共有產權住房建設的爭議焦點與優化路徑

劉雙良　石麗婷

摘要：共有產權住房的試點推行，對于解決居民住房問題，彌補其他政策性住房產權缺陷帶來的福利損失起到了重要作用。隨著各試點地區對共有產權住房建設的日益重視，尤其是2017年《北京市共有產權住房管理暫行辦法》的頒布實施以及住建部對北京市和上海市共有產權住房建設的支持，我國共有產權住房建設進入了新時代。在回顧共有產權住房相關研究現狀的基礎上，對共有產權住房的功能定位與后續轉化等焦點性爭議問題進行識別，系統梳理總結共有產權住房建設實踐面臨的主要困境，并提出完善之策。

關鍵詞：共有產權住房；功能定位；產權分配；份額分割；后續轉化

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）02-0021-26 收稿日期：2018-01-05

黨的十九大明確提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。隨后，中央經濟工作會議強調“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度與房地產長效機制”。這是對十九大“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位”的細化與落實，預示著我國房地產長效機制的構建將從局部試點走向全面推廣。共有產權住房是建立房地產長效機制的重要舉措之一。自2007年江蘇淮安市首次提出個人與政府共同擁有產權的住房保障模式以來，共有產權住房已在北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6個試點城市率先落地開花。此后，中央要求將“共有產權住房”先納入現行的保障房體系管理，并作為市場主體增加共有產權住房供應。

試點建設推行以來，共有產權住房在解決保障性住房產權不清、減少福利損失等方面展現出了明顯的優勢。然而，共有產權住房在推行過程中仍然存在一些具有爭議性的問題與潛在的風險。為此，本文在回顧共有產權住房相關研究現狀的基礎上，對共有產權住房的功能定位與后續轉化等焦點性爭議問題進行識別，系統梳理總結共有產權住房建設實踐面臨的主要困境，并提出完善之策，以期對共有產權住房的后續推行與建設有所啟示。

1 文獻回顧

1.1 共有產權住房的定價機制

顧正欣等從住房的價格以及家庭可支付能力出發，提出了共有產權住房定價模型。張娟鋒從土地供應、開發建設和項目銷售等流程設計了三階段定價的思路，并給出了土地結算價格、項目結算價格和項目銷售價格的定價標準和流程。顏莉從分配階段和回購及上市轉讓階段構建了上海市共有產權住房定價理論分析框架。鄧宏乾、王昱博從初始定價、產權共有期間租金定價、增購剩余產權時的定價以及政府回購定價四個方面研究了共有產權住房的定價機制。

1.2 共有產權住房的產權份額

鄧小鵬等描述了出資比例式、產權面積式、完全租賃式和法律推定式等四種共有產權住房份額的計算形式。此外，鄧小鵬等還對PPP模式下保障性共有產權住房產權權能的構成、分配與讓渡和再分配進行了推演。陳淑云按照“誰投資、誰受益”的原則，從成本構成角度提出共有產權的產權共享標準，認為政府與購房者的產權份額可按照出資比例劃分。

1.3 共有產權住房的供給模式

郜浩等提出了共有產權經濟適用住房的三種供給模式：政府集中興建、空置房和二手房轉化、配套建設共有產權房，并指出供給模式的選擇應該根據保障性住房的供需情況而定。呂萍等認為共有產權住房的資源配置應從行政配置逐步轉為市場價格配置，減少住房保障過程中的效率損失。

2 共有產權住房政策設計的爭議焦點

2014年住建部《關于試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》（建保〔2014〕174號）確定了北京、上海等6個城市為共有產權住房試點城市。就試點地區總體情況來看，共有產權住房建設還存在兩個焦點性爭議問題。

2.1 共有產權住房的功能定位問題

目前對共有產權住房的功能定位主要有兩種情況：一是以北京和深圳為代表，將共有產權住房定位為政策性商品住房，具有保障性和市場性的雙重屬性；二是以上海和淮安為代表，更加側重于住房的保障功能，將共有產權住房視為對經濟適用住房的一種改進。共有產權住房定位的不同首先導致了住房定價上的差異，相對于北京，上海、淮安的共有產權住房價格與市場價格的差別更大。其次，功能定位的差別也帶來了共有產權住房準入人群的差異，《北京市共有產權住房管理暫行辦法》規定將不少于30%的共有產權房源給本地工作的非北京籍家庭，而上海、淮安共有產權住房的供應對象僅限于本市戶籍住房困難家庭。此兩項差異實則反映了共有產權房的功能定位還需進一步探索，兩種功能定位之間的差異性還存在互補與調整的空間。

共有產權住房是通過政府和保障對象的共同努力解決住房問題，在功能定位設計時應遵循幫扶的原則，避免產生尋租、與居民套利的現象。對于共有產權住房的功能定位，無論是將其定位為保障性住房還是定位為商品房都有失偏頗。如果過度強調共有產權住房的商品房屬性，則會導致一定的牟利空間，削弱共有產權住房的作用；如果只將共有產權住房看作是對經濟適用住房的一種改進，則會使得共有產權住房達不到其保障效果。陳杰等認為共有產權住房定位為保障房是不合適的，因為共有產權住房是要解決首套產權住房剛需、暫時沒有能力購買市場化住宅的“夾心層”群體的住房困難，應該從完善供應體系的高度去看待共有產權住房，把共有產權住房上升到供給側改革的高度，而不是僅僅局限于保障性住房的視野。共有產權住房的購買應該設定為一生只有一次的權利，轉售共有產權住房后不得再次購買。

2.2 共有產權住房的后續轉化問題

共有產權住房后續能否轉化為商品住房，是理論界一直存在爭議的問題。目前，在6個試點地區，共有產權住房在滿足一定條件時，大都可以轉化為具有完全產權的商品房。如《上海市共有產權保障住房管理辦法》規定，“取得房地產權證滿5年后，共有產權保障住房可以上市轉讓或者由購房人、同住人購買政府產權份額”“上市轉讓或者購買政府產權份額后，住房性質轉變為商品住房”；淮安、黃石、成都等地也都對共有產權住房的上市管理有類似的規定。《北京市共有產權住房管理暫行辦法（征求意見稿）》中也同樣規定了“購房人取得不動產權證滿5年，也可按市場價格購買政府份額后獲得商品住房產權”。但在征求意見之后，于2017年9月20日正式頒布的《北京市共有產權住房管理暫行辦法》取消了共有產權住房轉化為商品住房的渠道，規定共有產權住房在上市流通后“新購房人獲得房屋產權性質仍為‘共有產權住房，所占房屋產權份額比例不變”。

主張共有產權住房后續可以轉化為普通商品住房者較為強調住房資產分配的公平性，認為購買共有產權住房的中低收入群體在滿足一定條件時，可以通過共有產權住房轉化為商品住房而獲得財富積累帶來的收益，縮小與擁有多套商品住房的高收入家庭差距。而持反對意見者則認為，共有產權住房在任何條件下都不應該轉化為商品住房，共有產權住房設置的初衷是要保證實現“住”的功能，滿足中低收入群體的首套住房需求，實現“住有所居”，而不是通過共有產權住房獲得資產增值的機會。如果共有產權住房可以轉化為商品住房，極有可能成為投資投機的對象，容易出現尋租，而且共有產權住房轉化為商品房后，將會導致共有產權住房的現量不足，要保證共有產權住房的持續供應，則必須持續的進行投資、新建，這將加大政府的負擔。

顯然，共有產權住房應該嚴格遵循“封閉管理、循環使用”的原則，保證其僅在符合條件的低收入群體中流轉，上市后仍不改變其共有產權的性質，與商品房進行嚴格的區分，只有這樣才能使共有產權住房朝向“房子是用來住的，不是用來炒的定位”建設發展。

3 共有產權住房建設管理中的突出問題

目前，試點城市共有產權住房建設在取得一定成績的同時，在具體的推行建設過程中也還存在一些亟待完善和改進的突出問題，主要包括：

3.1 銷售定價與產權份額分割困難

對于共有產權住房的銷售定價，目前是以政府基準價格為依據的，但政府的基準價格與市場價格之間有一定的差距，而且由于基準定價往往是計劃定價，可能會嚴重滯后于市場價格的變化，這就表示在此種方式下，牟利空間是不可避免的。共有產權住房的產權份額分割是共有產權住房建設有效推行關鍵，也是突出難點。根據對共有產權住房定義的理解，政府持有的產權份額應該是其“讓渡的部分土地出讓收益”，而土地的價格是受市場房價和建安成本影響的，由于市場房價具有一定的不穩定性，所以一般以政府制定的基準價格與建安成本的差額作為土地的價格。因此，如果嚴格以此種方式確定政府產權的份額其實是不確定的，隨意性是比較大的。但如果政府所占產權較大，就會增加政府負擔，從而降低地方政府共有產權住房建設的積極性；如果政府持有的產權過少，則在北京、上海等房價較高的城市，保障對象將會缺乏購買支持力。

3.2 政府監管要求高且潛在風險大

目前盡管各試點地區在共有產權住房建設分配領域還未出現尋租現象，這主要是由于各試點地區的監管高投入和試點范圍本身較小，但并不意味著如果進行大范圍推行共有產權住房建設就沒有尋租等風險。與其他類型政策性住房相比，共有產權住房對政府的監督管理要求更高。從籌資建設、申請、審核、分配、產權份額分割以及后期管理等各個環節，政府及其代持公司不僅需要投入大量的人財物，而且需要運用科學的技術手段，否則更容易產生糾紛。共有產權住房上市分配后，由于政府所擁有的產權份額一般為公司代持，在住房的實際使用過程中更需要加大監督管理。此外，共有產權住房建設在法律、金融和管理等方面還潛藏著較大的風險隱患。比如，在法律方面，作為共有產權持有者的政府或者其代持公司，對共有產權住房日常使用中可能出現的問題負有連帶責任；在金融方面，共有產權住房購買者的支付能力一般較弱，而且缺乏一定的資產積累，一旦由于某些原因導致收入中斷，就有可能形成不良貸款，誘發金融系統性風險。

4 加快推進共有產權住房建設的策略

4.1 鼓勵專業社會組織機構參與共有產權住房建設

共有產權住房的建設管理不論是銷售定價還是產權份額分割，都需要更加專業的組織機構介入。比如，英國政府主要負責共有產權制度的頂層設計，對共有產權住房的保障對象、保障標準、運行方式等進行設定，社會組織在住房保障領域中發揮重要作用，共有產權住房的具體運營和管理由住房協會負責；美國的金融信貸機構直接參與共有產權住房建設，不僅拓寬了籌資渠道，而且還有利于風險的分擔。國際經驗表明，多元化主體參與有助于優化提升共有產權住房的保障水平與運管效率。共有產權住房的性質決定了如果政府介入過多，將會給政府帶來沉重的財政負擔。未來我國共有產權住房建設可逐步引入專業化社會組織，建立健全共有產權住房市場或平臺。政府應逐步減少直接介入，更多利用市場力量，政府角色重在調節控制共有產權住房的土地供給，將共有產權住房專項用地通過一定市場方式出售給社會組織機構，由他們自主建設提供或安排籌集共有產權住房房源；政府嚴格規定共有產權住房的封閉運行方式，加強監管；專業性的社會組織機構根據市場價格核算確定住房的銷售價格；產權份額分割及價款支付方式交由組織機構與購買者按照科學方法協商確定。

4.2 優化共有產權住房合同設計加強運管風險防范

共有產權住房合同是關乎產權持有者權利、義務、責任和利益的重要約束文件。欲使共有產權住房運營管理的潛在風險保持在可控范圍，則須加強共有產權住房合同的優化設計與規范管理。一方面，對共有產權份額的出讓、抵押、轉讓等應有更加明確的規定，盡量避免矛盾或糾紛的發生；另一方面，對產權持有者在住房使用過程中的權利、義務以及連帶責任等問題應加強規范，最低化共有產權住房使用的法律風險。

4.3 明晰共有產權住房份額增購或回購的制度規定

目前，共有產權住房建設試點地區，除北京外其他地區基本都允許政府產權份額的退出。但今后的共有產權住房建設，政府份額暫不退出應不失為一種較為完善的制度策略。如果允許購買者增購產權份額，則需要對于達到何種條件、多久可以增購、增購時的價格以及利息核算規則等問題作明晰化規定。

在政府回購方面，目前基本都規定了五年的限期，限期內不可上市交易，如果沒有達到約定的年限，購房者想將共有產權住房上市時，政府有權優先回購，不回購時才可以進入樓市交易，交易收益按照產權比例在政府部門和購房者之間進行分配。按照當前規定，如果政府不回購產權，只分享利益不分擔風險的做法顯然是不合適的。因此，未來共有產權住房的制度設計與完善，“封閉式運行”應作為一種基本原則加以規定與遵循，不管是政府回購還是轉讓交易，應不改變共有產權住房的性質，仍只能按照共有產權住房的性質與管理方式在市場轉讓，以最大化避免牟利空間和產生新的利益分配不公問題。

參考文獻：

1.顧正欣 吳翔華 聶琦波.我國經濟適用房定價模式研究——基于共有產權制度的分析.價格理論與實踐.2010.02

2.張娟鋒.共有產權模式下經濟適用房定價改革探索——以杭州市為例.中國房地產.2013.17

3.顏莉 嚴榮.上海市共有產權保障房定價機制探討.上海經濟研究.2015.03

4.鄧宏乾 王昱博.我國共有產權住房定價機制問題探討.價格理論與實踐.2015.07

5.鄧小鵬 莫智 李啟明.保障性住房共有產權及份額研究.建筑經濟.2010.03

6.鄧小鵬 段昊智 袁競峰 張星.PPP模式下保障性住房的共有產權分配研究.工程管理學報.2012.06

7.陳淑云.共有產權住房：我國住房保障制度的創新.華中師范大學學報（人文社會科學版）.2012.01

8.郜浩 吳翔華 聶琦波.共有產權經濟適用房運作體系研究.工程管理學報.2011.02

9.呂萍 修大鵬 李爽.保障性住房共有產權模式的理論與實踐探索.城市發展研究.2013.02

10.陳杰 胡明志.共有產權房：住房供給側改革何以發力.探索與爭鳴.2017.11

11.嚴榮.完善共有產權住房體系建設研究.經濟縱橫.2015.01

12.陳淑云 曾龍.共有產權住房在我國可行嗎？.江漢論壇.2016.01