完善行政事業單位預算管理的思考

杜錦蓉

[摘要]交通部門的行政事業單位預算管理存在諸多不科學之處。本文從預算的編制、執行、監督三個方面對實際工作中在預算管理方面存在的問題進行剖析，并借鑒近年來一些行業在預算管理方面先進的作法，結合工作實際，提出相應的建議和改進措施。

[關鍵詞]行政事業單位 預算管理 預算監督 評價分析 預算精細化

交通運輸部門行政事業單位作為我國經濟體系的重要組成部分，需要代替政府完成社會交通運輸管理、基本設施建設的工作。其經費來源主要是財政撥款的預算內資金、罰款收入（預算外資金）和其他收入等，經費的支出主要是交通運輸管理許可、執法、公路建設項目支出等發生的費用。近年來，隨著政府財務支出體系的改革，行政事業單位也隨之相應并建立了一套比較規范、科學的預算管理體系，但由于缺乏約束機制，預算管理比較寬松，造成在預算編制、執行和監督方面還存在很大不足，為其自身財務工作以及交通事業的發展帶來了很大阻礙。

一、交通運輸行政事業單位預算管理的意義

財務預算管理是單位為實現交通事業即定的目標，通過預算編制、內部監督、業績考評所進行的一系列財務管理活動，它貫穿于行政事業單位預算的編制和執行的全過程。預算管理是西方發達國家政府多年積累的成功管理經驗，預算管理質量的優劣直接影響到交通部門當年工作目標的實現。實行科學的財務預算管理可以將整個單位內部的各項資源進行整合，又有利于促進單位各項管理制度的健全和落實，提升管理水平。同時財務預算管理與政府采購制度、國庫集中支付配套實施，使財政資金形成一個分配使用、管理和監督的運行體系，提高了財政資金的使用效益，減少資金沉淀，降低行政運行成本和資金的風險。

二、目前交通部門行政事業單位預算管理上的問題

（一）預算編制不科學，編制方法簡單

預算編制時間較短，審核不夠充分，“零基預算”流于形式。預算編制往往以上年決算數字為依據來增加一定數額上報，至于增加多少則按大概的比例進行估計，沒有考慮具體人員狀況、實際交通建設規劃發展，以致使編制的預算比較粗糙，甚至有些單位的財務部門就直接將各部門上報的預算進行分項簡單匯總，沒有召集相關管理部門對預算項目進行必要的調研和論證，導致在編制預算時無法結合下年度的工作安排和重點工作的需要來統籌安排支出預算，與實際存在較大出入，影響后期的預算執行和績效評價分析。

（二）預算管理意識淡薄，編制的預算質量不高

預算管理工作涉及到日常工作的每個環節，單位中各部門的工作人員既是預算的提供者，又是預算的執行者。但有些單位的領導和部門的管理者在認識上存在不足，認為預算的編制是財務部門單方面的工作，沒有形成參與意識；而財務人員平時較少參與單位業務項目的討論規劃和決策，與其他職能部門之間缺乏有效溝通，大部分情況下依據上年數據編制預算，導致預算編制與預算執行、預算管理與資產管理、政府采購和基建管理等活動相脫節；有些部門在編制申報項目時，沒有科學的規劃和輕重緩急地排序，隨意性大，致使預算項目不細、編制粗糙、預算的剛性不夠；有些單位對預算編制的態度是“湊盤子”，為預算而預算，所編制出來的財務預算缺乏科學依據，最終導致預算編制質量低，削減了預算應有的作用。

（三）預算執行力不夠。支出的隨意性大

各預算單位在分配和使用財政資金過程中，單位內部預算指標分解、批復不合理，導致內部各部門財權與事權不匹配，影響部門履職和資金的使用效率；有些單位未按規定額度和標準執行預算，資金收支和預算追加調整隨意無序，影響預算的嚴肅性。如：公路建設基本支出的公用經費與公路工程的項目支出相互調劑使用，導致項目支出的資金未能專款專用，影響預算執行；項目支出不均衡，前期支出進度較慢，到年末支出進度快，出現突擊花錢現象，由于資金在短期內集中使用，其合規性和效益性無法得到有效監管和保障；有些單位的支出大部分以主管的意志為轉移，造成預算的執行與編制脫節。而舞弊行為往往就發生在超預算的項目支出中。

（四）預算的監督機制缺乏。反饋分析體系不健全

有些行政事業單位對預算的管理仍停留在粗放型水平，缺乏有效監督管理機制，在預算執行中臨時性、計劃外的支出較多，公路工程人員隨意增改項目內容，提高費用標準，擴大支出范圍，從中牟取私利，使預算形同虛設，最終發生腐敗案件。追究其根本原因，是未實行預算執行責任追究機制，沒有將預算執行情況與績效掛鉤，即使有實行相應的考核制度，但缺乏科學性和規范性，使預算在執行中缺乏應的約束力。另外，有些單位對當年的預算執行情況未進行差異分析，不能了解預算運行的效果，無法精確判斷產生差異的原因，弱化了預算的職能。

三、加強交通運輸行政事業單位預算管理的措施

（一）轉變思想觀念。提升預算意識

預算的編制和執行能否順利實施，首先要得到單位主要領導的支持，同時離不開各職能部門和業務科室的協調與配合，如人員的增減和工資津貼的變化需要人事部門提供；資產的購置、執法裝備的配置需要資產管理部門和業務科室提供；公路修建、改擴建工程項目需要工程規劃部門提供，所有這些都是單位預算編制的重要組成部分，因此不能僅僅局限地認為預算是財務部門的事情，各職能部門和業務部門要樹立會計主體意識、預算意識、全局意識，各負其責、各盡其能，相互協調。作為財務部門的領導，要站在全局的角度謀劃經費的預算管理，做好單位領導的高參，通過全面地分析、科學地論證，把交通管理的建設和長遠發展貫徹落實到年度預算安排中去。

（二）抓住編制源頭。推進預算精細化

擯棄原來傳統使用的“基數法”，運用“零基預算”進行編制。零基預算法就是指以零為基數，由人事、辦公室、業務部門、下屬基層單位按照各自的工作職責和任務，對來年的各項工作進行測算。主要做好以下幾個步驟：

1.核實各項基本數字。包括單位機構數、人員編制數、在職實有人數、離退休人數、資產數量等，通過審核、刪除不實或非正常性的因素，確定本年度預算的基本數字。

2.分析上年度預算執行情況。預算編制中的各項財務收支指標是以上年度實際執支出數為依據，結合本年度單位的工作任務和公路建設發展的規劃來確定，因此正確分析和預計上年度預算執行情況是編制本年預算一項非常重要的環節。

3.分析影響預算收支的有關因素。注意收集掌握同編制預算相關的因素，如預算期內公路建設計劃和交通保障工作任務、預算期內各類人員實有數或定員比例變動情況、預算期內收支定額標準的變動情況等，通過對比分析，找出差異，作為確定預算的合理依據。

通過以上三個步驟，各部門提供出各項收支數額，提交財務部門匯總后，擬出整個單位的年度預算草案，再根據廣泛征求的意見對預算方案進行修改和完善，形成單位正式的預算上報主管單位。通過這樣的方法和程序，所編制出來的預算才具有科學性，全面性。

（三）嚴格預算執行，落實預算效果

上級下達單位本年度的預算經費后，要嚴格按照下達的預算數來執行，對預算執行實行剛性控制和柔性控制相結合的原則，對于批準的公路工程建設的項目支出，要制定科學的進度計劃，并對支出的各項費用進行具體分解，仔細審核支出的合理性，實行剛性控制；對于日常基本支出不易區分的項目，如辦公費、修理費，則實行總額控制的辦法，以質疑、警示等柔性控制方式來提醒相關人員，查找預算差異的原因。各職能部門和項目的負責人要顧全大局，密切配合，加強過程控制，突出管理重點，按分配的預算額度狠抓落實，保證把握好各項支出的進度，實現預算控制的目標。

（四）加大監督力度，防范資金風險

1.建立單位內部預算管理制度，加強預算管理的監督。對檢查中存在的問題及時采取措施予以糾正。預算外資金是否按規定的標準收取；是否實行“收支兩條線”；是否及時足額上繳財政專戶。預算支出是否按預算管理規定和批復的范圍、內容辦理支出；項目實施進度與資金使用是否一致；有無違規使用資金等可能產生廉政風險的行為。

2.建立績效評價體系和激勵機制。制定適應本單位的績效評價管理辦法，明確評價的范圍、內容，建立相關的指標考核體系，通過適當的激勵機制，使職工將預算視作一種溝通和協調的工具，而不是壓力或懲罰手段，從而增強職工主人翁的自豪感和滿足感，充分調動大家主觀能動性，發揮全員參與意識。對以撥代支管理的項目資金，撥付資金的上級單位對實際施工單位建立資金使用評價機制，綜合評審項目實施過程，考核整個項目資金的使用效率。

3.建立預算執行分析機制。每年預算執行完成后，要召開預算執行分析會議，開展預算分析。各部門逐一介紹所負責預算執行進度，對本年度的預算編制、預算支出項目及項目執行標準進行分析，提出改進措施，提高預算執行的有效性，使下一年度預算的編制更加準確，形成整個預算管理的一個良性循環。

總之，行政事業單位要強化預算管理，必須重視預算的編制、執行和監督和評價四個過程，形成管理的一個閉環，真正實現優化資源配置、強化單位管理、提高資金使用效益的目標。