重構中小城鎮發展動力的理性思考

◎胡小武

中小城鎮是城鎮化體系的“末端神經系統”，聯系著周邊農村地區，也是我國新型城鎮化進程中行政等級最小的城鎮空間。它主要指鎮區常住人口少于2萬人，全域常住總人口少于5萬人的建制鎮。相比較于中大型城鎮、重點鎮、特大鎮和超大鎮而言，中心城鎮受腹地小、人口少、資源稟賦弱和創新機制欠缺等短板制約，發展相對滯后。中小城鎮作為城鎮化發展系統中的“城鎮末梢”，一邊連接著鄉村，成為鄉村在城鎮或就近城鎮化的主要載體；一邊連接著中心城市或大城市，成為大城市資源輻射的“承載空間”。在地域發展層面，2萬多個中小城鎮將是中國新型城鎮化在土地、產業、人口、生態和穩定等可持續發展進程中的重要力量。中小城鎮的發展滯后，嚴重影響了新型城鎮化的戰略進程。

面臨的問題與困境

1.產業空心化

小城鎮產業空心化源自產業轉型升級滯后。特別是中西部地區的中小城鎮，產業轉型能力較弱，留在鎮里或村里的基本都是一些傳統型的小工廠、小家庭作坊型的企業，這些傳統工廠很難制造出有競爭力的產品，只能陷入低水平重復或勉強維持的境地。在區位條件相對較差、地處農村區域的中小城鎮，超過2/3以上的年工業產值低于2000萬元。這與東部沿海發達的重點鎮、特大鎮的年工業產值超過十億元、百億元以上相比較，差距巨大。當前，中西部地區特別是貧困地區的中小城鎮，大多逐漸陷入了產業空心化的相對貧困境地。

2.人口空巢化

2016年全國城鎮化水平為57.35%，其中東部沿海發達地區城鎮化水平較高，中西部地區特別是貧困地區，城鎮化水平不到40%，城鎮化水平呈現分布不均衡的基本特點。以江蘇為例，截至2016年底，江蘇城鎮化率達到了67.72%，南京、蘇州、無錫和常州等地市平均超過75%，蘇北、蘇中地區平均不到60%。從過去20年的人口增長變遷來看，截至2016年底，上海常住外來人口超過800萬人，蘇州超過300萬人，無錫超過200萬人，南京超過150萬人。因同處長三角或江蘇地區，文化、習俗、交通和人脈等便利因素使這些發達的大城市“虹吸”了蘇北、蘇中包括蘇南農村、城鎮的大量就業人口。根據各地調查數據來看，整體上我國中小城鎮的人口外流比例超過40%以上，有的村落人口外流比例最高超過70%，留下來的都是部分守家的老人、小孩或者少數在鎮里謀生的人口。中西部地區因產業空心化導致的中小城鎮人口空心化現象尤為突出。

3.文化空洞化

城鎮化的重要一環是構建城鎮空間的城市文化生活體系。城鎮文化空洞化主要表現為城鎮集中區的公共文化設施欠缺，鎮區的文化中心、文化站、圖書閱覽室、時尚餐廳、咖啡廳、藝術館、博物館和展覽館等幾乎所有現代文化設施都嚴重缺乏。據統計，全國非縣市城關型的鎮擁有獨立鎮屬圖書館的不到50個，只有少數重點鎮或特大鎮建有鎮屬的美術館、博物館或青少年活動中心。全國范圍內的眾多中小城鎮中，各種文化、藝術和體育公共設施的制度性缺乏，導致城鎮居民包括轄區內的農民很難享有現代文化藝術生活，基本被排除在城市文化生活體系之外。

重構發展動力的路徑與對策

中小城鎮需要謀求發展，首先需要因地制宜制定科學合理的發展戰略與發展規劃。從全國各地調查案例來看，中小城鎮需要加快擺脫困境，重構發展動力，在新型城鎮化戰略中發揮“就近就地城鎮化”的重要功能，成為進一步提升城鎮化水平的重要場域。

1.適度加快中小城鎮的撤并步伐

目前在全國2萬余個轄區總人口少于5萬人的中小城鎮中，大部分的人口外流比例超過40%以上，實際鎮域常住人口大多在2萬-3萬人以下，非農業人口居住不超過5000人。因此，為了優化人口與空間布局，可以適度加快對中、東部地區常住人口不足3萬人的鄉、鎮的撤并步伐。力爭三年之內將鎮轄區內常住人口不足2萬人的鄉和不足3萬人的鎮，加快按照相鄰性和便利性條件開展與相鄰鄉或鎮的合并，最后組成常住人口超過5萬，總戶籍人口超過8萬左右的城鎮。城鎮撤并之后，大力發展城鎮工業與服務業，推動城鎮居住超過2萬人以上的地區成為一個個中、大型的鎮區空間。未來再利用新型城鎮化、城鄉一體化的制度創新，推動產業、就業、居住、文化和公共服務的較高水平的投入與建設，基本實現較為發達的城鎮化生活水平。

2.優化選擇規劃特色小鎮的中小城鎮的范圍

■赤日蒼穹 樊甲山/攝

特色小鎮是關乎新型城鎮化、鄉村復興以及中小城鎮振興的重要發展戰略。住房和城鄉建設部（簡稱住建部）、國家發改委、財政部發布通知指出，通過培育特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的特色小鎮，探索小鎮建設健康發展之路，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。把在全國范圍內培育特色小鎮作為引導中小城鎮優化發展的一種政策倡導。目前，特色小鎮發展已經進入了快車道。自2016年7月住建部提出到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮以來，特色小鎮成為鄉村城鎮化的重要政策推手。截至2017年7月27日，已經有403個特色小鎮進入了住建部發布的特色小鎮名單，另外，從江蘇發改委2017年發布的第一批25個以“三生融合”為核心的“3*1”平方公里的特色小鎮培育名單來看，空間落點于中小城鎮的寥寥無幾，大多還是在產業較為發達的重點鎮或特大鎮。無論是住建部的建制鎮的特色小鎮，還是江蘇、浙江的非建制的特色小鎮，從不同版本的特色小鎮培育名單的人口規模來看，幾乎都是全國重點鎮和特大鎮，只有極少數的中小城鎮入圍。因此，要建構中小城鎮的發展動力，需要在同等條件下，優化選擇相關的中小城鎮布局規劃特色小鎮，夯實特色小鎮的產業、居住和生態環境基礎，以“輸血”和“造血”并舉的方式，提升中小城鎮的發展動能與發展機會。

3.以電商帶動中小城鎮產業發展

我國大部分地區擁有較好的工農業的生產條件與環境，但大部分中小城鎮的產業發展滯后，產業就業帶動力弱，其主要原因是沒有建立好農副產品、工業產品的生產及銷售模式。在電商發達時期，可以以江蘇徐州市睢寧縣沙集鎮為樣本，學習其信息化帶動工業化、農村產業化的模式，打造“農戶+網絡+公司”的電商產業鏈模式，推動依托電商平臺拉動鎮域農業、加工制造、服務和物流等產業群，最終為中小城鎮的產業能力再生提供一種創新機制。沙集鎮因電商聞名而成為阿里巴巴在杭州第七屆世界網商大會的“最佳網商沃土獎”入選城鎮，也因此吸引了大量外出務工人員回流、回鄉創業，為城鎮可持續發展夯實了人力資源基礎。我國越來越多地區的交通條件、物流服務水平和工農業生產條件都得到了較大改善，所以應該從省、市、縣、鎮等層面，為中小城鎮的電商帶動產業發展進行各種規劃與培訓，并以扶持政策為切入點，培育電商引領中小城鎮產業發展的樣本，并逐漸推廣至全國。

4.以精準扶貧推動中小城鎮重大項目落點

截至目前，我國貧困縣還有500多個，其中不少中小城鎮都處在貧困縣中。因此，針對一些區位條件較好、具有發展稟賦的中小城鎮，可以加快布局扶貧開發重大項目，如高鐵、高速公路、省級公路、河流改造、生態治理和農業產業化項目等，通過土地征收、房屋拆遷、產業重振和勞務增長等途徑，幫助貧困問題較為突出的中小城鎮獲得發展機會。從各地經驗來看，依托精準扶貧的戰略機遇和有利的扶貧開發政策，強化推進基礎設施、環境治理及重點項目的嵌入，以初始發展的撬動力為支撐，不失為一條推動中小城鎮進入較快發展軌道的可行路徑。

5.加快推進鎮域公共文化服務標準的政策設計

文化是地區發展的重要原動力和宜居生活的基礎支撐。要在《公共文化服務保障法》的框架下，在以縣級行政單位為主體對象的公共文化建設標準基礎上，深化對建制鎮的公共文化政策創新與資源投入。可以以建制鎮為單位發布相應的公共文化設施，如圖書館、文化館、體育館、青少年活動中心、老年活動中心和婦女兒童活動中心的“三館三中心”的省級標準，并通過加大資金與資源投入，推動包括中小城鎮的公共文化設施建設，這些措施既有助于中小城鎮的居民公共文化福利水平提升，更有助于推進城鎮空間人口與產業的增長，為中小城鎮的城鎮化動力提供有利的公共文化配套。同時將中、小學教育和醫療等設施進一步提檔優化，中小城鎮的“就近城鎮化”帶動能力將獲得很大提升。還可通過農地流轉、農屋流轉及宅基地政府贖買等政策創新，提高中小城鎮在發展規模生產、建構宜居生活、促進生態美化等方面的改善能力。