公共管理視角下國有資產管理體制改革

王鑫

[提要] 目前，我國的國有資產管理體制存在一些問題，主要表現在：國有資產過多的介入私人產品的生產和提供、國有資產管理績效考核背離公共利益、國有資產的產權界定模糊不清引發一系列的利益沖突。國有資產管理改革應該區分“運動員”與“裁判員”的關系，對非營利性資產和營利性資產進行分類制度管理，加強國有資產管理的制度建設。

關鍵詞：公共管理；國有資產管理；市場經濟；體制改革

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、在公共視角下對政府的經濟職能進行定位

隨著我國經濟的不斷發展，我國的市場經濟體制在不斷的完善。公共領域和私人領域、公共部門和私人部門已經不是現在熱議的話題了，現在政府的管理面臨政策性選擇。雖然我國公共領域、公共部門還沒有與私人領域、私人部門完全的區別開來，但從行政管理走向公共管理已經成為政府管理的普遍共識。從理論上來看，公關部門存在的意義和目的就是促進公共的利益，滿足人們對公共利益的需求。市場機制可以滿足人的私人訴求，然而卻難以滿足人的公共訴求，因此公共的訴求必須通過公共管理途徑才能夠實現。

在現實生活中，市場機制滿足公共需求容易出現失靈的現象，主要表現為：外部性失靈、公共性失靈、壟斷性失靈、宏觀性失靈、公共性失靈、公正性失靈和信息性失靈。如果市場經濟無法有效地提供公共產品和服務，那就需要一種非市場機制來提供服務。在市場經濟體制下政府有責任提供公共產品和服務，但不必自己親自生產，政府可以委托或是授權民營企業生產公共產品和服務，同時也可以直接購買私人產品和服務為公共所用。市場機制無法解決外部效應問題，這需要政府的有效控制，促進正外部行為，減少負外部行為。市場上的壟斷現象分為：經營性壟斷、技術性壟斷、行政壟斷、資源型壟斷、自然壟斷。其中，行政壟斷和自然壟斷是最損害消費者利益的，政府有責任對行政壟斷和自然壟斷進行管制。信息的不對稱容易導致道德風險和逆向選擇，如劣質產品變為優質產品，市場機制容易導致社會貧富差距拉大、社會的分配不公及經濟周期性的波動，進而會危害社會造成社會秩序的混亂，政府應該采取相關的措施進行控制。

市場的失靈是公共部門存在的前提條件，它為政府經濟職能提供了基本的理論制度。由于市場機制存在六個失靈的問題，所以賦予了政府公共管理部門三大職能：收入再分配、資源分配、經濟的穩定與增長。資源配置指的是政府有責任提供公共產品和服務，同時還提供資金支持。資源配置的職能需要政府和市場兩者之間共同合作來完成。收入的再分配指的是為了實現社會的公平，對市場交換形成的分配格局進行相應的調整。社會公平的概念就是基于政府過程而形成的一種價值判斷和政策取向。經濟的穩定與增長職能是指政府保證國民經濟穩定增長的職能。

必須明確的一點就是，市場失靈是公共部門介入的必要條件然而并不是充分條件。公共選擇的學者表明，市場機制不是萬能的，同樣公共部門也不是萬能的。在市場上有很多失靈的領域，政府一樣會出現低效和失靈的狀態。

二、我國國有資產管理體制出現的一些問題

我國的資產管理體制經過多年的改革，尤其是20世紀90年代對國有企業進行結構性的調整，國有資產的經濟布局已經取得了很大的變化，同時國有資產的管理效率有了很大的提升。但如果從公共管理的理論看，我國的國有資產管理體制存在以下幾個方面的問題：

（一）國有資產管理中介入私人產品過多。從政府管理的理念來看，政府應該提供純公共產品及公共服務，與此相對應，國有資產管理的主要領域是提供公共產品和服務，所以要對公共產品所必需的資源加強管理，如：國有的電力、水力、水利建設、鐵路、公路、電信、橋梁、房屋、學校、文化機構、科研機構、體育設施、醫院等。政府有責任維護社會的公平，對社會的財富進行再分配。從我國的實際來看，國有資產對私人經濟介入的過多，在政府財產既定的情況下，國家過多的財力投入到了私人產品的領域，從而導致公共需求領域的投入嚴重不足。從國有資產的管理布局來看，從中央到地方管理對象都是營利性的國有企業，基本上不包括學校、醫院、科研機構等非營利性的國有事業單位。我國國有資產管理體制反映出了一個問題，我國的政府管理和公共管理的規范性要求還存在很大的差距，政府部門對公共的需求還不夠重視。

（二）政府身兼兩個角色“裁判員”和“運動員”。有關調查表明，在私人產品的生產和提供上，私人企業的生產效率要高于公營企業。如果由政府來承擔私人產品的生產和提供職責時，政府采用的是集中式的生產方式，在這種條件下不可避免會產生高額的費用，經濟效益就明顯低于私人企業的經濟效益。分散的生產可以避免產生高額的費用，但是無法避免政府部門既當運動員又當裁判員雙重角色的問題。也可以認為，政府是市場的盈利者也是市場的執法者，兩者之間必然會產生沖突。這種現象從短期來看，有利于提升國有企業的經濟效益，從根本上來看，這種現象不利于私人企業的發展，同時也扭曲了價值規律對經濟活動的調節作用，從而使得整個社會的經濟效益下降。

（三）國有資產的效績考核評價指標背離了公共的利益。從公共管理理論來看，公共產品和私人產品的屬性是不一樣的。對于提供兩類不同產品的國有資產效績考核，在評價指標上存在明顯的區別。私人產品的提供具有盈利性質，因此裁判員會偏袒運動員，對部分的效績考核應該是長期盈利的多少，也就是說是國有資產的“保值增值”，但對于那些提供公共產品而存在的國有資產而言，這種效績考核明顯是錯誤的。根據公共產品的屬性收費是極其的困難，但是如果不收費，就很容易造成浪費的現象。對于準公共產品來說不能完全按“保值增值”作為評價標準。公共產品通過一定的收費，可以制止浪費現象，提高使用率，但如果過度的收費就會導致該產品和服務嚴重不足，同樣會損害經濟的運作效率。

三、國有資產管理體制改革思路及原則

（一）區分營利性和非營利性國有資產，實行分類管理制度，明確的區分營利性和非營利性國有資產。非營利企業不能以“保值增值”為借口，錯誤的認為非營利性國有資產的營利性，從而導致亂收費的現象。這種做法社會的經濟會受到很大的損害，國有資產即便是能夠“保值增值”，但也是得不償失。對此，政府要強化統一管理制度的規則，盡可能地減少自收自支的現象發生，國家實行國庫統一收付制度，切實的提高有關部門的工作效率。

（二）分離政府部門同時承擔“運動員”和“裁判員”角色。對于營利性的國有資產，一方面要逐漸從競爭領域中個撤出，轉而投入到公共產品和服務，或者說是將國有股份投入到社會保障基金等；另一方面對那些還需要繼續運營的國有企業，則應該強化以分清裁判員與運動員角色為中心內容的體制改革，這一改革有利于優化市場的競爭，提高整體的經濟效益。市場的法則是競爭而不是扶持，只有在競爭激烈的市場中脫穎而出才真正的算得上是一個優秀的國有企業。從管理上來看，行業具體的管理部門不適合承擔國有企業的資產管理職責，比如民航總局負責市場監管的職責，就不應該管理民航的經營。

（三）加強非營利性國有資產管理的制度建設。非競爭的國有資產管理仍處于不理想的狀態，如醫院、學校、出版社、電視臺等公共事業單位的國有資產管理盲區較多，造成資源的流失，政府應該制定適當的規章制度，將國有資產這兩個方面區分開來加以管理，從而還國有資產應有的面目，使其不再包含營利性企業的國有資產管理體制。如，有些地區設置了公共服務委員會，專門負責對醫院、學校等公共事業服務單位進行統一的管理，這種設置統一的公共服務類國有資產管理部門，有利于把政府的職能從事業單位中分離出來，同時對非營利國有資產進行統一的管理提供了借鑒的經驗。

四、總結

隨著我國經濟的不斷發展，我國的市場經濟體制在不斷的完善。公共領域和私人領域、公共部門和私人部門已經不是現在熱議的話題了，現在政府的管理面臨政策性選擇。雖然我國公共領域、公共部門還沒有與私人領域、私人部門完全的區別開來，但從行政管理走向公共管理已經成為政府管理的普遍共識。非營利企業不能以“保值增值”為借口，錯誤的認為非營利性國有資產的營利性，從而導致亂收費的現象。對于營利性的國有資產，一方面要逐漸從競爭領域中個撤出，轉而投入到公共產品和服務，或者說是將國有股份投入到社會保障基金等；另一方面對那些還需要繼續運營的國有企業，則應該強化以分清裁判員與運動員角色為中心內容的體制改革，這一改革有利于優化市場的競爭，提高整體的經濟效益。非競爭的國有資產管理仍處于不理想的狀態，如醫院、學校、出版社、電視臺等公共事業單位的國有資產管理盲區較多，造成資源的流失，政府應該制定適當的規章制度，將國有資產這兩個方面區分開來加以管理，從而還國有資產應有的面目，使其不再包含營利性企業的國有資產管理體制。

主要參考文獻：

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