完善政府采購和PPP的思考

◎邱泰如

治理一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中被解釋為統(tǒng)治、管理。隨著人類社會的進(jìn)步和政治文明的發(fā)展，治理與管理、組織協(xié)調(diào)之意日漸趨同。立足國情，我國是從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度來研究治理問題的。黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。其中，政府采購是國家財政的重要組成部分，PPP（Public-Private Partnership的字母縮寫，指政府與私人組織之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系模式）支出中的一部分與財政支出有關(guān)。各國際組織認(rèn)為PPP合作方式的選擇要遵循政府采購規(guī)則，如在世界銀行2017年版《PPP合作條款指南》中指出，訂約當(dāng)局（政府實體）“選擇PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施采購方式”。因此，本文對在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化視角下進(jìn)一步完善政府采購和PPP的舉措進(jìn)行多方面探析。

參與的多元主體及權(quán)責(zé)匹配

改變以政府作為唯一治理主體的傳統(tǒng)公共行政管理模式，實行治理的“多中心合作”[1]是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)日漸多樣化和復(fù)雜化的最佳選擇。實現(xiàn)參與治理的主體多元化，發(fā)揮政府、市場、社會和公民各自優(yōu)勢和激勵相容機(jī)制的作用，從而達(dá)到共治共享。這個命題在政府采購以及PPP模式上都得到了很好的印證。

政府采購當(dāng)事人包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等，其行為涉及到政府監(jiān)管部門、第三方評估機(jī)構(gòu)和評審專家等。若要發(fā)揮各方優(yōu)勢最大化，應(yīng)在法律法規(guī)上完善各方的具體責(zé)任，并發(fā)揮社會公眾和輿論等對政府采購建言和監(jiān)督的作用。其中要實行政府購買公共服務(wù)，這對于轉(zhuǎn)變政府職能和實現(xiàn)參與治理的主體多元化具有積極意義[2]。要界定政府購買公共服務(wù)的范圍，如美國就界定了公共服務(wù)市場化邊界[3]，由政府直接提供履職服務(wù)的事項不宜列入政府購買范圍。但其前期研究、后期評價和法律咨詢等政府履職的輔助性事項可實行社會購買。在采購行為發(fā)生的過程中，政府購買公共服務(wù)的承接主體（社會組織、事業(yè)單位法人、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等）公平有序競爭是前提要素之一。這就需要培育壯大作為承接主體之一的社會組織，并為此建章立制，修訂完善各類扶持及監(jiān)管的條例法規(guī)。而過程中所存在的參與主體目標(biāo)（或效用函數(shù)）差異和信息不對稱帶來的委托-代理模型的矛盾，則需要政府相關(guān)部門正確履職和實行監(jiān)管，并發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)評估、公共服務(wù)對象評價、社會輿論監(jiān)督和行業(yè)自律等作用，強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的績效評價及其結(jié)果應(yīng)用，以防范可能出現(xiàn)的公共服務(wù)政府“購買失靈”。

作為一種新型的現(xiàn)代化政府治理方式，PPP模式也涉及到多元參與主體和利益相關(guān)者。世界銀行在2017年版《PPP合同條款指南》中指出：政府實體（訂約當(dāng)局）要與社會資本簽訂長期合同，并與貸方（可能是商業(yè)銀行、債券投資者或其他融資提供商）簽訂單獨(dú)的直接協(xié)議。貸款人為社會資本提供資金和資產(chǎn)償還擔(dān)保，貸款人還與施工承包商和運(yùn)營維護(hù)承包商達(dá)成直接協(xié)議，根據(jù)PPP合同要求來建立和運(yùn)營項目。直接協(xié)議通常由社會資本保存。PPP項目協(xié)議包括包銷協(xié)議、施工合同、經(jīng)營和維護(hù)協(xié)議、土地租賃協(xié)議等，而這些協(xié)議的簽訂必然涉及多元簽約方。與此同時，要發(fā)揮評估專家和第三方機(jī)構(gòu)在PPP項目前期論證和績效評估中的作用。目前在我國新建的PPP項目的社會資本方或項目公司中，施工企業(yè)或由施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體占據(jù)主導(dǎo)地位的不在少數(shù)，這類企業(yè)或在PPP項目建成后一段時間內(nèi)轉(zhuǎn)讓所持有的PPP項目公司股權(quán)，或缺乏PPP項目全生命周期運(yùn)營維護(hù)管理能力。鑒于此，在PPP中應(yīng)注意合理組合施工承包商、專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)、運(yùn)營維護(hù)承包商和金融機(jī)構(gòu)的投資。要實行各種所有制形式的社會資本參與PPP的公平有序競爭，摒除社會資本準(zhǔn)入的行政性壟斷。要鼓勵和支持民間資本采取混合所有制、設(shè)立基金、組建聯(lián)合體等多種形式參與投資規(guī)模較大的PPP項目。要允許國有企業(yè)參與，根據(jù)實踐結(jié)果再作取舍，而不要帶先入之見。另外，我國是受大陸法系影響較大的國家，《立法法》第六十五條指出，“行政法規(guī)經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人大及其常務(wù)委員會制定法律”。鑒于此，可先由國務(wù)院制定專門的PPP行政法規(guī)（已有PPP條例征求意見稿），合理且明確地規(guī)定合作雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

參與主體關(guān)系的互動式協(xié)調(diào)和依法調(diào)節(jié)

經(jīng)濟(jì)機(jī)制的設(shè)計涉及到信息和激勵問題，要通過各平等參與主體之間的信息交流、利益表達(dá)、激勵相容和旨在實現(xiàn)組織目標(biāo)的行為協(xié)調(diào)的良性互動，達(dá)到博弈均衡。法律則是以規(guī)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的具有普遍約束性的規(guī)范，促使當(dāng)事人履行法律責(zé)任。政府采購和PPP在實施過程中也要實行相關(guān)各方面關(guān)系的良性互動協(xié)調(diào)和依法調(diào)節(jié)。

1.政府采購方面

（1）要根據(jù)政府采購項目的特點，選擇公開征詢意見、專家論證或第三方論證的方式，進(jìn)行充分的市場調(diào)查。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，其采購需求應(yīng)征求社會公眾的意見。在必要時，公開征詢意見和專業(yè)論證方式可并行不悖，還可征求相關(guān)供應(yīng)商的意見，采購人要及時處理并答復(fù)潛在投標(biāo)人對采購需求提出的意見。

（2）要按時在指定的媒體上公告采購需求、招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價通知書、中標(biāo)和成交結(jié)果，做到政府采購的信息及時發(fā)布、透明和得到多方面監(jiān)督。

（3）要加強(qiáng)政府采購當(dāng)事人之間的互動溝通，實行向財政部門報告制度，以促進(jìn)協(xié)調(diào)以及改正和依法處理違法違規(guī)行為。

（4）財政部門和其他有關(guān)部門要對采購當(dāng)事人和評審專家進(jìn)行監(jiān)督檢查，并及時予以通報。

（5）經(jīng)嚴(yán)格履約驗收的結(jié)果應(yīng)公諸于世，并加以應(yīng)用。既要處理好供應(yīng)商詢問、質(zhì)疑與投訴事項，也可考慮賦予采購人投訴的正當(dāng)權(quán)利。

2.PPP方面

（1）從提出合作項目建議、可行性研究報告到編制、審核和公布合作項目實施方案，再到擬定和審核項目物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，均需要同級人民政府、財政部門、有關(guān)行業(yè)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)、潛在社會資本方、受托評審專家（或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)）之間的互動溝通和密切配合，同時還須廣納眾言，傾聽PPP項目的環(huán)境影響者、使用者及付費(fèi)者的訴求和意見。

（2）大陸法系合同雖通常不如同等的英美法系合同那樣詳細(xì)，但都趨向于合同的明確規(guī)定。我國PPP項目的合作協(xié)議，務(wù)必經(jīng)政府實施機(jī)構(gòu)與其選定的社會資本方或項目公司進(jìn)行充分的信息交流和協(xié)商談判而達(dá)成一致，體現(xiàn)合理分配風(fēng)險、收益共享和激勵相容的特征。PPP法應(yīng)明確規(guī)定合作項目協(xié)議應(yīng)載明的事項，尤其是關(guān)鍵內(nèi)容和核心條款，以避免權(quán)責(zé)模糊和日后產(chǎn)生不必要的爭議。在項目合作期間不得隨意變更合作項目協(xié)議內(nèi)容。不過也要看到，目前我國PPP項目的全生命周期一般要經(jīng)過五個階段，由于信息不完全、非對稱，加上“由于長期且常見的復(fù)雜性，無法在PPP合同中規(guī)定對整個項目周期內(nèi)可能出現(xiàn)的事件的特殊保護(hù)措施”，所以，“PPP合同要具有靈活性，以便在確定的合作框架內(nèi)盡可能地處理出現(xiàn)的變化”（世界銀行2017年版《PPP合同條款指南》），但要規(guī)范合作項目協(xié)議的變更和提前終止。對協(xié)議中的可變更條款，應(yīng)約定可變更的程序、條件、主要依據(jù)、周期和范圍等。如確需變更的應(yīng)由PPP協(xié)議雙方通過協(xié)商達(dá)成一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。又如調(diào)整合作協(xié)議中約定的合作項目的收費(fèi)價格，應(yīng)符合協(xié)議約定的調(diào)整程序、周期和條件，并召開由付費(fèi)者代表、專家、政府有關(guān)部門人員等參加的聽證會，平衡好付費(fèi)者合理負(fù)擔(dān)和社會資本方的合理回報。

（3）社會資本方應(yīng)按約定向政府有關(guān)部門提供有關(guān)合作項目投資、建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)方面的信息，政府有關(guān)部門要定期進(jìn)行監(jiān)測分析和績效評價，及時反饋給社會資本方，以便及時協(xié)調(diào)解決好發(fā)現(xiàn)的問題，并根據(jù)績效評價結(jié)果對價格或者財政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。要采用多種方式解決合作雙方爭議。其中，凡能通過合作雙方協(xié)商解決的，應(yīng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。

PPP合同是由締約雙方根據(jù)平等、意思自治和誠信等原則簽訂的。從這一方面看，PPP合同屬民事合同，作為平等合作伙伴的締約雙方都應(yīng)守信篤行。但同時也要看到，PPP合同約定的內(nèi)容既要考慮社會資本方的合法權(quán)益，也要顧及公共利益的維護(hù)，且實行行政特許權(quán)是PPP類型之一，加上“PPP合同通常受行政法規(guī)的調(diào)整，因此，締約雙方需考慮適用于合同關(guān)系的行政法原則”（世界銀行2017年版《PPP合同條款指南》）。當(dāng)然，行政法規(guī)的調(diào)整要做到科學(xué)、合理，不侵犯社會資本方合法權(quán)益。如果社會資本方認(rèn)為政府有關(guān)部門作出的與合作項目有關(guān)的具體行為侵犯其合法權(quán)益的，可有陳述、申辯的權(quán)利，并可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。

技術(shù)手段現(xiàn)代化和策略整合性

1.實現(xiàn)技術(shù)手段現(xiàn)代化

隨著信息技術(shù)、信息產(chǎn)品和信息獲取處理方法得到指數(shù)級增長，“云網(wǎng)端”信息基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，信息的獲得性和獨(dú)立流動性與日俱增，治理技術(shù)手段現(xiàn)代化方興未艾。這促進(jìn)了參與治理的多元主體關(guān)系的互動式協(xié)調(diào)、依法調(diào)節(jié)、治理策略的整合和治理效率的提高。

■梯云步月 魏世航/攝

2010年第四屆國際公共采購討論會就已提出，電子采購是公共采購的必由之路。標(biāo)準(zhǔn)化是電子化政府采購的前提條件和基礎(chǔ)。我國要建立規(guī)范、透明的云計算服務(wù)行業(yè)技術(shù)、服務(wù)和評價等標(biāo)準(zhǔn)，實行并健全財政部已提出的政府采購信息化標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范、透明的“政采云”服務(wù)的制度、技術(shù)和管理等標(biāo)準(zhǔn)。為了實現(xiàn)政府采購電子化，需要優(yōu)化產(chǎn)品分類目錄體系，推行技術(shù)參數(shù)定型以及內(nèi)部操作流程、需求、評審和通用項目驗收等標(biāo)準(zhǔn)化。與此同時，要推進(jìn)全流程、全方位的政府采購電子信息化。為此，要健全政府采購內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)（在金財專網(wǎng)上開發(fā)）和外網(wǎng)系統(tǒng)（在互聯(lián)網(wǎng)上開發(fā)），實現(xiàn)內(nèi)外網(wǎng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)（信息）交互對接。要構(gòu)建集政府采購信息服務(wù)、電子交易、工程項目采購（含電子招投評標(biāo)）和可追溯監(jiān)管為一體的電子化政府采購平臺，并與電商交易平臺、公共資源 交易平臺、公共信用信息平臺、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺（各政府部門政務(wù)信息系統(tǒng)要接入）進(jìn)行對接，以促進(jìn)政府采購信息共享以及更加規(guī)范、透明、公正、清廉和高效。目前，我國政府采購電子信息化已見成效，但尚需進(jìn)一步完善。如“政采云”的設(shè)計要順勢而為，并加以完善，以適應(yīng)政府采購業(yè)務(wù)的開展和采購人多樣化的需求。

2.重視策略的整合性

參與治理的主體多元化、協(xié)調(diào)的互動式和治理技術(shù)手段的現(xiàn)代化，需要實行治理結(jié)構(gòu)的適當(dāng)分權(quán)，以實現(xiàn)治理的因地制宜、民主自治、回應(yīng)性和效率。與此同時，也要重視治理策略的整合性，以利實現(xiàn)參與治理的各相關(guān)方面的優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、協(xié)同效率和整體效益。

政府采購也應(yīng)重視治理策略整合性。一是落實“放管服”政策措施，以降低制度性交易成本。二是對變更政府采購方式實行一攬子申報和批復(fù)；對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品實行集中論證和統(tǒng)一報批。三是對采購需求明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且適合省市聯(lián)動的通用類貨物，實行省級統(tǒng)一采購，由各市分別簽訂合同。四是推行政府采購的電子商城（或電子集市）和“云服務(wù)”平臺。在其電子商城，可使政府采購的計劃備案、競價、下單采購、收發(fā)貨和退換貨等在網(wǎng)上一站式呈現(xiàn)和操作，因而可顯著地提高政府采購的透明度、效率和效益。五是建立健全全國統(tǒng)一開放、競爭有序的電子化政府采購市場和電子化政府采購管理交易平臺。

PPP模式是治理策略整合性的一個體現(xiàn)。因此，在PPP項目實施和監(jiān)管中，也要重視治理策略的整合性。在國際上，PPP監(jiān)管大體上有地方自主型、中央主導(dǎo)型以及二者結(jié)合等三種模式。根據(jù)我國國情，應(yīng)由中央制定全國統(tǒng)一的PPP法律和政策。據(jù)此，中央和地方可對各自管轄權(quán)內(nèi)的PPP項目進(jìn)行決策、審批和監(jiān)管。在不違反國家PPP法律和政策的前提下，地方可有因地制宜的自主權(quán)。中央還可給地方部分PPP項目以專項獎補(bǔ)資金支持。為改變“政出多門”狀況，中央和地方兩級都可采用PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議等形式，加強(qiáng)PPP的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并制定綜合性管理措施。這種組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要由國務(wù)院和縣級以上地方人民政府的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并由本級財政、發(fā)改和有關(guān)行業(yè)主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)參加。再者，目前已有66個國家和地區(qū)設(shè)立PPP中心。我國要進(jìn)一步充實中央和地方兩級PPP中心的專業(yè)力量，使其更好地發(fā)揮在PPP政策引導(dǎo)、技術(shù)支持、能力建設(shè)和市場推進(jìn)方面的功能作用。另外，對PPP項目可實行合理的“多評合一”和聯(lián)合評審，其中，對合作項目實施方案在聯(lián)合評審時已出具審查意見的事項，不應(yīng)重復(fù)審查。

[1]奧斯特羅姆·帕克斯，惠克特，毛壽龍譯.公共服務(wù)制度構(gòu)建. 上海三聯(lián)書店，2000：19.

[2]邱泰如. 對政府采購公共服務(wù)的探討. 中國政府采購，2015，（2）.

[3]唐納德·熊特爾. 權(quán)利共享——公共治理與私人市場. 北京大學(xué)出版社，2001.