基于市場價值的城市國有土地使用權續(xù)期研究

齊錫晶　汪英佶　崔鑫

摘要：通過分析土地使用權續(xù)期問題及成因，提出基于市場征收的土地使用權價值測算；通過國內(nèi)外部分地區(qū)現(xiàn)行做法、收費標準的對比分析，指出完善土地使用權續(xù)期費用測定的必要性；以沈陽某地為背景，借助房地產(chǎn)征收的定量分析，論證出市場下的續(xù)期費用標準，對土地續(xù)期工作提供了有益的指導。

關鍵詞：土地使用權；土地屬性；使用價值；土地制度；土地征收

中圖分類號：F282 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）02-0055-61 收稿日期：2017-11-23

1 我國城市國有土地使用權的制度及背景

1.1 續(xù)期的爭論

2016年，有媒體報道了溫州土地使用權到期事件。溫州部分市民因土地使用年限到期或即將到期，交易價接近100萬元的房子面臨要花費數(shù)10萬元（房產(chǎn)交易價格的三分之一到二分之一）的高額土地出讓金重新購買土地使用權才能重新辦理土地證的遭遇，在社會各界引發(fā)熱議和關注。與此同時，有關于土地使用權續(xù)期的爭論也在持續(xù)發(fā)酵。

1.2 1949年后土地制度的變遷

1949年后土地改革的開始，沿襲了歷史上的土地私有制，廣大的勞動人民開始成為土地的主人，同時擁有了土地的所有權和使用權，但是這種小農(nóng)經(jīng)營漸漸阻礙了我國工業(yè)化發(fā)展的步伐，終于被歷史所淘汰。隨之我們迎來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作化運動，從生產(chǎn)互助組開始，在一些簡單的生產(chǎn)環(huán)節(jié)上進行互助，再到初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期將一部分土地交由集體，開始了初步的集體經(jīng)營，但在這過程中一直都沒有改變農(nóng)民的土地私有制。

社會主義改造時期，發(fā)展到高級社時期農(nóng)民對土地的所有權和使用權統(tǒng)一收歸集體，人民公社時期集體化程度達到頂峰；隨后農(nóng)民自發(fā)組織了“包產(chǎn)到戶”，一場自下而上的運動得以開展。十一屆三中全會確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權經(jīng)歷了從私有到集體所有的變化，與經(jīng)營權逐漸走向分離。1982年《憲法》中出現(xiàn)“城市的土地屬于國家所有”；1988年《土地法》提出土地使用權由無償無限期變?yōu)橛袃斢邢奁?。土地使用權的變遷方式也從強制變遷走向誘致變遷。

1.3 現(xiàn)行土地出讓制度

1987年9月，深圳市政府分別以協(xié)議和招標方式出讓了兩塊土地的使用權，開始了現(xiàn)在廣泛實行的土地出讓制度。土地出讓是指國家行使國有土地所有者的權利，將國有土地使用權在一定年限內(nèi)有償出讓給土地使用者使用，土地使用者要為此支付相應的土地出讓金。土地使用者在足額交納了土地出讓金后，有權取得該土地在一定年限內(nèi)的使用權利，并可以將該土地使用權在符合規(guī)定條件的前提下轉讓出租或抵押，以此方式獲得的土地稱為出讓土地。

1.4 國外做法

1.4.1 美國地產(chǎn)按時繳稅

在美國購房，付完錢辦完手續(xù)，沒有房產(chǎn)證，只有一份叫做產(chǎn)權轉讓書的文件，而且這張證書即使丟了也沒關系，因為所有關于房產(chǎn)的信息已全部登記在政府網(wǎng)站。在美國購買了房子，產(chǎn)權包括土地和房屋的產(chǎn)權，但你只有按時繳納地產(chǎn)稅，房子才算真正是你的，美國大概會每半年征收一次，如果抗拒不繳或逾期欠繳，則收歸政府所有并公開拍賣。繼承方面，子孫們必須在繳足遺產(chǎn)稅后，才能真正繼承祖父輩們的房地產(chǎn)，同時繼續(xù)繳納地產(chǎn)稅。

美國國土面積中私人所有的土地占58%，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主，國有土地只占其中一小部分。美國土地所有權分為地下權（包括地下資源開采權）、地面權和地上空間權（包括建筑物大小、形狀等），這三部分權益可以分別轉讓，政府無權任意征用與拆遷。

1.4.2 日本的土地使用期限永久

日本的房產(chǎn)證是一種名為“房產(chǎn)契約證”的本，房屋使用權是永久的，房屋所占用的土地也歸個人所有。

在日本，一旦購入，土地的使用期限是沒有規(guī)定的，可永久使用。而關于建筑物用途，在中國必須取得國家政府的相應許可才可以進行相應建筑物的建造，用途單一。而在日本的規(guī)定較有余地，基本上都不會硬性規(guī)定為單一的用途?，F(xiàn)在沒有進行建設的土地，將來也可以改建為辦公樓或者其他商業(yè)設施。

1.4.3 英國房產(chǎn)租賃使用權

英國的房產(chǎn)產(chǎn)權分為永久產(chǎn)權、租賃使用權兩種，租賃的最長租期是999年。英國的永久產(chǎn)權房，業(yè)主對土地及土地上的一切不動產(chǎn)，包括土地、房屋建筑、樹木及地下資源擁有永久性所有權。產(chǎn)權人可以依照法律自由使用，出租，抵押，或轉讓房產(chǎn)。轉讓房產(chǎn)后，永久產(chǎn)權會被依法轉交給下一任房主。

英國的租賃使用權中，一般房屋占用范圍內(nèi)的土地的所有權為他人或政府所有，買家以契約的方式向土地所有者租借土地使用權。租借年限，續(xù)簽權利及相應租金會在土地契約里明確注明，一般年限都很長，如999年、250年，125年的租約最為常見，999年后，可繼續(xù)申請續(xù)租。承租人在改建、轉讓或是轉租之前，必須取得土地所有人的同意。承租人的子孫若想繼承其地產(chǎn)，則必須繳納遺產(chǎn)稅。

1.4.4 新加坡采取土地出讓金形式

新加坡的土地分為國有和私人所有兩種形式，其中國有土地又可以分為國有土地和公有土地兩種形式。

2012年，新加坡國有土地約占53%，公有土地約占27%，私有土地占20%左右。獲得土地使用權的法定機構，代表政府向企業(yè)、社團和私人出讓土地，出讓方式包括出售和租賃，出讓價格由財政部土地估價師根據(jù)市場價格確定，出讓期限根據(jù)不同土地用途而不同，一般產(chǎn)業(yè)用地30到50年，住宅用地、公用設施用地可長達99年。出讓期滿后，法定機構根據(jù)土地利用的需要選擇收回土地或繼續(xù)出讓。

從使用權看，主要分為三種類型：一是永久使用權，數(shù)量很少，這部分業(yè)主大多數(shù)是當?shù)氐耐林?，島上的原住民。二是999年的土地使用權，數(shù)量也極少。此類土地屬于英聯(lián)邦，在歷史上土地的名義所有者是英國女皇。三是面向社會出讓的土地使用權，按照不同用途分為不同使用年期。使用期滿后，政府無償收回土地及其地上附著物。若要繼續(xù)使用，須經(jīng)政府批準，再獲得一個規(guī)定年限的使用期，但須按當時的市價重估地價第二次買地。

2 我國城市國有土地使用權的屬性及地區(qū)做法

2.1 土地使用權的投資、使用以及增值等屬性

我國土地使用權的屬性主要有投資屬性、使用屬性和增值屬性三種。

2.1.1 投資屬性——可以買賣（出讓）

土地價格中不僅包含了其自然價值，更重要的還在于土地資本的投入。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和資本規(guī)模的擴大，越來越多的資本涌入并沉淀于土地之中，這些投資同其他社會投資一樣，要求收回折舊并獲得合理利潤，由此帶動土地價格上升。

2.1.2 使用屬性——開發(fā)利用土地

由于人類生產(chǎn)建設和生活不斷發(fā)展的需要，對尚未利用的土地進行開墾和利用，擴大土地利用范圍，以及對已利用的土地進行整治，以提高土地利用率和集約經(jīng)營程度。土地開發(fā)具有用途多樣性，土地用途的變更存在困難性。

2.1.3 增值屬性——房價地價上漲

土地價值是通過土地價格的形式表現(xiàn)出來的，近代以來土地價格呈現(xiàn)出不斷上漲的過程，土地增值在現(xiàn)實中表現(xiàn)為土地價格和房價的變化，這種變化與土地凝結的社會資本投入以及土地供求關系有關。

土地使用權投資以土地為載體，或以土地為投資對象，通過對土地進行開發(fā)（使用），促進土地增值，從而獲得投資收益。

2.2 《物權法》《土地管理法》等規(guī)定

我國實行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權而沒有所有權，房屋所有權和土地使用權是互相分離的。《物權法》第47條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“國家土地使用權依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權可以轉讓、抵押、出租、作價入股?！?/p>

《物權法》第135條和第137條規(guī)定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！庇缮峡芍覈某鞘蟹课菟腥讼碛性摲课菡加蟹秶鷥?nèi)的國有土地使用權。土地使用權是合法土地使用權人所擁有的重要資產(chǎn)，確立了城市房屋拆遷中實現(xiàn)對土地資產(chǎn)即土地使用權補償?shù)睦碚摶A。

2.3 國內(nèi)部分地區(qū)的做法

2.3.1 深圳采用地價三五折續(xù)期

2004年，深圳出臺《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，規(guī)定土地使用權在屆滿或即將屆滿的一年內(nèi)，可以到房管局申請土地使用權續(xù)期。用地在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期。其中一種延長方式就是補交地價，簽訂土地出讓合同，補交地價數(shù)額為相應用途公告基準地價的35%。

2.3.2 青島土地證到期可正常交易

2009年，青島阿里山小區(qū)土地使用年限到期。當?shù)叵嚓P部門表示，土地使用權到期的房子可住可賣，并不影響上市交易。阿里山小區(qū)是住宅小區(qū)，目前小區(qū)內(nèi)房子的交易和抵押都沒有問題，只需在交易和做抵押時，寫一份知道土地到期的知情書。因為沒有具體的條文指出具體應該怎么續(xù)期，目前阿里山小區(qū)的問題仍在擱置，小區(qū)房屋像其他正常房屋一樣買、賣、抵押不受影響。

青島市紫金山小區(qū)的土地使用權大多數(shù)已到期，但小區(qū)內(nèi)的很多業(yè)主仍繼續(xù)住著，并沒有遇到要求拆除的情況?！段餀喾ā芬?guī)定，“地面上的物品還是屬于你個人的，只是土地是國家的?！闭f明房子肯定能交易，只是沒有土地使用證無法貸款。

2.3.3 濟南交易無須土地證

山東濟南目前的政策是“一證上市”，只用房產(chǎn)證就能夠完成房產(chǎn)的交易、抵押、貸款等。在不動產(chǎn)登記中，沒有土地證也能進行房產(chǎn)登記，同時也沒有對房地產(chǎn)開發(fā)商做出硬性規(guī)定，必須要給市民分割小土地證。而就一般程序而言，開發(fā)商需要先取得整個地塊的土地使用證，才能對土地進行開發(fā)。

但是建在劃撥用地上的房子是不能交易的。2008年9月，濟南市政府就出臺了《濟南市城鎮(zhèn)住房上市交易土地登記暫行辦法》，交易房屋所在宗地土地使用權類型為劃撥的，按規(guī)定繳納土地出讓金。上市交易的城鎮(zhèn)住房所在宗地原土地使用權類型為劃撥的，由受讓方按房屋交易成交價格的1%繳納土地出讓金。變更后的土地使用年限從繳納出讓金的日期開始計算，出讓年期為70年。

3 基于房地產(chǎn)項目示例的土地使用權經(jīng)濟分析

3.1 土地費用在房價中的比重

樓面地價、建安成本和行政費用是最重要的構成主體，這三項直接決定房子的建設成本。而影響商品房市場價格的，還有很多動態(tài)因素，它會隨著國家經(jīng)濟形勢和市場環(huán)境的不斷發(fā)展而變化。

根據(jù)況偉大、李濤《土地出讓方式、地價與房價》，國內(nèi)對于商品房房價有一個簡單直白的計算公式，即房價=土地成本（30%）+開發(fā)費用（15%）+建安成本（30%）+稅費（15%）+利潤（10%）。

土地成本（30%）：房價里的土地成本指樓面地價，就是單位建筑面積平均分攤的土地價格。土地上蓋出房子后，每平米售價中所包含的土地成本。樓面地價能最真實地反映建筑單價中所包含的單位土地成本價格。

建安成本（30%）：是房屋建筑成本和房屋設施設備安裝成本，價格相對穩(wěn)定。包括材料成本和人工成本。

開發(fā)費用和稅費（30%）：主要產(chǎn)生在規(guī)劃、報建、預售等環(huán)節(jié)。直接與房地產(chǎn)相關的稅種有13個，主要包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加、土地增值稅、印花稅等。

土地開發(fā)過程是動態(tài)的，在開發(fā)周期中樓面地價是有變動的，而成本基本上是不變的，周期內(nèi)隨著樓面地價的升值，開發(fā)商的利潤空間也就會隨之增大。

以沈陽市為例，土地費用占商品房價格的比例及區(qū)間，中間值為29.06%，適宜比例區(qū)間（分布）為25.67%至32.46%。建筑安裝及設備費的平均比例為34.83%。

3.2 合理續(xù)期費用的測度

續(xù)期費用除了考慮直接的土地費用，還應該考慮建筑物的壽命、市場走勢以及評估價格；考慮比較續(xù)期與新購住宅的適宜性。因此，本文在下面章節(jié)的計算方法中，本文采用依據(jù)《房地產(chǎn)估價規(guī)范》中有關征收的收益還原法和等額分付現(xiàn)值原理進行計算。

3.3 科學測定土地使用權續(xù)期費用

采用收益還原法，需要測定土地年收益和還原利率兩個指標。

（1）土地年收益。住宅用地不同于商業(yè)用地，其成本及房產(chǎn)收益難以明確化。土地年收益可采用收益還原法倒推的方式求取。

（2）還原利率。把不動產(chǎn)純收益還原成不動產(chǎn)的價格的一個比率。采用市場提取法獲得。

根據(jù)沈陽市統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年6月沈陽市新建商品住宅均價為6979元/平方米。

為簡化計算，本文取商品住宅的年租金為基準，折算土地年收益，同時考慮未來的土地增值以及通貨膨脹貶值，兩者相互抵消。

70年土地使用權續(xù)期費用：

ν= a / i

v-不動產(chǎn)價格；

a-年收益；

i-還原利率。

6979 = a / 0.07

a = 488.53 （元）

土地費占房價的占比f取為30%（f=0.3），根據(jù)工程經(jīng)濟學中的等額分付現(xiàn)值原理，以及沈陽市基準地價修正系數(shù)，還原利率7.01%（i=7%）。則70年土地使用權（n=70）每平方米續(xù)期費用的折現(xiàn)值（P）可按下式計算：

=2075 （元）

續(xù)期金額支付比例按下式計算：

續(xù)期金額支付比例29.7%接近一般土地成本30%，因此在續(xù)期時，一次性支付2075元/平方米的70年續(xù)期費用，符合為抵消征地的土地使用權經(jīng)濟價值。本文采用的房價數(shù)值為沈陽2016年新建商品房的平均數(shù)值，具體的地區(qū)存在各自的特點，應該以實際情況分別考慮。

4 關于我國城市國有土地使用權的問題的相關建議

4.1 綜合考慮多種因素和方法確定續(xù)費標準

續(xù)期費用標準要綜合考慮土地的現(xiàn)有用途價格和預期規(guī)劃用途價格，應積極借鑒新加坡土地征用中的具體做法，綜合考慮被征用土地的原有用途和規(guī)劃用途，采用科學規(guī)范的估值方法確定補償標準，減少補償金額的隨意性。同時，設立由政府、開發(fā)商、第三方專業(yè)機構等多方代表組成的專門機構，受理土地征用有關的糾紛，保障大眾的參與權、知情權和申訴權，化解由于補償標準低、分配不合理等引發(fā)的群體性事件。

4.2 建立差別化稅費征收體系

我國目前設有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、新增建設用地有償使用費等各類稅費，總體上看，存在稅率偏低、征管不嚴、使用不合理等問題，沒有很好地發(fā)揮對土地開發(fā)利用的引導調(diào)控作用?？煽紤]借鑒美國土地差別化稅費制度，特別是高額征收開發(fā)費的做法，加快建立完善我國差別化土地稅費征管體系。政府部門應嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，土地征收后不得隨意改變土地用途和開發(fā)強度。

4.3 續(xù)期期限與相關法規(guī)

本文運用等額分付現(xiàn)值原理，通過對我國土地定價的理論研究，分析出了相對科學的城鎮(zhèn)住宅用地使用權續(xù)期定價模式。但是以下兩個方面還有待于下階段更近一步的研究。一方面是續(xù)期年限和繳費方式的確定，更加全面的實施方案還需要通過試點論證和實證分析等方法進行更加詳細的論證與闡述；另一方面，相關法律法規(guī)應如何做出調(diào)整，進行更為詳細的司法解釋，還需要在法理層面做出更深入的研究與探討。

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