網約城際道路客運發展調查及成因分析

胡勝　趙宜

[摘要]隨著國家關于網約車管理政策的出臺，“互聯網+”出行的風口從城市客運轉向了城際客運，網約城際客運開始“野蠻生長”。網約城際客運面臨非法營運、安全和服務質量難以保障等問題，但其靈活性強、方便快捷、票價低廉等特征仍對乘客具有很大的吸引力。文章在對廣東省內主要互聯網平臺開展網約城際客運調查的基礎上，歸納了其主要經營模式、發展動因、存在問題，并對問題的成因作了分析，可以為行業發展政策的厘定提供決策參考。

[關鍵詞]道路運輸；城際客運；網約車；發展調查；成因分析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807078

隨著國家層面《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》兩個文件的頒布實施，以及國內多個城市實施細則的陸續出臺，網約車不受約束的時代宣告結束。與此同時，城際道路客運網約平臺開始“野蠻生長”。雖然部分網約城際客運服務面臨非法營運指控、運輸安全和服務質量難以保障等問題，但因其靈活性強、方便快捷、票價低廉，仍吸引了相當多的乘客，成為道路運輸行業發展與管理的重要關注。

1發展狀況

網約城際客運緊隨網約車而來，2015年后發展迅速，成為乘客選擇、行業管理必須面對的經營行為。

11規模與分布

當前廣東省內利用網站、微信公眾號、App（以下簡稱互聯網平臺）等互聯網信息技術開展網約城際客運的超過43個，它們的經營區域主要集中在珠三角，其中：深圳13個、廣州12個、湛江9個、珠海7個、河源6個、清遠5個；潮州、汕尾、茂名、云浮等粵東、粵西區域暫未發現互聯網平臺經營。根據線上服務測算，互聯網平臺開行的客運線路超過400條，日均運送旅客保守估計超過3萬人。其中，“淘巴士”和“AA巴士”影響最大，前者開行線路達40條，涉及省內10個地市，后者開行客運線路43條，涉及省內16個地市。在這43家互聯網平臺中，全部開通了微信公眾號，其中11家還同時推出App。

12客流組織

互聯網平臺通過網站、微信公眾號或App發布客運線路信息并銷售客票，通過微信渠道接收票款，同時向乘客發送訂票信息。

網約城際客運的上、落客站點多設在商務區、酒店、高校附近人流集中（如廣州珠江新城、暨南大學、廣州大學城），臨近地鐵出口、公交站臺等區域。上客點，一般會安排工作人員現場驗票（形式為查看訂單號），組織乘客乘車，對乘客和行李基本沒有安檢措施，對現場工作人員的資質、服務標準、著裝等缺乏統一要求和基本規范，服務質量參差不齊。

13票價

網約城際客運的票價主要根據線路開通時間、客流培育、供求關系、市場競爭程度等因素，由平臺自行綜合確定，但普遍低于同線路常規班車的票價。對于新開行線路，互聯網平臺多采取低票價甚至免費乘坐策略吸引乘客，待客流相對穩定后再適當上調票價。在客流充足的廣深、廣珠客運線路，網約城際客運的票價基本維持在同線路正規班車執行票價的6～7折水平，有時根據不對稱客流制定往返不同價的競爭性票價，如下表中的梅州—深圳。

14經營模式

目前，互聯網平臺的經營模式大致可分為三類，分別為“客運組織者”模式（簡稱“組客”模式）、“客票代售者”模式（簡稱“代售”模式）和“自產自銷者”模式（簡稱“自營”模式）。

“組客”模式是指由互聯網平臺發布客運服務信息，組織客流，收取票款，并通過與實際承運人（含客運企業及其承包人和非營運車輛的所屬單位）簽訂包車合同，將乘客運送服務外包給實際承運人。實際承運人則按照互聯網平臺的要求組織車輛，運送乘客，依據包車業務量（使用車輛、運送線路、運送次數等）取得收入，主要包括淘巴士、AA巴士、捷乘巴士、點點巴士、高校聯誼等互聯網平臺。這種模式下，互聯網平臺所扮演的角色與“無船承運人”類似，應定位為無車承運人。

“代售”模式是指互聯網平臺按照實際承運人的要求發布客運服務信息（含引流），代售客票外，代收票款，按照與實際承運人的約定以提成方式參與客票收入分成，主要包括樣樣巴士、順風巴士、易出行巴、愛游巴士等互聯網平臺。這種模式下，互聯網平臺所扮演的角色與“聯網售票公司”相同。

“自營”模式是指互聯網平臺是實際承運人，負責班車線路設計、班次安排、票價確定，發布客運服務信息，組織客流，收取票款，組織車輛（自有或掛靠），運送乘客，主要包括創想巴士、A樂游巴士、找巴巴、廣運巴士、KK出行、城際巴士等互聯網平臺。這種模式下，互聯網平臺所扮演是客運經營者角色，與傳統客運企業不同的在于客運信息發布、客流組織、客票銷售、票款收取等環節使用了互聯網思維和技術，減少了中間環節。

調查發現，在實際經營中，互聯網平臺正在融合上述多種經營模式，以“淘巴士”為例，除了與客運站合作少量代售客票外，主要利用互聯網平臺組客，組織包車企業開行定點、定線的班線和高校專線，自主定價和設置上、落客，以“淘巴士”品牌對外經營，具有承運人的明顯特征，突破了現行客運管理對班車、包車的管理界線，現行法律法規難以對其進行約束。

2存在問題

網約城際客運的崛起在給道路客運服務帶來新風的同時，也暴露出了一些亟須關注的問題，主要如下。

21服務與安全的主體責任不清，乘客正當權益得不到維護

在目前的網約城際客運中，以“組客”模式的運營規模與影響最大。在這種模式下，互聯網平臺與運輸企業（或車主）多為合作關系。前者負責客運服務的銷售（含班車線路、包車線路的設計與發布、客源組織、收取運費等），后者負責乘客運送，導致實際承運人不承擔主體責任，一旦出現服務糾紛、交通事故，乘客權益難以保障。雖然乘客向互聯網平臺支付運費并購買客運服務，存在事實上的運輸合同關系，但互聯網平臺會強調自身并不直接提供運送服務，只是為乘客提供客運服務信息，為運輸企業（或車主）提供客源需求信息，是信息服務商，不對此類事項負責；而運輸企業（或車主）則強調自己是按互聯網平臺的要求進行運輸生產，與乘客沒有直接關系，應該找互聯網平臺處理，相互推諉，乘客的合法權益無法保障。[1]

22安全管理薄弱，安全隱患大

短時間內贏得規模優勢是互聯網企業普遍遵循的“制勝寶典”。為召集更多車輛，個別平臺對車輛安全、經營資格條件較少關心，甚至接納社會車輛、租賃車輛（即俗稱的“黑大巴”）。車輛來源極為復雜，車輛安全設施、技術性能參差不齊，安全隱患較大。加之互聯網平臺對車輛及其營運管理松散，沒有建立統一的安全生產制度和安全監督檢查機制，難以有效預防安全風險。尤其是“黑大巴”，無法購買相應的商業保險，一旦發生事故，乘客難以獲取相應的救助與補償，容易引發社會不穩定風險。

23影響城市交通運行效率，易引發公共安全事件

為最大限度地提高乘客出行的便捷性，相當部分網約城際客運的上、落客點占用城市道路，圍繞人流密度較大的地鐵站、公共電汽車站、大型商業網點、高校大門、酒店門口等組織上、落客。這些上、落客站點多為私自設立，尤其是在公用型空間，沒有也不可能與原有的使用者充分溝通、協商，缺乏整體評估與系統安排。客運作業時，容易導致功能空間的交叉與沖突，尤其是在交通繁忙地段，會對其他交通方式的正常運營產生嚴重干擾，不僅影響交通秩序，而且危及交通安全。

24缺乏行業管制，有違社會公平

網約城際客運這一新業態的相當部分在道路客運市場肆意“撇脂”，導致傳統道路客運企業經營困難，處置不當則影響行業穩定和社會公平秩序。傳統道路客運企業早在新業態出現之前就致力于增設上、落客點，方便乘客，不斷優化調整，但在現行法規體制下，受到比較嚴格的限制。[2]而新業態在營運模式、線路開設與調整、站點設立、班次安排、價格等方面由于存在規制“真空”，基本不受約束，主要開行客流比較集中的線路和時段，對于客流稀少的線路和時段則一概遠離，對既有的道路客運企業產生了嚴重的沖擊，擠占獲利空間，致使傳統客運企業失去客源好的線路和時段，沒有能力在客源不好的線路和時段繼續提供服務，客運服務公共屬性難以為繼。長此以往，局面將進一步惡化，傳統客運企業的經營將更加困難，進而影響行業穩定，動搖“公平、正義”的社會基礎。

3成因分析

網約城際客運的崛起及其在實踐中暴露出來的問題，分析原因主要有以下幾個方面。

31信息技術進步推動“互聯網+巴士”

移動互聯網技術的發展，降低了組客服務的成本，不需像傳統客運站那樣的實體投入，只要開發一款App或微信公眾號即可營業，大大降低了組客服務的資本門檻，不受時空限制，提高了乘客了解客運服務、購買客運服務的便捷性，很快成了“風口”并受到青睞。[3]同時，隨著綜合運輸體系的日益健全，道路客運供給過剩，擁有客源成了道路客運競爭的“核心”。互聯網平臺正是憑借線上組客優勢，實行低價競爭，快速形成規模優勢（部分班次的實載率達到了90%），瓜分傳統道路客運組織體系的客流。

32傳統道路客運不能適應市場需求

隨著社會經濟的發展、綜合客運體系的完善，各種客運方式的定位日趨明確，乘客對道路客運“門到門”的要求越來越高。然而，現行道路客運實行“車進站、人歸點”“定班定線”的經營模式和站場等級核定等，客運站分布密度小且一般設置在城市外圍，無法滿足乘客“門到門”的要求，乘客需要換乘城市公交、地鐵到客運站乘車，極不方便，嚴重影響了乘客出行的便捷性。[4]互聯網平臺抓住了乘客出行需求，在人流聚集的商城、酒店、地鐵站等周邊開行客運線路，方便、快捷、靈活，符合未來道路客運個性化便捷出行的發展方向，發展迅猛。

33行業改革推進緩慢，導致輿論被動

為加快適應道路客運市場變化，滿足旅客出行新需求，道路運輸行業沒有停止探索與改革。以廣東為例，致力于推動傳統運輸企業擁抱互聯網，互聯網企業依法依規參與運輸服務創新試點。目前，已有傳統客運企業借助互聯網技術試水“自主組客”“聯程聯運”“個性化出行服務”，互聯網企業參與“互聯網+運輸服務”的創新試點，提供網約城際客運試點服務。但由于改革試點開展時間不長，試點項目還處在前期準備和試運行階段，且在上、落客點設置、車輛投放、安全和服務保障等方面缺乏配套的法律法規支持，難以大規模推行，且創新力度有限，離乘客的出行需求還有較大差距。在輿論上，一方面加劇了對傳統道路客運行業“不思進取”的責難，另一方面形成了對網約城際客運“野蠻生長”的聲援。

34“規范”與“創新”沖突，陷入執法困惑

從趨勢看，網約城際客運的經營模式較傳統道路客運的經營模式更加契合乘客的出行需求[5]，無疑會成為未來的發展方向，但受多種因素影響，現行法律法規的調整未能及時跟上，對新業態的規范缺失，致使行業管理和執法部門無所適從。加上互聯網平臺效仿滴滴、Uber等網約車平臺的做法，采取多方合同等形式，規避現行客運管理規定和執法，普遍存在取證難、判決難等問題，很大程度上影響了執法的積極性、主動性和巡查強度。正因為如此，一些互聯網平臺，如“淘巴士”等為迅速占領市場，既輕視現行道路客運行業的法律法規約束，任意設置上、落客點，干擾其他交通活動的正常秩序，也漠視社會責任，降低安全風險防范等級，“任性”發展，加劇了與傳統道路客運企業及道路客運試點企業的不公平競爭，使道路客運行業的經營環境更加復雜化。

4政策建議

為加快適應當前道路客運市場變化，滿足旅客出行新需求，積極穩妥處理發展中的問題，引導、規范網約城際客運健康發展，促進道路客運行業轉型升級，提出如下建議。

41以改革創新思維和依法行政理念，客觀公正看待網約城際客運

網約城際客運以便捷化、個性化為特征創新客運服務模式，客觀上起到了“倒逼”道路客運行業改革的效果，也為傳統道路客運企業轉型升級提供了技術渠道，符合行業未來發展趨勢，應當予以鼓勵。但在現行的法律法規沒有修訂之前，積極引導互聯網平臺參與改革，納入現行的法律法規監管，要求其選用合規營運車輛和相應資質的駕駛員提供網約城際客運服務，維護市場秩序和社會公平。

42加快推進客運改革試點，促進與互聯網信息技術融合

推進傳統道路客運改革，盡快規范改革過程中存在的客運模式、許可流程、牌照發放、執法標準等問題，適時總結成果和經驗，確保改革平穩、有序推進。探索傳統客運企業與互聯網平臺融合發展，實現客運信息發布、運營調度、客票代理等創新服務，總結有關制度規范、經驗模式，推動道路客運行業轉型升級。

43加快現行法律法規的修訂完善，依法有序放松管制

互聯網平臺的主要功能是為客運經營者提供客運信息推廣、客票代理等服務，屬于客運相關服務范疇，應在國家道路運輸相關法規框架內，抓緊出臺網約城際客運的規范性文件，提出客運信息服務經營者準入條件和管理要求，規范其經營范圍和服務標準，界定客運信息服務經營者、道路客運企業、客運站以及旅客之間責任關系，明確平臺服務的禁止行為和執法標準。同時針對客運改革出現的新事物與現行法律法規沖突矛盾之處，加強與上級交通運輸部門和同級法制部門的溝通，在先行先試基礎上盡快推進有關法律法規的完善，為網約城際客運發展保駕護航。

參考文獻：

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