陜西脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)展、挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

王建康 胡清升 魏雯

經(jīng)過近幾年的減貧工作，陜西穩(wěn)定推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制基本形成，常態(tài)化下的脫貧攻堅(jiān)工作穩(wěn)步健康推進(jìn)。但是，脫貧攻堅(jiān)也面臨不少新情況新挑戰(zhàn)。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給陜西農(nóng)村發(fā)展帶來了極大機(jī)遇，陜西要積極對(duì)接國家戰(zhàn)略需求，緊抓國家政策利好，整合社會(huì)各方資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“三變”改革，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)脫貧和發(fā)展。

確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)，是我們黨作出的莊嚴(yán)承諾。黨的十九大報(bào)告開宗明義，吹響了“決勝全面建成小康社會(huì)”的沖鋒號(hào)，提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。陜西作為國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)省份，其貧困面大、貧困人口多、貧困程度深，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)尤為重大。本文通過梳理陜西脫貧攻堅(jiān)工作發(fā)展及現(xiàn)狀，查找問題并深入分析，提出相關(guān)建議供參考。

陜西脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)狀與成效

由于地理環(huán)境限制和歷史原因，國家確定的11個(gè)集中連片特困地區(qū)涉及陜西的有秦巴山、六盤山、呂梁山三大國家片區(qū)，共覆蓋43個(gè)縣區(qū)；陜西有國家扶貧重點(diǎn)工作縣50個(gè)（與片區(qū)縣交叉重疊37個(gè)）。因此，目前全省共有56個(gè)國定貧困縣（區(qū)、市），建檔立卡貧困村7040個(gè)，核定2016年建檔立卡貧困人口78.3萬戶、228.7萬人。

（一）貧困人口逐年減少

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅(jiān)擺到了治國理政的重要位置，廣泛凝聚社會(huì)各界力量，推進(jìn)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，2011年以來，陜西全省農(nóng)村貧困人口由775萬余人減少到2016年末的228.7萬人，五年累計(jì)脫貧547萬人，貧困人口年均減少21.7%，貧困發(fā)生率由25.04%下降到9.45%，下降了15.59個(gè)百分點(diǎn)。2017年前三季度，秦巴山、六盤山、呂梁山片區(qū)縣域生產(chǎn)總值平均增速分別達(dá)到10.2%、9.4%、9.9%，農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到7308元、6992元、7339元，區(qū)域性貧困問題正在有效解決。

（二）易地扶貧搬遷扎實(shí)推進(jìn)

陜西在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中，堅(jiān)持把易地扶貧搬遷作為重要抓手，嚴(yán)格按照“陜南加力提速，陜北加快推進(jìn)，關(guān)中高點(diǎn)起步”的要求，充分發(fā)揮移民搬遷的民生、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益，扎實(shí)推進(jìn)新一輪移民脫貧搬遷。截至2017年9月底，“十三五”易地扶貧搬遷已開工建房28萬余套，涉及93.1萬人，開工率93.6%；竣工17.6萬套，涉及58.2萬人，竣工率58.5%；入住10.9萬套，35.5萬人，入住率35.7%。堅(jiān)持宜搬則搬、宜改則改，對(duì)搬遷意愿不強(qiáng)烈的危房戶，實(shí)施危房改造7.6萬套，已開工6.9萬套，竣工5.2萬套。建成社區(qū)工廠和扶貧車間260個(gè)，配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)190個(gè)，實(shí)現(xiàn)了搬遷群眾家門口就業(yè)，貧困群眾住房條件實(shí)現(xiàn)根本改變。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧力度加大

一是建成一批特色產(chǎn)品加工、服務(wù)基地，提升扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力。在渭北、陜北地區(qū)，大力推進(jìn)蘋果產(chǎn)業(yè)的西進(jìn)北擴(kuò)，蘋果產(chǎn)量占全國的四分之一；在秦嶺北麓，推動(dòng)獼猴桃南移，形成100多萬畝獼猴桃產(chǎn)業(yè)帶，面積、產(chǎn)量均居世界第一；在秦巴山片區(qū)，形成200多萬畝茶葉產(chǎn)業(yè)帶；在六盤山區(qū)、呂梁山區(qū)發(fā)展奶山羊和肉羊養(yǎng)殖業(yè)，帶動(dòng)集中連片特困地區(qū)上百萬群眾脫貧致富。將“一村一品”深度融入產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，以村為單元發(fā)展形成食用菌、養(yǎng)蜂、馬鈴薯、小雜糧、苗木花卉、林下種養(yǎng)、特色水產(chǎn)等區(qū)域性、短平快“小眾產(chǎn)業(yè)”。

二是打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社，提升生產(chǎn)經(jīng)營主體帶動(dòng)能力。陜西在貧困地區(qū)持續(xù)推進(jìn)“十百千萬”工程，重點(diǎn)扶持培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶，鼓勵(lì)貧困戶聯(lián)合組建社會(huì)化服務(wù)組織，打造產(chǎn)業(yè)扶貧生力軍。目前，全省有2萬多個(gè)新型經(jīng)營主體通過多種合作機(jī)制，帶動(dòng)全省50%的貧困人口邁向脫貧之路。

三是改進(jìn)扶貧資金項(xiàng)目使用方式，提升財(cái)政金融支撐能力。陜西進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)，在省級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)中創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧引導(dǎo)資金，重點(diǎn)圍繞56個(gè)貧困縣脫貧，采取“省定投資方向、市上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣定具體項(xiàng)目、資金切塊下達(dá)”的管理方式，給每個(gè)貧困縣每年下達(dá)一定規(guī)模資金，專項(xiàng)用于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作，建立科學(xué)合理、覆蓋全面、指向精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理和使用體系，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困人口精準(zhǔn)獲益脫貧。2016年，中省專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金41.73億元，較2015年增加40%，全省投放扶貧到戶貸款32.7億元，發(fā)放小額貸款達(dá)21億元，帶動(dòng)貧困戶4.1萬戶、14.4萬人脫貧。2017年，全省產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象39.6萬戶，124.5萬人，分別占全省貧困戶數(shù)和貧困人口的51%以上。新建扶貧產(chǎn)業(yè)園1136個(gè)，新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)271家、農(nóng)民專業(yè)合作社6067家，落地實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目2950個(gè)，建設(shè)貧困村電商服務(wù)站點(diǎn)2280個(gè)、光伏電站4102個(gè)、旅游扶貧重點(diǎn)村1178個(gè)，受益貧困人口74萬人。

（四）多元就業(yè)扶貧格局初步形成

多渠道開展創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)，提升貧困人口的持續(xù)發(fā)展能力。立足技術(shù)精準(zhǔn)幫扶，推動(dòng)“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，是解決貧困戶自我發(fā)展問題的根本之策。面對(duì)陜西確定的到2020年貧困家庭勞動(dòng)力至少有1人穩(wěn)定就業(yè)目標(biāo)，省委省政府強(qiáng)化扶持、拓寬渠道，推行實(shí)施就業(yè)扶貧工程，聚焦就業(yè)崗位開發(fā)，著力促進(jìn)貧困勞動(dòng)力就業(yè)。陜西深入實(shí)施國家新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，將培訓(xùn)任務(wù)重點(diǎn)向貧困村、易地搬遷安置區(qū)傾斜，依托農(nóng)廣校、農(nóng)業(yè)園區(qū)、合作社和龍頭企業(yè)，加快培育貧困地區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)技人員與貧困戶結(jié)對(duì)幫扶聯(lián)系機(jī)制，實(shí)行一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的技術(shù)幫扶。支持在貧困村建設(shè)農(nóng)民田間學(xué)校，加快培育一批懂理論、懂操作的鄉(xiāng)土人才。2017年出臺(tái)三項(xiàng)政策幫助貧困勞動(dòng)力就近就地實(shí)現(xiàn)就業(yè)。一是發(fā)展社區(qū)工廠擴(kuò)大就業(yè)；二是拓展公益性崗位安置貧困勞動(dòng)力就業(yè)；三是培育就業(yè)扶貧基地吸納就業(yè)。以上三項(xiàng)措施能夠有力地幫助貧困勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加貧困人員收入。2017年，全省貧困勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)36.2萬人，其中公益專崗就業(yè)5.18萬人、各類企業(yè)吸納6.3萬人、就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林員2.45萬人，同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移就業(yè)的貧困勞動(dòng)力，給予社保補(bǔ)貼，每年新增的配套就業(yè)專項(xiàng)資金，全部用于脫貧攻堅(jiān)，全省初步形成了以公益性專崗安置為牽引，國企吸納，社區(qū)工廠和產(chǎn)業(yè)園區(qū)就近就便務(wù)工、勞務(wù)輸出等為支撐的多元就業(yè)扶貧格局。

（五）綠色脫貧新路徑確立

陜西依托森林資源，因地制宜發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，為貧困地區(qū)探索出一條以綠色產(chǎn)業(yè)促生態(tài)建設(shè)，以生態(tài)建設(shè)帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的綠色發(fā)展之路。2016年起，我省在全國率先啟動(dòng)選聘建檔立卡貧困人口擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員工作，為貧困人口開啟了“生態(tài)脫貧通道”。包括為貧困人口爭(zhēng)取到國家生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)和天然林管護(hù)資金、確保每個(gè)護(hù)林員帶動(dòng)一個(gè)貧困家庭脫貧，并優(yōu)先安排貧困戶實(shí)施退耕還林等6項(xiàng)措施。2.66萬名貧困人口就地轉(zhuǎn)化為護(hù)林員，退耕還林（草）政策受益貧困人口33.54萬人，生態(tài)效益補(bǔ)償政策惠及貧困人口53.34萬人。

（六）教育扶貧持續(xù)推進(jìn)

扶貧必扶智，陜西通過提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、完善資助政策體系，已在全省范圍內(nèi)建立起各學(xué)段全覆蓋、無縫銜接的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生精準(zhǔn)資助體系，實(shí)施學(xué)前一年到大學(xué)直至就業(yè)一條龍資助政策。加大了高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持力度，對(duì)建檔立卡家庭、低保家庭、殘疾畢業(yè)生和享受國家助學(xué)貸款畢業(yè)生，發(fā)放一次性求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。2016年全省為1萬余名建檔立卡貧困家庭大學(xué)新生每人一次性精準(zhǔn)資助5000元，為家庭經(jīng)濟(jì)困難畢業(yè)生發(fā)放一次性求職補(bǔ)貼2600余萬元；2017年對(duì)建檔立卡貧困戶學(xué)生實(shí)施從學(xué)前一年到大學(xué)直至就業(yè)全程全部資助，資助貧困戶學(xué)生48.28萬人次。

（七）民生兜底保障不斷完善

陜西因病致貧和因殘致貧占到貧困人口的47%。在“斷病源、斬病根”上，全省一手抓精準(zhǔn)施治減存量，一手抓綜合防控措施控增量。貧困殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍由9項(xiàng)擴(kuò)大到20項(xiàng)，貧困戶新農(nóng)合住院報(bào)銷比例提高5個(gè)百分點(diǎn)，貧困慢性病患者提高報(bào)銷比例封頂線20%以上，貧困人口大病保險(xiǎn)首段起付線降低50%，住院治療實(shí)行先診療后付費(fèi)，縣鄉(xiāng)取消住院押金，省市住院押金減半。2017年，符合條件的貧困戶全部納入農(nóng)村低保等制度保障范圍，將全省農(nóng)村低保最低限定保障標(biāo)準(zhǔn)從3015元/人年提高到3470元/人年，為84.85萬困難殘疾人、34.52萬重度殘疾人及時(shí)足額發(fā)放了兩項(xiàng)補(bǔ)貼，新建農(nóng)村互助幸福院1000個(gè)、社區(qū)日間照料中心200個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類兜底對(duì)象的應(yīng)兜盡兜。

總體來說，陜西穩(wěn)定推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制基本形成，常態(tài)化下的脫貧攻堅(jiān)工作穩(wěn)步健康推進(jìn)。

陜西脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中需要關(guān)注的問題

目前，陜西國定貧困縣占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)一半以上，建檔立卡貧困村占全省總數(shù)的三分之一以上。各貧困地區(qū)貧困人口普遍都面臨著生產(chǎn)生活條件差、自然條件差、基本發(fā)展能力不足等突出問題，脫貧攻堅(jiān)工作既面臨著一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況新挑戰(zhàn)。

（一）剩余貧困人口貧困程度深，脫貧進(jìn)程滯緩

2016年陜西完成了62萬人的貧困人口脫貧，但脫貧攻堅(jiān)并不是在做等量減法。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入開展，剩余貧困人口的扶持難度也相應(yīng)提高，成了難啃的“硬骨頭”，勢(shì)必會(huì)減緩脫貧進(jìn)程。一是有勞動(dòng)能力、負(fù)擔(dān)輕、參與扶貧項(xiàng)目的貧困戶已陸續(xù)脫貧，剩下的貧困人口多是無勞動(dòng)能力、需要長(zhǎng)期照顧的病人或殘疾人。全省因病致貧貧困戶20萬戶，占全省貧困戶總規(guī)模的25.78%；因殘致貧貧困戶13.7萬戶，占全省總規(guī)模的17.48%。二是全省貧困人口集中的地區(qū)相對(duì)偏遠(yuǎn)，自然資源匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)相對(duì)落后，道路交通、物流集散、文化建設(shè)等需要更大的投入，貧困程度深。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧“小、散、短”，“3+X”幫扶體系有待完善

產(chǎn)業(yè)扶貧措施多以短期、零散的小規(guī)模種養(yǎng)殖業(yè)為主，具有帶動(dòng)性和穩(wěn)定性的中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目偏少，缺乏持續(xù)性強(qiáng)和規(guī)模適度的中長(zhǎng)期區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，“新型經(jīng)營主體+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式仍處于起步階段，多數(shù)仍是勞務(wù)用工、參股分紅，帶動(dòng)能力不強(qiáng)，與貧困戶的利益連接紐帶沒有有效建立起來，沒有明確的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，貧困戶的參與程度低，不利于貧困群眾穩(wěn)定增收，返貧風(fēng)險(xiǎn)較大。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧中，國企、高校、醫(yī)院三大幫扶體系仍有待完善。幫扶責(zé)任主體間合力不夠，多是“各自為陣”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱。部分行業(yè)、部門和單位對(duì)扶貧開發(fā)的思想認(rèn)識(shí)、重視程度和工作力度不同，實(shí)際效果差異性也較大，存在不平衡狀況。部分幫扶單位幫扶方法單一，重治標(biāo)、輕治本，導(dǎo)致脫貧村、戶自我造血功能不強(qiáng)，返貧壓力較大。

（三）困難群眾仍處弱勢(shì)，農(nóng)村社保水平尚待進(jìn)一步提升

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了“三農(nóng)”的發(fā)展，讓農(nóng)村困難群眾處于更加弱勢(shì)的地位，引起了農(nóng)民和市民之間權(quán)利的差別，重點(diǎn)體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會(huì)福利、就業(yè)、教育等各個(gè)方面。近年來，陜西農(nóng)村社會(huì)保障制度救助在扶持貧困戶上取得了顯著成績(jī)，但農(nóng)村社會(huì)保障制度在資金量上明顯有異于城市。農(nóng)村貧困人口所享受的社會(huì)保障制度，無論是在種類上，還是在資金項(xiàng)目上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上城市居民，導(dǎo)致農(nóng)村因病致貧、因殘致貧比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民。

陜西下一步脫貧攻堅(jiān)的對(duì)策建議

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給陜西農(nóng)村發(fā)展帶來了極大機(jī)遇，我們要積極對(duì)接國家戰(zhàn)略需求，將國家政策用足用活，強(qiáng)力推進(jìn)陜西脫貧攻堅(jiān)工作深入高效開展。針對(duì)當(dāng)前陜西脫貧攻堅(jiān)面臨狀況，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議。

（一）抓好產(chǎn)業(yè)扶貧濟(jì)困舉措

產(chǎn)業(yè)扶貧，最根本的是實(shí)現(xiàn)脫貧的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這就要求必須遵循市場(chǎng)變化規(guī)律，因地制宜合理確定扶貧發(fā)展方向、重點(diǎn)和規(guī)模。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和切入點(diǎn)，根據(jù)貧困區(qū)的資源稟賦以及貧困戶的經(jīng)營能力和脫貧需求，在診斷的基礎(chǔ)上因“病”施策，不斷提高扶貧的精準(zhǔn)性、效益的持續(xù)性和增收的有效性。將貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”、“旅游+”、“生態(tài)+”深度融入產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，催生一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的新動(dòng)能。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困群眾，必須通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。針對(duì)建檔立卡貧困戶產(chǎn)業(yè)資金不足的問題，縣一級(jí)相關(guān)部門要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困戶實(shí)行免擔(dān)保、免抵押、基準(zhǔn)利率全額貼息的小額信貸扶持政策，有效解決貧困戶產(chǎn)業(yè)資金短缺問題；針對(duì)缺乏主體帶動(dòng)的貧困戶，支持和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以直接幫扶、股份合作、資產(chǎn)收益等形式與貧困戶建立合理的利益銜接機(jī)制，尤其是要探索建立主體如何通過外部支持和地方市場(chǎng)培育壯大的問題；大力開展貧困縣電子商務(wù)服務(wù)中心，培育和扶持農(nóng)村電商企業(yè)，建立鎮(zhèn)村電子商務(wù)服務(wù)點(diǎn)，以農(nóng)村電子商務(wù)帶動(dòng)地方特色產(chǎn)品的銷售和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高貧困戶收入；尋求適合各地條件的產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)收益、旅游扶貧、股權(quán)扶貧等產(chǎn)業(yè)扶貧不同路徑，拓展貧困戶增收渠道。

（二）加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

要抓住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一有利契機(jī)，在調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、補(bǔ)短板等方面，著力改進(jìn)扶貧工作。一是改進(jìn)農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，對(duì)需求高的產(chǎn)品增加產(chǎn)量，對(duì)需求低的產(chǎn)品逐步調(diào)減，進(jìn)而提高扶貧項(xiàng)目的有效性和市場(chǎng)針對(duì)性。二是提高扶貧項(xiàng)目農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民食品結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，大力推進(jìn)扶貧項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營銷。三是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高附加價(jià)值。目前我省產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目多為農(nóng)產(chǎn)品初加工，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的初級(jí)形態(tài)，后期應(yīng)重在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的開發(fā)與建設(shè)，通過技術(shù)創(chuàng)新的思路促使其向產(chǎn)業(yè)的中高級(jí)形態(tài)遞進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。四是加大貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)和推廣，構(gòu)建“生產(chǎn)-加工-包裝-運(yùn)輸-銷售”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，延伸貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。五是促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌考慮脫貧項(xiàng)目，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)業(yè)休閑旅游扶貧、電商扶貧和光伏扶貧融合起來，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，積極推進(jìn)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)+電商培訓(xùn)+現(xiàn)代物流+金融服務(wù)”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

（三）持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

貧困與交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施的落后相伴相生。因此， 精準(zhǔn)扶貧一定要統(tǒng)籌各類資源，優(yōu)先解決貧困地區(qū)道路不暢通、農(nóng)田水利設(shè)施老化、電力質(zhì)量不高、信息化落后等突出問題。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，貧困縣和貧困村的摘帽退出只是滿足了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本條件，后期的鞏固性發(fā)展需要持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)予以經(jīng)常性的資金支持，要把改善基礎(chǔ)設(shè)施作為重點(diǎn)，搞好水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入力度不減弱、總量有增加、重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)不打折扣。加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水利工程建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程等建設(shè)運(yùn)營。

（四）不斷加強(qiáng)全方位幫扶體系

目前，陜西統(tǒng)籌建立的以國有企業(yè)、高教和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)形成的“3+X”幫扶體系，助力脫貧攻堅(jiān)已初有成效，也減輕了政府扶貧壓力。后期，要進(jìn)一步加強(qiáng)“3+X”全方位幫扶體系，積極引入社會(huì)團(tuán)體、民間組織、企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)及非政府組織等廣泛參與扶貧工作，構(gòu)建一個(gè)以政府為主導(dǎo)、多方主體協(xié)同參與、優(yōu)化資源配置，提高貧困戶實(shí)際參與率的全社會(huì)扶貧機(jī)制，使各扶貧主體、扶貧對(duì)象互相協(xié)作、優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，增強(qiáng)扶貧力量，有效調(diào)動(dòng)扶貧群體參與扶貧工作的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)社會(huì)扶貧向縱深化發(fā)展。一要精準(zhǔn)安排幫扶單位，選優(yōu)配強(qiáng)幫扶干部，堅(jiān)持按需對(duì)接，在優(yōu)化幫扶體系上狠下功夫，形成“上下協(xié)調(diào)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)、合力推動(dòng)”的工作機(jī)制。二要充分發(fā)揮幫扶單位優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，采取切實(shí)有力措施，制訂完善操作性強(qiáng)的“一村一策”幫扶工作方案，抓好組織實(shí)施，確保取得實(shí)實(shí)在在成效。三要做好幫扶項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，用高科技手段帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力打造有亮點(diǎn)、有特色的重點(diǎn)項(xiàng)目，培育困難村“造血”能力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力、活力和潛力，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)民增收致富。四是充分借助幫扶的大型企業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)“輸血”和“造血”并舉的就業(yè)扶貧措施，圍繞企業(yè)需求開展職業(yè)技能培訓(xùn)，利用幫扶企業(yè)的上下游企業(yè)、下屬企業(yè)和相關(guān)合作伙伴，推動(dòng)貧困戶就業(yè)扶貧。

（五）深化“三變”改革

在農(nóng)村開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，是新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革的有益探索和實(shí)踐，是同步實(shí)現(xiàn)全面小康的一個(gè)重要舉措。深化“三變”改革，要把最后的落腳點(diǎn)放在貧困群眾的增收上。在“三變”改革中，既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，又要發(fā)揮政府作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；同時(shí)政府要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用好融資平臺(tái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為貧困居民提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等公共服務(wù)。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過政府招商引資等積極發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)，以吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而在短期內(nèi)激發(fā)和調(diào)動(dòng)群眾參與扶貧。要積極總結(jié)完善“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，豐富股份類型，吸引更多生產(chǎn)要素入股，引進(jìn)社會(huì)資本，形成規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)；激活農(nóng)村各類要素資源，拓寬農(nóng)民增收渠道，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作持續(xù)提升；積極引導(dǎo)廣大農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)、自有資金投資入股到經(jīng)營主體，主動(dòng)參與“三變”改革，特別是貧困戶，要幫助他們成為股民。通過“黨支部+合作社+貧困戶”模式，以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為載體，實(shí)現(xiàn)土地集約、資本集中、利益共享，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，帶動(dòng)群眾增收致富。

（六）加大農(nóng)村社會(huì)保障力度

隨著扶貧力度的加大，扶貧難度逐漸增強(qiáng)，剩余貧困人口多為深度貧困的老弱病殘人員，今后幾年，因病致貧、因殘致貧的貧困人口比例還會(huì)逐漸增大。這類貧困人口多數(shù)喪失勞動(dòng)能力，需要的是醫(yī)療救助、社會(huì)保障、教育扶持。因此，應(yīng)當(dāng)加大醫(yī)療扶貧、教育扶貧的力度，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障力度。農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分。加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵舉措，也是適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一是建議進(jìn)一步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的資金扶持力度，構(gòu)建公平統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，逐年減小農(nóng)村群眾在社會(huì)權(quán)利等各個(gè)方面和城鎮(zhèn)居民的差異，讓農(nóng)村群眾可以享受到和城市居民一樣的優(yōu)質(zhì)資源和社會(huì)福利保障，讓城鄉(xiāng)居民在收益方面的差別能夠逐年縮小。二是建議進(jìn)一步打破扶貧政策效應(yīng)逐步遞減規(guī)律，讓貧困地區(qū)公共服務(wù)更加均等化，讓貧困人口醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)水平得到切實(shí)提高。針對(duì)農(nóng)村因病致貧比例較大的情況，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)村居民商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，讓商業(yè)健康保險(xiǎn)與基本醫(yī)保銜接互補(bǔ)，減輕群眾醫(yī)療負(fù)擔(dān)，提高醫(yī)療保障水平。

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作者簡(jiǎn)介

王建康 陜西省社會(huì)科學(xué)院科研處處長(zhǎng)、研究員

胡清升 陜西省統(tǒng)計(jì)局高級(jí)統(tǒng)計(jì)師

魏 雯 陜西省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員