對規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)的思考

趙志國　朱紅艷　范麗珍

（中國人民銀行酒泉市中心支行，甘肅酒泉735000）

[摘要]國庫集中支付改革是近年來財政國庫管理制度改革的重點，也是國庫系統(tǒng)順應(yīng)信息化發(fā)展的有益嘗試。本文結(jié)合酒泉市實際，客觀分析了當(dāng)前集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題，有針對性地提出對策建議，對今后做好集中支付也一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]金融 國庫 集中支付

一、國庫集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

2004年3月，酒泉市建成國庫集中支付業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，標(biāo)志著國庫集中支付業(yè)務(wù)在酒泉市正式開展。經(jīng)酒泉市人民銀行和酒泉市財政局聯(lián)合招標(biāo)，工商銀行酒泉分行被確定為第一批代理酒泉市財政國庫集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行，負(fù)責(zé)辦理酒泉市市級及肅州區(qū)財政國庫集中支付業(yè)務(wù)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，目前全市4縣2市1區(qū)共有工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、甘肅銀行、信用聯(lián)社、農(nóng)商行等6家金融機構(gòu)18個銀行機構(gòu)網(wǎng)點代理國庫集中支付業(yè)務(wù)。

2016年末，酒泉市已納入國庫集中支付的預(yù)算單位951個，占全部預(yù)算單位的比例達99%以上，全市所有縣級以上預(yù)算單位、有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位基本實現(xiàn)了國庫集中收付制度，資金范圍不僅涵蓋了一般預(yù)算資金、政府性基金、國有經(jīng)營預(yù)算資金，還包括農(nóng)村義務(wù)教育中央專項資金、民口科技重大專項資金等中央專項轉(zhuǎn)移支付資金。截至2016年末，全市各級國庫累計辦理集中支付業(yè)務(wù)188808筆，金額644368萬元，其中：辦理直接支付169941筆，金額636429萬元，授權(quán)支付18867筆，金額7939萬元。集中支付業(yè)務(wù)已成為財政支付業(yè)務(wù)的“主力軍”。

二、國庫集中支付業(yè)務(wù)操作中存在的問題

（一）人民銀行方面

1.柜面審核不到位，國庫事前監(jiān)督“失控”。國庫業(yè)務(wù)人員在審核集中支付業(yè)務(wù)憑證時，通常將憑證的合規(guī)性作為審核的重點，比如要素是否齊全、印章是否清晰、清算資金是否在額度范圍內(nèi)等，只要符合上述條件一般就予以清算，而實際情況是財政部門一方面將動輒上千萬甚至上億元的資金“源源不斷”的“暢通無阻”地?fù)芨兜截斦糁校沟么罅康念A(yù)算資金游離于國庫之外，另一方面財政部門利用人民銀行柜面監(jiān)督薄弱的“軟肋”，不按預(yù)算科目用款、隨意調(diào)配預(yù)算科目辦理集中支付業(yè)務(wù)，導(dǎo)致國庫監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

2.系統(tǒng)功能不完備，國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)“失真”。由于財政支出尚未實現(xiàn)電子化，支出數(shù)據(jù)無法直接傳輸?shù)饺嗣胥y行國庫TCBS系統(tǒng)中，只能先導(dǎo)入到TBS系統(tǒng)中處理，而后在TCBS系統(tǒng)中統(tǒng)一集中在“21999其他支出”科目中反映，導(dǎo)致統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)不能真實、準(zhǔn)確、完整反映國庫支出全貌，影響了國庫資金運行情況分析質(zhì)量和水平。

3.法律法規(guī)不健全，國庫監(jiān)督管理“失威”。人民銀行國庫在對集中支付業(yè)務(wù)實施執(zhí)法檢查時，由于缺乏強有力的法律法規(guī)支撐，對發(fā)現(xiàn)的問題往往找不到明確的執(zhí)法依據(jù)，比如代理銀行違反“先支付，后清算”原則、零余額賬戶存在余額、甚至零余額賬戶核算與集中支付業(yè)務(wù)無關(guān)的其他資金等，對此人行只能督促整改。

（二）代理銀行方面

1.不主動作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。因商業(yè)銀行自身經(jīng)營性質(zhì)是獲取最大利潤為經(jīng)營目的，這就決定其在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時，為保證自身利益的持續(xù)獲得往往會積極主動密切配合財政部門，幫助財政部門規(guī)避國庫監(jiān)管要求，對明知不能作為的不合規(guī)業(yè)務(wù)采取“睜一只眼，閉一只眼”的放縱態(tài)度，不利于業(yè)務(wù)合規(guī)開展。

2.墊付資金現(xiàn)象時有發(fā)生。因財政部門使用非法科目、清算資金超過相應(yīng)用款額度、提交憑證時間超時等原因，使人民銀行無法及時準(zhǔn)確清算資金，造成代理銀行墊付預(yù)算資金現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.零余額賬戶無法清零現(xiàn)象時有發(fā)生。因最終收款人名稱與賬號不符等原因會導(dǎo)致?lián)芨顿Y金退回零余額賬戶，代理銀行對退回的資金本因退回人行國庫，國庫作入庫處理后再由財政重新辦理撥付，但由于代理銀行不及時處理，導(dǎo)致零余額賬戶無法清零現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.業(yè)務(wù)差錯現(xiàn)象時有發(fā)生。代理銀行在申請代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時，雖然都按規(guī)定向人民銀行提交相關(guān)的崗位責(zé)任制和業(yè)務(wù)操作規(guī)范，但在實際操作中，往往存在業(yè)務(wù)人員對崗位責(zé)任不清、業(yè)務(wù)規(guī)范不明導(dǎo)致業(yè)務(wù)差錯時有發(fā)生。

三、規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)對策建議

（一）建立完善國庫集中支付法規(guī)體系，推進國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范開展

規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，必須建立一套集完善、規(guī)范、嚴(yán)密且操作性強的法規(guī)體系、建議盡快出臺《國庫集中支付業(yè)務(wù)管理實施細則》，明確財政部門、人民銀行、代理銀行的職責(zé)和權(quán)限，為財政部門、人民銀行、代理銀行辦理業(yè)務(wù)提供法規(guī)依據(jù)和保障。

（二）加快國庫集中支付改革創(chuàng)新模式，推進人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)進程

為盡快建立真正的“國庫一本賬”體系，適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展新形勢、新要求、新挑戰(zhàn)，建議逐步取消商業(yè)銀行代理中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)由人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，即由國庫直接將款項撥付給最終收款單位和個人，真正實現(xiàn)國庫收入統(tǒng)一入庫，支出統(tǒng)一從國庫撥付。

（三）加快財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)推廣力度。推進國庫收支業(yè)務(wù)全面實現(xiàn)電子化

加快推進財政支出無紙化推廣力度，充分利用財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的優(yōu)勢實現(xiàn)國庫集中支付額度、支付指令的下達、接收和資金劃轉(zhuǎn)的電子化，簡化集中支付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理環(huán)節(jié)，提高國庫資金周轉(zhuǎn)效益。

（四）強化代理銀行監(jiān)督管理，推進國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范開展

一是加大國庫柜面監(jiān)督力度，對憑證的審核不僅要審核其合規(guī)性，更重要的是要將審核的重點放在資金流量和流向上，具體做法是對財政部門提供的集中支付明細清單信息要逐一仔細審核，一方面要重點關(guān)注大額資金的流向，看資金用途與其對應(yīng)的預(yù)算科目是否匹配，是否存在錯用、亂用預(yù)算科目的問題，另一方面要重點關(guān)注流向財政專戶的資金，看是否依據(jù)操作規(guī)程，提供相關(guān)的文件或說明，否則拒絕清算。二是加大現(xiàn)場執(zhí)法檢查力度，建立完善違規(guī)業(yè)務(wù)處罰機制。三是加大代理銀行資格認(rèn)定、市場準(zhǔn)人和考核評價機制，提高代理銀行業(yè)務(wù)管理水平。

（五）建立財政專戶備案制度。推進財政專戶的監(jiān)督管理

配合財政部門加大對財政專戶的清理力度，建立財政專戶備案制度，即財政專戶的開立、變更、撤銷必須經(jīng)人行國庫先行審核后支付部門才可辦理，其目的就是要將財政專戶管理及資金使用情況納入監(jiān)督管理視野，做到開戶合規(guī)、用途合理、性質(zhì)明晰、資金運轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管清晰明確。

（六）強化國庫人員隊伍建設(shè)。確保國庫集中支付有序開展

充分利用電子化、網(wǎng)絡(luò)化的信息交流平臺，加大對財政、代理銀行、人民銀行國庫培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)力度，使業(yè)務(wù)人員熟悉和掌握國庫集中業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容和操作流程，同時注重提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員的職業(yè)操守和業(yè)務(wù)技能，確保國庫集中支付業(yè)務(wù)高效、規(guī)范開展。