政府間財政轉移支付效力的外溢性分析

杜雯

[摘要]福利型國家、服務型政府的構建，推動并促進公民發現隱藏在政府間財政轉移支出行為所涵攝的寬泛公共利益之下的對個人權益的損益。這種傳統的內部行政行為已經突破了其效力圓周，作用于每個納稅人身上。隨著對體制內監督的強化和公民權利意識的提高，警醒我們所面臨的挑戰，呼喚行政監督內化到政府間財政轉移支付領域。

[關鍵詞]政府間財政轉移支付；公民權益；公共利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807064

1前言

考察各國情況可知，無論是單一制國家還是聯邦制國家均對政府進行分級管理，并不存在任何一種稅收機制能保障中央與地方政府之間以及上下級政府之間財政收入能力和支出需求的平衡。另外由于各地區經濟、文化的差異，同級政府之間也會產生上述不平衡。以轉移支付的對象為標準，可以將財政轉移支付劃分為政府間財政轉移支付和非政府間財政轉移支付。其中非政府間財政轉移支付又成為行政補貼，不在本文的研究范圍。本文僅研究政府間財政轉移支付制度。徐陽光財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社，2009因此，政府間財政轉移支付是平衡財政、實現社會公平不可或缺的制度。

我國自1994年分稅制改革以來基本確立了政府間財政轉移支付制度。至今，轉移支付資金已經成為中央財政支出和地方財政收入的主要部分。但是，目前政府間財政轉移支付的現狀并沒有實現制度設計之初的目的即地區間財政平衡和基本公共服務的均等化，甚至更進一步拉大了各地區間的差距，加劇了貧富間、區域間的矛盾，損害了公民的權益。究其原因，有轉移支付制度設計和立法方面的問題，針對這些問題經濟學、財政學已從制度層面進行了廣泛研究，而筆者關注的是作為一種政府行為的政府間財政轉移支付，其行為的性質、對于公民權利的損益成為本文的研究重點。

2政府間財政轉移支付行為的性質分析

政府間財政轉移支付，是指國家為了特定的法律和政策目標，依據嚴格的法律權限和法定程序，將國家財政資金在上下級政府或者同級政府之間進行分配的活動。徐陽光財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社，2009它按照分配對象可以分為縱向財政轉移支付即中央對地方政府的轉移支付和橫向轉移支付即同級政府的轉移支付。另按照轉移支付的方式可以分為財力性轉移支付和特殊性轉移支付。有的學者表述為“一般性轉移支付”和“專項轉移支付”，但是根據兩種方式針對的情況和目的的不同，筆者認為劃分為財力性轉移支付和特殊性轉移支付更加貼切。后文中提到的一般性轉移支付屬于財力性轉移支付。徐陽光財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社，2009：204其中財力性轉移支付，是指“上級政府為達到縮小地區間財力差距、實現地區間基本公共服務均等化的目標，對存在財力缺口的地區給予的補助，該項轉移支付不規定具體用途，可自主安排使用”。而特殊性轉移支付，是指“中央政府為了實施其宏觀政策目標，以及對地方政府代行一些中央政府職能進行補償設立的補助地方的專項資金”。雖然政府間財政轉移支付有多級支付主體和接受主體，又存在兩種不同的轉移方式，但同樣作為政府行為，它們有著共同的內部行政行為屬性。

21政府間財政轉移支付行為的行政權能要素

具體行政行為是指享有行政權能的組織運用行政權對特定公民、法人、其他組織或者特定事項所做出的行政行為。政府間財政轉移支付行為具備行政權能要素，屬于具體行政行為的范疇。行政權能是主體范圍最大化的行政行為資格性要件，它體現了兩方面的要求：就行為主體而言，是指“法律規定的行政主體”或“行政主體分解、確定的行政機構”；就權能而言，是指權力的性質。葉必豐行政法學[M].北京：法律出版社，2003

政府間財政轉移支付法律關系的主體包括支付主體和接受主體。財政轉移支付法律關系還存在決定主體，但是由于作出決定的權力機關的行為不屬于行政法的規制范圍，所以在此處不予考慮由于轉移支付是通過逐級傳遞式的方式實現全國財力的平衡，接受方就包括各級政府部門。而支付方是指本級人民代表大會及其常務委員會批準的財政轉移支付預算中，有權依法決定或者批準對符合法律規定的地方各級政府進行財政轉移支付的中央政府或者地方政府徐陽光財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社，2009即各級政府財政部門。而各級財政部門依法承擔著各項財政收支管理的責任，負責編制年度預決算草案并組織執行，符合具體行政行為對主體的要求。

但是，行政主體并不完全等同于行政權能，關鍵還是其享有權力的性質。任何行為背后都體現著主體的權力或者權利，政府間財政轉移支付作為財政資金分配行為，它體現了宮澤俊義所定義的“為執行國家的財政作用所必需的財政權”這一國家權力。這就產生了一系列問題：財政部門在政府間財政轉移支付方面享有的權力性質是什么？作為行政主體，它的行政權與財政權是什么關系？公民和國家之間的關系既可以看成公民以稅款或者其他財產讓渡為代價換取國家提供的公共產品和服務的契約，又可以體現為公民以讓渡某些個人權利為代價換取享有國家權力的權力機關、行政機關和司法機關提供的服務的狀態。財政權與立法權、行政權和司法權僅是從不同角度對國家權力的理解，但目的卻是一樣的。以上三個機關的運作依賴于財政資金的分配，那么，作為財政資金配置權的財政權就貫穿或者內化到了這三個機關的權力行使和日常工作中，即財政權所含的財政立法權、財政執行權和財政監督權分別進入立法機關、行政機關和司法機關中，而其中財政執行權就歸屬于行政機關。事實上，往往是根據行政職權配置財政資金，而職權的實際履行也必然伴隨著資金的支出。因此，可以說行政權內設了財政執行權和行政職權，而政府間財政轉移支付行為就是行使行政權的行為。

22政府間財政轉移支付行為的內部法律效果要素

具體行政行為依主體和法律效果分為內部行政行為和外部行政行為。內部行政行為和外部行政行為劃分的標準有主體標準說、作用對象標準說、隸屬關系標準說、事務關系標準說、影響標準說、混合標準說和行為—權力說。胡建淼研究了這些標準的利弊后，認為兩者的劃分采取以主體為主、法律效果為輔的標準比較妥當。筆者也更贊同這種劃分。胡建淼行政行為基本范疇研究[M].杭州：浙江大學出版社，2005就主體方面而言，從前面的分析中可以看到政府間財政轉移支付法律關系的主體雙方都是政府部門，符合內部行政行為存在于行政機關或行政機關與其工作人員之間的要求。至于法律效果方面，通過對政府間財政轉移支付的兩種方式的分析來說明。財力性轉移支付針對下級政府的財力已經不能維持或者不足以支持其提供與其他地區近似水平的基本公共服務的情況，而特殊性轉移支付大致分為三種情況即要求政府加大對某些項目的投入并提供財政支持，對地方外溢型項目投入進行專項補助或委托地方政府行使中央政府的職能并安排資金支持。兩者涉及和影響的都是內部管理中接受方履行職權的能力和范圍。因此，政府間財政轉移支付應當屬于內部行政行為的范疇。

3內部行政行為的外化——政府間財政轉移支付的效力外溢性

內部行政行為外化胡建淼行政行為基本范疇研究[M].杭州：浙江大學出版社，2005，是指突破了傳統特別權力關系的限制，若行政處分行為侵犯公務員作為公民的基本權利，應當納入行政訴訟的受案范圍。以上這種傳統上對于內部行政行為外化的理解忽視了機關間工作關系對公民權益的損益，而內部行政行為除了上述的人事關系外還包括行政機關之間的工作關系，政府間財政轉移支付行為恰好屬于后者。它是以“為社會公眾提供涉及義務教育、醫療、住房、治安、社會保障、基礎設施和環境保護等方面，覆蓋全體公民，滿足其對公共資源基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務，使他們享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等”為目標的。徐孟州，葉珊論政府間財政轉移支付的制度安排[J].社會科學，2010（7）這種行為均是通過影響公民所在地區的公共服務水平和程度即地區利益或者公共利益，來影響接受轉移支付資金地區所屬公民的個人權益，具體包括四方面的權益：一是公民讓渡稅款或者其他財物卻未獲得相應的公共服務或本應該享受的希望落空，增加了其再納稅的負擔和風險；二是影響公民基本生存和生活權利；三是在市場不宜或者不能提供服務時，影響公民對于公共服務和公共物品的需求的滿足程度；四是涉及政府能否分擔公民基本消費的風險，是否能夠以公共消費減少居民消費的不確定性，防范和化解消費引致的公共風險和公共危機。[9]就財力性轉移支付而言，它是針對下級政府的財力缺口進行的資金填補。所謂“財力缺口”，是指地方政府的財政收入能力無法滿足其支出需求或者無法保障提供與其他地區大體相當的公共服務。前一種情況是對公民第二項即基本生存和生活權利的影響，而后一種情況則從源頭上阻礙了各地區公民獲得平等發展的機會，也就是說財力性轉移支付扣除了相當行政經費后主要用于民生建設的資金若無法保障，終會導致地區間公民經濟、社會和文化等方面發展的巨大的差異。就特殊性轉移支付而言，大致分為以下四種類型：一是中央政策導向范圍的轉移支付。中央政府在履行宏觀調控職能的同時，出于進一步改善民生、促進均衡發展諸方面的考慮，需要由地方政府代為行使部分調控和維護社會穩定方面的職責，于是安排相應的資金作為補償。二是與中央委托地方事務相伴隨的轉移支付?？紤]到由地方政府具體組織實施某些事權更有助于實現既定的政策目標，中央政府有時可以將原屬于自身的部分事權交由地方政府行使，并相應地安排資金補償。三是中央和地方政府共同事權范圍內的轉移支付。這種方式主要適用于中央與地方政府需要共同負擔的事務，雖然這種公共品位于地方政府轄區范圍之內，但其在受益上卻具有很強的外部性。由中央財政安排?？钛a助，對這種外部性進行矯正。四是針對落后地區工作、生產、生活條件的改善，實現區域間的協調發展。孫開專項轉移支付現狀考察與管理方式優化[J].財政研究，2010（8）特殊性轉移支付與前面財力性轉移支付不同的是，它往往需要地方政府提供配套資金支持。因此，隨意性的特殊性轉移支付會加重地方政府的財政負擔，導致“富者恒富，貧者恒貧”的局面，進一步加劇地區間差異，激化矛盾，甚至影響社會穩定，最終這種影響還是要落實到每個公民身上。同可能影響作為普通公民一員的公務員權益的行政處分行為一樣，政府間財政轉移支付行為雖屬于行政機關之間的工作關系，但是其履行與完成的情況也關系到普通公民的權益。因此，內部行為外化應涵蓋包括著政府間財政轉移支付在內的一切可能影響外部公民權利的行為，而不僅限于行政處分行為。葉必豐教授也認為當內部行政行為轉化為具有外部的法律效果時，能夠對相對人的權益產生實際的影響，此時就應該能夠對其進行司法審查。

4結語

傳統意義上，政府間財政轉移支付制度是關系到財政平衡、基本公共服務均等化實現的重要財政制度，但是從行政法的價值取向和法律原理角度探析，政府間財政轉移支付行為屬于內部行政行為，應當受到行政法的規制。就目前政府間財政轉移支付行為的實效來看，其效力輻射范圍已然突破了體制界限，通過公共利益波及到公民的合法權益。因此，筆者在財政學、經濟學對轉移支付制度和相關立法研究的基礎上另辟蹊徑，嘗試從行政法的角度發現政府財政轉移支付行為的效力外溢性，從而為建立一個系統的政府間財政轉移支付監督體系——人大監督、行政機關的審計監察、司法機關的行政訴訟提供理論依據。

參考文獻：

[1]李圓地方政府財政能力非均衡性研究[J].中國市場，2017（22）.

[2]房瑞雪我國政府間財政轉移支付的現狀、問題及對策研究[J].中國市場，2006（41）.