浙江省農村承包地“三權分置”的實踐與對策

程渭山

深化農村土地制度改革，實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置并行，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。

1．浙江農村承包地“三權分置”開展情況

改革開放以來，浙江省認真貫徹執行黨的農村土地政策，堅持和完善以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，較早開展了以“落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”為主要內容的“三權分置”探索，不斷豐富“三權分置”的實現形式，積極引導土地向新型農業經營主體流轉，拓展土地經營權權能。至2016年底，全省有土地確權任務的94個縣級單位全部推開，23 482個行政村開展，占需確權村總數的97．98%。全省家庭承包經營的耕地1 868．35萬畝（1畝=667平方米，下同），家庭承包經營農戶903．59萬戶，頒發土地承包經營權證書839．32萬本。與此同時，以糧食生產功能區、現代農業園區和農業產業集聚區為主平臺，積極推進土地經營權流轉。全省93．2%的縣（市、區）、93．7%的鄉鎮（街道）和64．8%的村建立了土地流轉服務組織，到2016年底，流轉面積1 005萬畝，占承包地的53．8%，比全國高出18個百分點。此外，積極探索突破土地長期流轉機制、承包地經營權轉讓、農戶自愿退出途徑，探索承包地經營權抵押貸款、建立流轉儲備金和“綠色銀行”制度，探索功能上的“三位一體”、建立流轉風險防范機制等。當前，浙江省農村承包地“三權分置”主要實現形式有租賃承包型、股份合作型、土地量化型、托管經營型、季節性流轉型。租賃承包型是土地流轉的主要模式，包括直接租賃、委托流轉、整村（組）流轉。

2．農村承包地“三權分置”面臨的主要問題

（1）法律層面上存在的問題 一是集體所有權權能實現缺乏國家層面法律支撐。省人大先后頒布了《浙江省村經濟合作社組織條例》和《浙江省農村集體資產管理條例》，然而由于全國性專項立法滯后于村民自治組織發展，村集體經濟組織——村經濟合作社的地位和實體運作都顯薄弱。另外，盡管大多數地方開展了土地集體所有權確權登記，但所有權證書尚未頒發，權屬糾紛也有存在。事實上，隨著農戶承包權越來越強化，農地集體所有權在某種程度上被虛化、弱化了。村集體經濟組織對承包地發包、調整等各項權能缺乏有效實現形式，農地集體所有的優勢和作用尚未完全發揮，集體經濟組織民主議事機制需要完善和提升。

二是土地經營權權能實現缺乏強有力的法理支持。我國農地承包經營權流轉立法已遠不能滿足現實需要，特別是土地經營權抵押貸款缺乏法律依據。《農村土地承包法》第32條規定，承包經營權只可流轉，沒有抵押權能。《物權法》規定，耕地等集體所有土地使用權不得抵押。《擔保法》也規定，集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然中央通過1號文件形式賦予農民對承包地經營權抵押、擔保權能，但相關法律法規尚未修改到位，對銀行辦理相關業務面臨一系列法律障礙。因此，目前開展的土地經營權抵押貸款“破法”試點地區，交易并不活躍。土地經營權抵押擔保評估機制缺乏，尚無專業的評估機構、評估人員、評估標準和評估參考價值。土地經營權處置機制不健全，一旦出現經營風險，缺乏制度保障和操作指引，加上經營權處置變現難、周期長、成本高，多數金融機構對開辦經營權抵押貸款并不積極。

（2）實踐層面上存在的問題 一是土地所有權不斷被弱化虛化。主要表現在：農地私下買賣、調換較普遍。有的農戶為了建房，私自向所用地塊的農戶直接買賣土地，或調換土地，或長期租用土地，有的還領取了產權證。這種做法，嚴重弱化了集體的所有權。其次，農地私下流轉成常態。農戶私下將土地流轉給其他經營戶，有的還將承包地四至打破，造成目前確權困難。第三，應收回土地收不回。按照《土地承包法》第二十六條規定，承包方全家遷入設區的市、轉為非農戶口的，應當將承包地交回發包方，承包方不交回的，發包方可以收回；浙江省實施《中華人民共和國農村土地承包法辦法》還規定，承包期內承包農戶消亡的，發包方依法收回其家庭承包地。但事實是各村基本沒有執行，都是私下將承包地轉給親屬種植。第四，權益分配上話語權在減弱。農地征用時，按規定其征用補償款由村民代表大會討論決定，村應該留存一定比例，但不少村留存很少，不少被征地農戶對征用款期望很高，并鼓動他人一起上訪，給村里增加壓力。

二是基層調整土地呼聲較難處理。二輪承包中登記的面積，不少地方按好、中、差等土地等級進行折算，登記面積每戶較均等，但實際占有面積不一致。如按實際面積登記，易引發承包戶間的矛盾。二輪承包普遍以一輪承包到期時的人口為標準，近20年間人口生死、進出情況變動較大，如按照實有面積和人口登記，群眾要求調整土地呼聲涌現。這種呼聲具有一定合理性卻與政策不符，但要落實“生不增、死不減”長期不變，群眾難以接受。事實上，有的以村規民約方式，每隔三五年擅自調整土地，且不簽訂承包合同、不申報、不審批，而鄉鎮政府和縣級農業部門對制止調整或恢復調整前原狀缺乏有效手段和辦法。另外，由于土地承包法實施時間和開展二輪承包時間有“時差”、村規民約與法律政策不一致，易出現多數人侵害少數人利益現象。

三是農地流轉存在較多問題。首先是農地流轉難度越來越大。隨著農地資源緊缺性、財產性增值凸顯，加上農村社保制度不健全和低水平，農民惜地情結越來越強。加上當前土地流轉率已處于較高水平，中央又反復強調流轉必須自愿，進一步推進土地流轉的難度加大。其次，流轉價格不合理、期限偏短。土地經營權流轉價格和期限的決定權在承包戶，村集體沒有多大發言權。隨著不同經營主體流入土地需求加大，流轉價格不斷抬高，造成一些種植比較效益較低、大宗農產品的主體如傳統的種糧大戶流入土地困難。由于流轉期限偏短，使經營主體難以放心投資土地改良、建設基礎和配套設施、發展林果業等長期項目。一些大戶承包到期的配套設施、農機具處置困難。第三，土地難連片。個別農戶因各種原因，不愿流轉土地，導致許多插花地存在，對推進連片流轉和規模經營產生不利影響。第四，農業設施用地落實難。規模經營中建設一些園區道路、倉儲裝備、生產管理用房、堆場等設施，都需要一定的農業設施用地。近年來，盡管國家有關部門出臺了一些設施用地政策，但基本停留在政策文件層面，實際執行很困難。第五，部分土地流轉行為不規范。“三權分置”中仍存在流轉行為不規范、流轉雙方信息不暢等問題。特別是農戶與農戶間口頭流轉多，糾紛隱患多。一些地方土地流轉未公開招投標，僅通過村干部討論就直接承包給經營大戶。還有個別村將農戶的部分流轉收益作為村級收入，損害了農戶利益。第六，流轉后土地使用監管乏力。少數地方土地流轉存在“非糧化與非農化”傾向，流轉引導和監管力度有待加強。

四是基層管理人員嚴重不足。我省現有農村經營管理（土地承包管理）隊伍特別是鄉鎮一級的管理力量薄弱，很難進行及時有效的管理和指導服務。在完成新一輪承包地確權登記頒證后，土地承包的日常管理依然很重，且這方面工作將制度化、常態化。

3．有序推進農村承包地“三權分置”的建議

（1）加快完善“三權分置”法律法規 當前，全省“三權分置”實踐已走在法律和理論前面，迫切需要加快制定和修改完善“三權分置”法律法規，創建有利于農地“三權分置”的法制及政策環境。進一步開展土地承包權有償退出、經營權抵押貸款、經營權入股農業產業化經營等試點，制定出臺健全農地經營權流轉、抵押貸款和農地承包權退出等辦法。加快相關法律修訂，盡快明確農村土地二輪承包到期后的承包關系以及農地集體所有權、承包權、經營權的內涵與“三權”關系。建議全國人大制定《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織性質、成員資格界定、集體經濟組織對農地的權利與義務等。出臺《浙江省土地流轉條例》，明確農地經營權的抵押、擔保權能。

（2）全面完成農村土地確權登記頒證 農村土地確權登記頒證，是“三權分置”的基礎。一是完成農村集體土地所有權確權登記頒證，將土地所有權證書發放到位。二是加快完成農村承包地確權登記頒證，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”。建立省市縣互聯互通土地承包信息管理系統，健全承包合同確權登記制度，實行承包合同網簽管理。三是通過流轉合同鑒證、交易鑒證等方式，對經營主體的土地經營權予以確認。

（3）切實扭轉土地所有權被弱化趨勢 農村土地集體所有，這是政策底線。要進一步清晰集體所有權與農戶承包權的關系，充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，保障其有效履行土地集體所有人職責。充分發揮村級集體經濟組織的統一協調服務功能，支持其在接受承包戶委托流轉、協調規模流轉、實行土地股份合作、承擔土地整理和基礎設施建設等方面做好工作。切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權。

（4）建立健全土地流轉規范管理制度 土地經營權流轉是“三權分置”的重點，必須依法依規、有序推進。一是賦予“三權分置”下的土地經營權物權化性質，滿足可轉讓、可抵押要求。二是支持和保障承包戶依法行使流轉土地自主權，農村基層組織和土地流轉服務組織代理農戶承包地流轉，需要有農戶的書面委托。三是引導流轉雙方通過公開的土地流轉交易平臺交易，簽訂規范的書面合同，并對續約、地上物權屬及補償、土地征用補償等作出約定。四是全面建立土地流轉合同備案和登記制度，探索建立土地流轉受讓方經營資質制度。嚴格準入門檻，對工商企業長時間、大面積租賃農地的租地條件、經營范圍、安置當地勞力和違規處罰等作出規定。五是實行土地用途管制制度，堅決制止和查處違法違規進行非農建設行為。

（5）構建新型經營主體政策扶持體系 新型農業經營主體是實施“三權分置”，放活經營權，發展適度規模經營的主要力量。推進家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、集體合作農場、農業服務組織等新型經營主體共同發展，扶持創建示范性家庭農場，深化合作社規范提升行動，鞏固擴大合作社綜合社試點，培育扶持龍頭企業。引導經營主體與承包戶建立緊密利益聯結機制。支持經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、合作社、龍頭企業等聯合與合作。完善經營主體財政、信貸保險、稅收、用地等政策，對土地租金實行必要的限制。規模經營主體經承包戶同意，有權建設農業生產附屬、配套設施。加快推進新型職業農民培育，將職業農民培養成建設現代農業的主導力量。

（6）妥善處理基層適當調整土地的呼聲 要在穩定土地承包關系的基礎上，積極回應基層關于適當調整土地承包的呼聲，統籌兼顧解決好長期積累的歷史遺留問題。一是加強對早年個別地方違法征用、占用承包地，導致承包地無法恢復原狀問題的分類指導。符合土地利用規劃的，允許在規定期限內辦理相應手續后，依法認可，注銷相應承包權證；對不符合土地利用規劃的，依法調處。二是針對農嫁女等特殊群體沒有依法落實承包經營權又沒有機動地的，采用集體土地補償費分配、集體經濟分配等方式予以解決；有機動地的，在機動地上分配解決。

（7）加強農村土地承包管理隊伍建設 一是完善縣鄉土地承包管理體系隊伍，加強土地承包日常管理，根據實際情況及時變更承包地權屬。依法配備農村集體資產專管員，履行好村級土地承包管理職責，做好承包地日常管理和備案登記。二是根據國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見（國辦發〔2014〕71號），以市或縣為單位，對原有土地流轉交易服務機構進行改造提升，納入農村綜合產權交易市場體系，采用農業部《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》，構建省、市、縣互聯互通的流轉交易體系。三是建立“鄉村調解、縣市仲裁、司法保障”多元糾紛調處機制，健全農地承包經營糾紛仲裁體系，依法有序開展仲裁工作。

（作者系浙江省人大常委會原黨組副書記、副主任，浙江省農村發展研究中心理事長）