商業銀行林權抵押貸款的風險防控

◎吳琦

作為鄉村振興戰略的重點任務之一，深入推進農村集體產權制度改革，建立歸屬清晰、權能完整、保護嚴格和流轉順暢的農村產權制度，將為創新基于農村地區各類產權的金融產品和抵押擔保服務營造有利的制度基礎和市場環境，進而拓寬農業經營主體的融資渠道。2017年12月19日，中國銀監會、國家林業局、國土資源部聯合印發《關于推進林權抵押貸款有關工作的通知》（簡稱《通知》），對認真執行《關于林權抵押貸款的實施意見》、深入推進林權抵押貸款工作作出具體部署和細化落實。近年來，部分地方在推進集體林權改革和林權抵押貸款的過程中暴露了一些問題，導致商業銀行的林權抵押貸款質量日益承壓，不良林權資產有所增加。因此有必要梳理和分析當前集體林權改革和林權抵押貸款工作的問題以及貸款風險，為商業銀行更好地開展林權抵押貸款業務提供參考。

背景

林權是指林木和林地的所有權和使用權。我國林業資源豐富，2017年，我國繼續保持全球林產品生產、貿易第一大國地位，全國林業產業總值首次突破7萬億元，集體林木經濟價值達數十萬億元。但長期以來，林權作為林業產權制度的核心資源，卻沒有得到有效盤活和利用。林權的模糊、籠統，導致無法從林權中派生出足夠的契約類型和產權交易，進而對林權利用效率和財富創造形成制約。在我國林業發展過程中，受確權頒證制度不完善、產權保護不嚴格和經營自主權落實不到位等因素影響，特別是林地使用權、林木所有權和使用權的不明晰，使得林業經營主體在擴大經營規模并實現規模經營方面受到較大制約，其中，抵押貸款可得性和便利性的難題尤為突出。

中央農村工作會議提出“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場”。推進林權抵押貸款工作，是深化農村土地經營制度和農村產權制度改革的必然要求，也是林業金融服務模式的重大創新。林權屬于一束權利，包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。隨著集體林權改革的深入，林業經營主體對于林地和林木會擁有一束更為分立和明晰的產權。通過分立和明晰林權，穩定林地和林木承包關系，有利于盤活農村存量資源、資產，緩解林業發展的融資難題，促進提高林地、林木、勞動力與資本等生產要素在農村地區的有效配置，助力解決農民增收、農業發展及農村穩定問題并壯大集體經濟，對于實施鄉村振興戰略具有重要意義。

圍繞集體林權制度改革和林權抵押貸款工作，黨中央、國務院發布多項相關指導意見。2008年，黨中央、國務院頒布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》； 2016年，國務院辦公廳印發《關于完善集體林權制度的意見》。同時，銀監會、國家林業局等相關部委以及林業資源豐富的各級地方政府也高度重視林權抵押貸款工作，相繼發布多項實施辦法。

問題和短板

針對推進林權抵押貸款工作，《通知》從林權確權頒證、林權價值評估、建立林權收儲機制、健全林權流轉體系及創新金融服務方式等方面作出具體部署，這些方面也是前期林權抵押貸款工作的主要問題和短板所在，具體表現為“抵押難、評估難、處置難、變現難”。

1.林權審核和權屬認定

截至2017年底，我國已基本完成集體林地“明晰產權、承包到戶”的改革任務，全國確權集體林地27.05億畝，發放林權證1.01億本。但從已進行的工作來看，在林權確權頒證、林權流轉交流等方面還存在較大問題。如在登記頒證工作中，還存在檔案資料不完善、證地不符及林權證未發放到戶等問題，導致林權糾紛時有出現。

在農村集體林權得到量化和股份化改造之后，雖然林地所有權仍然保留在國家或農村集體組織手里，但是林地使用權、林木所有權和使用權可以有序轉讓和靈活行使，如可作為抵押物向商業銀行貸款。關于國有林權流轉和抵押，相關政策法規曾長期處于空白狀態。2007年，國家林業局《關于進一步加強森林資源管理促進和保障集體林權制度改革的通知》明確規定“各類國有森林資源在國家沒有出臺流轉辦法前，一律不準流轉。”直到2016年，國家林業局出臺《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》，指出不改變林地所有權和林地用途的前提下，林權權利人可以將其擁有的集體林地經營權、林木所有權、林木使用權依法全部或者部分轉移給他人，且三項權利須保持一致才能構成完整的權利。但在具體實施過程中，三項權利往往難以保持一致。雖然我國已設立了一些具有系統、完備程序規則的林權交易機構，但場外不規范、程序不完整的林權流轉行為仍時有發生，特別是在部分貧困和邊遠地區更為普遍，不僅導致國有和集體林權資產流失，也給后續的抵押權利設置和林權資產價值評估造成較大不利影響。

健全林權流轉機制是提高林權處置變現能力、維護借貸雙方合法權益的必然要求。由于林權流轉交易平臺尚不成熟，林權管理服務信息平臺也未建立，導致林權流轉市場不透明，流轉程序執行不嚴格，部分林業經營主體的違法違規行為得不到披露。一旦出現違約，林戶無法償還貸款本息，將會導致林權難以變現處置，借貸雙方的合法權益也得不到有效維護。此外，林權收儲機制也是提高林權處置變現能力的一個有效途徑。林權收儲是指由政府部門批準的林權擔保機構對林木所有權和使用權、林地使用權進行流轉、收購、贖買、征用，提供擔保并依法處置。作為一種林權的增信擔保機制，林權收儲機制有利于推進林權資源資本化，有效防控抵押貸款風險。

2.評估林權資產價值

《通知》提出“銀行業金融機構要建立抵押財產價值評估制度，對抵押林權進行價值評估，實行分類管理”。這主要針對林權抵押物難以合理估值的問題，目前在各地區的林權抵押貸款工作中普遍存在。原因有兩個，一是林權資產價值評估體系尚未建立，個別第三方評估機構和從業人員的資質和能力有待加強，導致林權抵押物估值不確定性較多，公允合理估值的難度較大。由于商業銀行往往缺乏對林權證和林權資產價值的識別和判斷能力，專業評估機構較高的收費、較長的周期、較多的程序，也會使部分林業經營主體望而生畏（評估費一般為評估值的0.5%左右）。二是目前我國信用體系尚不完善，特別是林業系統缺乏統一的、具有較高公信力的信用體系，導致借貸雙方信息嚴重不對稱。由于貸款人往往屬于信息優勢方，部分貸款人不會將林地或林木的違規信息、自身不良的信用狀況和企業經營狀況透露給商業銀行。

三清山又名少華山、丫山，位于江西省上饒市玉山縣與德興市交界處。因玉京、玉虛、玉華三峰宛如道教玉清、上清、太清三位尊神列坐山巔而得名。三清山不同成因的花崗巖微地貌密集分布，展示了世界上已知花崗巖地貌中分布最密集、形態最多樣的峰林；1600余年的道教歷史孕育了豐厚的道教文化內涵，按八卦布局的三清宮古建筑群，被國務院文物考證專家組評價為“中國古代道教建筑的露天博物館”。

3.匹配相應的金融服務模式

從金融機構操作角度來看，林權抵押在業務模式、風險控制和配套支持措施等多方面都存在較多不足。一是現有的業務模式和產品體系，如在績效評價、資源配置及信貸授權等方面難以適應林權抵押貸款客戶的需求，而且抵押率偏低，部分地方僅為30%。二是貸款期限不匹配林業生產周期的需要，如云南林權抵押貸款期限最長為5年，而林木一般都需要10年甚至更長時間才能成材。三是缺乏有針對性的貸后管理和風險補償的手段和工具。林業是高風險行業，林木面臨的火災、洪澇、蟲害及雨雪等不可抗力的自然風險，以及盜砍盜伐、非法占用林地等人為風險，都給商業銀行的資產保全帶來較大威脅。這需要商業銀行加快金融服務模式創新，結合林業生產經營的特點和林權流轉交易的流程，開展林權直接抵押貸款、林權按揭貸款、林權反擔保抵押貸款、林權流轉交易貸款以及林權流轉合同憑證貸款等業務。

加強風險管理是重中之重

林權“抵押難、評估難、處置難、變現難”的問題，與林業生產周期長、自然風險高、資金需求大、收益回收期長、市場價格波動大及收益率低等特點，以及由此導致的風險性和不確定性較大直接相關。黨的十九大報告將防范化解重大風險列為三大攻堅戰的首要任務，中央經濟工作會議進一步強調防控金融風險是重點。作為具有較大經營風險的部門，商業銀行在開展林權抵押貸款業務、助力林業發展和鄉村振興戰略的過程中，更應首先做好風險防控工作。

1.加強林業相關的政策和市場研究，實現風險端口前移

持續跟蹤國家農村、林業相關政策和林業市場走勢，構建從事林業抵押貸款業務的專業化團隊，提升信貸管理人員的專業能力和業務水平，重點支持具有一定經濟實力、誠信經營、發展前景良好及示范帶動作用強的林業規模經營主體；對于市場供求狀況及影響產業發展的重大事件進行研究分析，評估其對林業及相關客戶的影響，在充分把握宏觀經濟形勢和產業發展趨勢的基礎上，建立產業動態預警機制，適時調整業務策略，及時防范和化解風險，實現風險端口前移。

2.構建適合林權抵押貸款特點的風險防控體系，實現全周期風險防控

一方面，從貸前調查、貸中審查、貸后檢查等方面，構建林權抵押貸款的全周期風險防控體系。貸前調查方面，依據國家和地方的相關產業政策和法規制度，對林權權屬、林權資產價值、林戶信用評級及抵押物擔保等情況進行詳盡調查，制定綜合風險管理方案。貸中審查方面，商業銀行應反復審查貸款期間各種潛在的風險及應對處置措施的有效性，如審查借款人、抵押和擔保情況，以及貸款額度、期限和利率等。貸后檢查方面，商業銀行應加強對貸款客戶和林地、林木的跟蹤調查，降低信息的不對稱性。同時，應建立完善的貸款檔案，加強對林地、林木的權屬、面積、樹種、樹齡以及蓄積量、采伐情況、交易情況等方面的檢查，做好數據更新工作，降低自然災害等不確定因素和借款人道德風險。另一方面，進一步加強與當地林業管理部門、國土資源管理部門和金融監管部門的溝通與協調，配合做好林權類不動產登記、抵押登記和林權流轉管理服務工作，共同推進林業信用體系和林權交易平臺建設，在產業政策、林權流轉交易、林權查驗及林權資產評估等方面實現信息共享。

3.建立林權抵押貸款的風險分散和補償機制，實現風險共擔

完善的林權抵押貸款風險分散和補償機制包含四個要素，即林權流轉交易平臺、林權抵押擔保機制、林業信用體系和林業保險制度。

（1）加快成立涵蓋森林（或林木）資源資產評估中心、林權登記管理中心以及林權交易服務中心等在內的林權流轉交易平臺。明晰林權權屬，加強林權抵押登記管理，扶持一批公正中立、評估咨詢業務能力強、質量優、信用好及收費適中的林權資產價值評估機構，促進林權價值評估和交易流轉的規范化和市場化，提高商業銀行對林權抵押物處置變現的可得性和便利性，保障商業銀行的財產處置權和收益權。

（2）加快設立國有資本和社會資本相輔相成、互為補充的林權收儲擔保機構。積極探索設立政策性林權收儲擔保機構，放開市場準入限制，鼓勵和支持社會資本主導或參與設立林權收儲擔保機構；支持金融機構拓寬抵押標的物范圍，通過抵押擔保組合方式降低林權抵押貸款風險，如林業經營主體聯保、林業基地擔保等。此外，還可以探索設立林業政策性再擔保機構，支持擔保機構為林業經營主體提供抵押貸款擔保。

（3）加快建立林業信用體系。信用缺失是制約林業經營主體融資的重要原因。建立林業信用體系，需要政府引領，多方面共同參與。在地方政府特別是林業管理部門和國土資源管理部門的牽頭下，積極發揮人民銀行、發展改革委等部門的作用，充分調動金融機構、評級機構和征信機構等的積極性，探索市場化、專業化運作機制。此外，還可以立足試點，逐步向全國擴散。

（4）加快建立林業保險體系。隨著林業產業的快速發展，林業保險市場空間巨大。目前我國林業保險的供給明顯滯后于林業經營主體的服務需求，下一階段，應建立健全政府主導、社會參與的林業保險體系。進一步加大對林業保險的政策支持力度，探索設立政策性林業保險機構，對從事商業性林業保險的保險機構給予稅收減免、財政貼息等政策優惠和財政補貼，通過再保險公司對林業保險進行再保險，緩解林業保險的財政壓力；綜合考慮保險責任、風險區域以及前期林業保險經營情況等因素，科學合理厘定林業保險費率，擴大林業承保面，推動實現林業保險體系的多層次、廣覆蓋與可持續。