縣支行經理國庫的困難及建議

楊金波

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了“關于修改《中華人民共和國預算法實施條例》的決定”，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱新《預算法》）于2015年1月1日正式實施。新《預算法》強調要規范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度等。這為央行經理國庫，對國庫資金安全的監督提供了切實有效的法律基礎。新《預算法》以全口徑預算明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），并且確立了央行經理國庫的地位。然而，在實際中，基層央行經理國庫依然困難重重。本文將主要從新《預算法》的視角，淺談基層央行國庫部門經理國庫的主要困難，并提出幾點建議。

一、基層央行經理國庫面臨的主要困難

（一）縣級政府資金支撥缺乏預算約束。往往通過地方政府批文即可劃撥

新《預算法》第十三條規定：經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。可是，地方政府每年一季度的預算支出完全游離于經批準的預算之外。地方人大往往在每年的四至五月份才開會進行本年度預算的審批，在此前幾個月的資金支出往往就屬于未經審批的支出。按照《國庫會計管理規定》之內容，地方財政須將審批后的預算草案和預算調整及時報人民銀行國庫部門備案，以確保國庫部門保證庫款資金安全。但是財政部門每次都在國庫屢次要求下都不報備預算草案以及年底的預算調整方案。這樣就存在年底的決算偏離預算幅度較大，預算的剛性約束不強。

（二）政府資金大量游離于國庫之外，游離部分央行國庫部門無法監管

按照新《預算法》的規定，政府的所有資金都應該納入預算管理，一律應該繳入國庫。縣級財政部門就存在在商業銀行開有多個專戶，大量的專用經費存在財政在商業銀行開立的專用賬戶里。每逢月末季末，商業銀行為了沖刺存款規模，完成存款目標，地方財政為了完成上級政府的支出任務，兩部門相互配合，財政大量發送直接支付指令或者授權支付指令到國庫進行資金匯劃，國庫資金大量流入商業銀行。況且，在月底或者季末，財政方面往往根據上級政府下達的收入任務，通過專戶內的資金以非稅收入的繳款書進行收入的繳庫，隨意調節庫存資金以控制收支進度。

（三）地方政府融資舉債缺乏規范，基層央行維護金融穩定壓力較大

為了經濟發展，地方政府常常需要向金融機構進行融資。商業銀行以獲取集中支付代理權或者是取得相關資金用量特別大的預算單位或部門的賬戶開立資格為條件，向地方政府提供規模龐大，利率優惠的融資貸款。高融資和舉債規模與商業銀行提供的優惠條件相掛鉤，這樣就干擾了正常的金融秩序，加劇了商業銀行間的競爭，并且很可能引發一系列風險問題。

（四）地方財政國庫部門與央行國庫部門對賬不及時，存在風險隱患

以祿勸為例，每天上午，庫存日報以及上一工作日的收支報表都會打出來，但是財政部門往往是半月或者僅僅在月底存在撥款的時候才到人民銀行國庫部門取走報表，有時下月底有撥款憑證送過來才會返回上月的庫存日報等對賬報表。有時，甚至這個月的報表都已經打出來了，上月的報表還沒對完賬送過來。這些，都是與人總行《國庫會計管理規定》第四十八條之規定：“各級國庫應按日、月、年與有關部門對賬”不相符，這樣并不能有效的保證預算資金安全，反而加劇基層人民銀行國庫部門的工作壓力。

（五）內部（上級）監督較嚴格。外部監督乏力

基層國庫部門每年都需要接受上級相關處室的各種檢查，檢查的重點往往也僅僅放在業務操作的合規性以及對報表及憑證資料的完整性上。常常忽視國庫資金月底季末大幅度收納和支撥的合理性，對財政部門的預算資金到底繳了多少，為什么經常在月底集中匯繳，在月底又集中支撥缺乏合理有效的監督。檢查中發現的因財政或征收機關對賬不及時的問題，沒有相關的追責條款。

二、幾點建議

（一）地方財政盡早將預算草案提交人大，地方人大提前介入預算草案的初審

按照新《預算法》全口徑預算的標準，財政部門將所列預算收支分門別類，以簡單明了的形式形成預算報告，便于初審。人大應對重點支出和重大項目支出預算定時、定量、定計劃進行監督。同時審查人員要加強學習預算相關法規，以此提高地方政府預算管理水平。審核通過后，財政部門應及早將審批的預算報人民銀行國庫部門備案，以確保國庫資金的安全性，凸顯預算的剛性約束。

（二）出臺相應的政策制度措施。規范財政專戶開立制度，建立國庫資金“一本帳”制度

所謂國庫資金一本帳，就是按照新《預算法》口徑，將所有的政府資金納入國庫經理。那么，資金的集中歸攏就是重中之重。目前的財政部門在商業銀行開立了大量專戶用于存放專項資金，要實現國庫資金的一本帳，歸并或清理這些財政專戶就勢在必行。近年來，年初預算與年底預算總是有很大的偏差。究其原因，正是因為財政資金賬戶過多，預算執行就存在很多隨意性，隱蔽性等。出臺清理歸并財政專戶相關制度，將預算資金集中統一存放到央行國庫部門，真正建立“國庫一本帳”，有助于提高政府收支的透明度，有效保障預算的約束性，切實提高國庫資金安全。

（三）加強溝通。相互理解，多部門合作加速推進以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度改革

所謂國庫單一賬戶，就是將所有的政府財政性資金集中在人民銀行國庫賬戶上，全部財政收入都繳入該賬戶，全部財政支出都由該賬戶支撥。2001年我國開始國庫單一賬戶制度改革試點，鑒于當時的軟硬件等配套設施不夠完善，系統不夠發達，當時允許商業銀行作為代理庫，進行資金的清算。目前，人民銀行的大小額支付系統，國庫的“3T”系統都已經越來越成熟，足以滿足國庫集中收付制度的要求，為國庫集中收付制度的推行提供了強有力的系統保障。人民銀行，各征收機關和財政部門應加強溝通，合力推進國庫集中支付制度全面落實，切實保障預算資金的安全。