縣域土地收購儲備制度公共管理淺議

倪圣

[提要] 經濟和社會的飛速發展使得人們對于資源的利用更加得心應手，其中土地資源就是一個典例。隨著人口數量的增長，人們對土地的使用和利用越加重視。本文就這一課題展開探索，分析政府現有土地收購政策存在的特點和不足，對縣域土地收購提出一些個人建議，以優化我國縣域土地收購管理體系，減少土地收購引發的糾紛案件和沖突矛盾。

關鍵詞：縣域土地收購；收購儲備制度；公共管理

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、我國土地收儲機制發展歷程

由于我國改革開放發展時間較短，所以土地收購儲備機制的起步和發展相比國外要晚得多。根據資料表明，我國土地儲備制度首先出現于香港，最初在上海成立了一家土地收購儲備機構，這在我國土地收儲制度上是具有劃時代意義的。隨著建筑用地和居民用地的大量增長，政府逐漸開始高度重視土地收儲的問題，并在后來的“土地收儲制度研討會”上向全國展示了一些做的比較好的城市，供大家借鑒、學習。同時，各地政府也開始把土地收儲制度的建立和運行管理作為首要問題，一時之間，多省市紛紛建立了土地收儲中心，主管土地的收購儲備。

二、我國土地收儲運行管理主要模式

土地收購儲備制度的主要表現形式可以總結為兩種：一是政府完全不介入，完全按照市場經濟的模式來運行管理。管理的特點主要是土地儲備機構根據自己的收購計劃和當地政府對土地交易中的一些規范和要求與被收購方溝通，確定土地收購價格，按照約定由儲備機構支付收購金取得土地，并按照現行規定，辦理土地過戶手續。然后，土地收購儲備機構按照自己的意愿，在遵守法律的前提下，將土地進行建商品房等經濟行為的投資；二是由政府介入，按照行政和市場運作相結合的模式來運行管理。管理的特點主要是收購土地的范圍、性質等相關要求由政府行政法規規定。土地收購儲備中心根據城市規劃的用地需求，用招標、拍賣方式對土地進行出讓，由購買方采取公開競價的方式、價高者得地的機制來操作。

三、縣域土地收購儲備特征及存在的問題

我國縣城居多，縣域經濟是圍繞縣城中心的發展，縣域土地收購針對的就是圍繞縣城周邊開展的鄉村土地收購儲備，一般而言，縣城是以集鎮為紐帶的城市與農村相結合的區域性系統結合點。所以，縣域土地收購的共性特征為三點：首先是基礎設施落后，城鎮化水平較低，土地收購儲備，政府統一規劃，提升城鎮化功能，加快城鎮化建設，提高百姓經濟水平和生活水平；其次是農業水平占據優勢，工業發展比較落后，所以土地收購儲備，加快建設工業，提高工業化建設，讓工業成為縣城經濟主體，更快發展經濟，保證人民效益；最后是加快農業轉型，引進現代科技，實現傳統農業到現代農業的跨越，同時增加對民營經濟的關注，制定扶持政策，提高人民收入，加大政府建設。縣域土地收購不同于城市土地收購，農業是主要的被收購者，鑒于文化水平普遍低下，不能正確的保證自身權益的情況下容易偏激，所以土地收購時需要工作人員更加耐心細致的和他們溝通，做好預備工作，講清楚收購條件，最大限度地保證他們的利益，才是縣域土地收購的關鍵問題。

對于現行的土地收儲管理制度，從近幾年的土地收儲運行的情況來看，效果并不理想，比如一些地方不斷發生被購方的權益受到侵犯的事件，“釘子戶”的問題更是層出不窮。探究其根本原因，主要有以下幾個方面：

1、土地儲備制度缺乏法律支撐。《土地管理法》中，只是針對土地的性質、用地標準等一些簡單的名詞給予一定的法律解釋，而對于民眾真正關心的，如政府如何建立土地儲備機制、怎樣行使土地統一收購權以及在運行中出現問題的解決方案等并沒有合理的司法解釋。

2、收購資金不足，土地收購價標準低。從目前的實際和發展來看，土地收購儲備機構（公司）主要通過銀行貸款和一些政府項目經費劃撥啟動資金的方式籌備收購資金的首付款。這種只靠銀行貸款的方式，造成收購資金有限。另外，土地價格欠合理，主要表現在收購時的低價和拍賣時的高價上，這樣運轉使土地出現巨大的利潤，造成地產商紛紛囤地，坐觀市場，造成社會的不穩定因素。

3、部門協調配合不夠。土地收購儲備工作是一個比較復雜的過程，涉及很多方面，因此部門之間的協作配合對土地收購儲備工作至關重要，但實際往往是各部門之間沒有充分準備，也沒有相互溝通，難以形成統一的意見，既無效果也無效率。

4、土地儲備的分紅和補償制度不完善。土地收購儲備機構在購買土地時，需要對被收購方進行補償，目前的補償形式主要有新建商品房的交換和現金。由于大部分的用地都是由政府公開招標、拍賣的，在政府的主導下，土地收購方制定的補償標準往往比較低，甚至有補償不到位的現象，所以會造成被收購方對補償金額不滿意，這就產生了聞名中國的“釘子戶”。還有就是征地農民進入城市以后，子女的教育問題、生活問題等都沒有具體的措施予以保障。除此以外，也沒有建立股份制來讓補償方購買股份以達到分紅的目的。

四、完善縣域土地收購儲備的公共管理措施

土地收儲運行機制的問題已經顯而易見，對此情況，筆者有以下幾點建議：

第一，健全土地收儲機制，加快土地收購法規建設。要充分發揮政府的職能，建立完善的土地收購儲備工作機制和科學合理的收購儲備程序，加強對經濟建設、城市發展、人民生活水平、土地市場和土地儲備、土地利用等有關情況的分析和整理，及時準確地制定土地征收計劃、土地收購計劃、土地儲備計劃和土地開發計劃。明確土地收購儲備部門的公共職能。土地收購儲備中心是一種公共服務機構，其設立的初衷是維護公眾的利益，更好地規劃用地，為人民帶來便利和實惠。關于儲備土地運行管理規范的建立，強制性統一收購、拍賣政策是發揮調控土地市場和實現土地資產增值的前提。只有這樣，才能使政府在調控土地市場供需上有主動權，保證土地利用總體規劃和城市規劃的實施。近年來，由于購買土地產生的暴利驅使許多開發商瘋狂買地、囤地，考慮到一些儲備期較長的土地，可以改變用途進行出租、抵押等，以防止出現新的土地閑置或浪費現象。同時，健全法律法規，切實做到有法可依、有冤可訴、有人監督。

第二，嚴格控制土地收購儲備范圍。實行土地收購儲備，是政府將土地作為商品進行市場流通，因此實現土地價值最大化是土地收購儲備的核心目標，所以對土地集中使用，發揮最大效益，避免大范圍收地產生的浪費和閑置問題。可以加強對集體土地建設用地的征收，比如一些閑置的土地，政府可以采取統一收購，作為招商引資的用地需求，為百姓謀福利。

第三，拓寬土地收儲融資渠道，調整土地收購儲備權益分配。對于融資渠道，可以從土地出讓金收益中按年度劃轉一定比例存入土地收購儲備資金專戶，專項用于土地收購儲備。或者建立土地收購儲備基金，探索采用市場運作模式，向社會籌集收儲資金。但是，無論哪種模式，都要對土地儲備資金的權益分配重新定義，讓利給土地被收購人，完善土地的分紅和補償機制。由于土地收購的基本特征具有強制性，收購價格以補償為基礎，所以要充分考慮土地發展權引起的土地增值。收購行為應保證完全的民事平等行為，在自愿的基礎上進行購買。除此以外，補償、拆遷時要廣泛征求群眾意見，進行認真梳理，使補償方案能夠充分反映民情，多方利益均衡分享。切實落實“公開制度”。做到補償標準和安置政策公開、補償金額公開，并接受審計監督與被購土地方的監督。制訂合理的補償價格。要按照“既確保失地農民不因失地而影響原有生活水平，又符合當地經濟發展水平的市場經濟規律”原則，使土地被購方從經濟上得到足額的經濟補償。

五、小結

實施土地收購儲備是一個牽涉多方利益、協調各方利益的過程，要協調處理好各方面的關系，不斷完善機制，嚴格依法執行，要堅持有利于落實政府對土地的統一收購權、有利于提高政府對土地的宏觀調控能力、有利于土地的集約利用、有利于社會經濟的協調發展的原則。積極對阻礙問題進行探索，提出解決方案，保證土地儲備工作制度和土地儲備工作的健康發展。

主要參考文獻：

[1]楊易軍.縣域土地收購儲備制度的公共管理分析[J].中國農業大學，2004.

[2]宋立新.土地收購儲備運行機制對策分析[J].現代商貿工業，2014.3.

[3]崔晶晶.我國土地收儲運行機制存在的問題及對策分析[J].南北橋，2013.5.