中國特色新型高校智庫的探索與多維度能力建設
——基于華南理工大學公共政策研究院的個案研究

■ 楊沐 林珅

華南理工大學公共政策研究院 廣州 510000

1 引言：中國特色新型高校智庫

決策咨詢制度（policy advisory systems）或稱為政策咨詢體系[1]，最早于1995年由Halligan提出，旨在分析政府在政策制定過程中所采用的多種政策咨詢來源。決策咨詢制度是我國社會主義民主政治建設中的重要內容，也是中國特色決策體系的智力支持。依據美國賓夕法尼亞大學2017年發表的《全球智庫指數報告》[2]（《Global Go To Think Tank Index Report》），目前全球共有6,846家智庫，中國以435家智庫數量名列世界第2位，顯示我國智庫建設事業已經邁入快速發展的黃金時期，需要精準的宏觀發展策略與創新的微觀治理機制作為指引。

在政策咨詢的外部化與政治化（externalization and politicization on policy advice）的進程中[3]，中國特色新型智庫體系形成了涵蓋從黨政軍等體制內官方智庫、社科院智庫、高校智庫到社會民間智庫的多元互補圈層嵌套結構[4]。從歷史發展維度而言，中國高校智庫的變遷經歷從研究所形態的最初階段，到以人文社科研究基地為載體的發展階段，再到新型高校智庫的興起階段。2014年2月教育部頒布《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，具體明確了中國特色新型高校智庫建設的推進目標、重點攻關領域與發展策略，標志著我國特色新型高校智庫進入一個有別于傳統高校智庫的嶄新階段。高校智庫具有人力資源與學術資源的雙重優勢，建設中國特色新型高校智庫對政府決策更加科學民主化，提升國家治理能力，提高中國的國際影響力和軟實力大有裨益。

本文擬采用個案研究的定性分析方法，以華南理工大學公共政策研究院（Institute of Public Policy，以下簡稱IPP）智庫建設為具體實例，考察其在中國特色新型智庫建設路徑上如何打造高端智庫，如何通過組織變革（organizational change）與管理創新（management innovation），突破高校智庫發展的制度瓶頸。2015年12月，25家機構入選首批國家高端智庫建設試點單位，包括中國社科院、國務院發展中心、北大發展研究院、人大高等研究院、復旦高等研究院、上海社科院等重量級智庫。IPP作為一個僅有21人團隊、5年歷史的小型高校智庫，如何能夠在這些激烈的競爭中找到立足點和有價值的發言點？本文對這種“小機構、大網絡”的典型高校智庫運營模式進行深刻的思考與探索。

2 理論背景：高校智庫發展模式與多維度能力建設框架

在智庫研究領域，Medvetz 基于對傳統3種理論（精英理論、多元理論以及制度理論）的批判，于2012年提出“界線組織”（boundary organization）的概念來定義智庫，以體現智庫在學界、政界、商界以及媒體（簡稱：學、政、商、媒）這4項組織化的社會結構中所處的多界別交叉（intersecting positions）與中介地位（intermediate location）[5]。智庫的資金來源、運營、成果產出都與這4個領域有交互作用與關聯。高校智庫（university-Affiliated think tank）以學界為導向依托高等院校雄厚的科研技術水平成為中國智庫體系的重要組成部分。作為大學附屬智庫，首先強調“智”，而后注重“庫”。“智”的重要特點是要建立一個知識體系，探索政策建議背后的道理與基本邏輯，使政策建議更有說服力和影響力。

鄭永年在“內部多元主義”的論述中認為中國新型智庫中開始出現智庫的多元化、智庫資金來源的多元化、智庫產品的多元化。在智庫產品市場上出現了競爭局面和政策思想市場機制[6]。智庫產品的供給方跟需求方的組織結構、渠道、方法越來越成熟，呈現出“智庫建設熱潮”。一個高潮出現時，必然會有更多參與者參與思想市場的良性競爭，有些優秀的智庫通過選擇自己正確的定位，不斷提高自己的競爭力穩住地位，進一步發展成為國際、國內的一流智庫；另外有些智庫因為跟不上這個趨勢，只憑借一時的熱情而缺乏持續的措施，最后將會退出這個市場。這種優勝劣汰的市場化過程對中國智庫的發展非常有利。

能力建設（capacity building）的概念最早見于1975年美國《公共行政評論》（《Public Administration Review》）的特刊中，討論政府“能力建設”問題[7]。隨后聯合國開發計劃署（UNDP）于1992年將“能力建設”的表述引進《21世紀議程》，指出：“能力建設是個人、群體、組織、機構、行業乃至社會等主體通過對能力的挖掘、培養、提升以達到展現核心功能、解決問題、實現目標的成效；同時實現在廣義背景下以可持續方式處理不同發展階段需求的目的。①The United Nations (UNDP, 1992) sees capacity building as a process by which individuals, groups and organizations, institutions and societies increase their abilities to perform core functions, solve problems and define and achieve objectives; to understand and deal with their development needs in a broad context and in a sustainable manner.”

本文利用戰略管理理論（strategic management）將高校智庫的組織能力（organizational capability）與能力建設相結合，提出中國特色新型高校智庫的“多維度能力建設框架”（見圖1）：首先，從能力要素（capacity elements）的角度分析智庫的靜態能力（static capabilities），包括人力要素、財力要素、物力要素、技術要素、信息要素等；其次，從能力結構（capacity structure）的角度分析智庫的動態能力（dynamic capability），包括資金募集能力、知識儲備能力、成果轉化能力、戰略規劃能力；再次，靜態能力要素與動態能力結構之間存在多重線性關系，智庫組織面對不斷革新的宏觀社會環境通過不斷組合、配置、修訂能力要素以獲取長期持續的競爭優勢和組織績效。

圖1 新型高校智庫的“多維度能力建設框架”Figure 1 A framework of multi-dimensional capacity building for university-affiliated think tanks with Chinese characteristics

3 實務個案：IPP公共政策研究院的路徑選擇與啟示

3.1 資金募集能力建設：形成政商學多元籌資方式（圖2）

智庫資金來源的多元化與動態發展有利于智庫組織在多元的利益相關者（stakeholders）中保持獨立性[8]。首先，高校校友網絡及其內嵌的經費資源與傳媒資源為高校智庫的發展奠定基礎，這些來自商界的啟動資金是高校智庫的重要財政來源。目前許多高校智庫都誕生于由高校與校友聯合創辦的模式。華南理工大學公共政策研究院由華南理工大學的杰出校友莫道明先生資助，與華南理工大學聯合創立。莫道明先生于2012年希望能夠回饋學校與社會，設想每年捐贈500萬元、10年合計捐贈5,000萬元的方式建立一個就國家發展戰略提出政策建議的研究院。校方非常支持這個想法，無償提供兩層辦公樓共1,500m2的辦公空間作為研究院基地，并讓研究院成為學校的二級學院，在學校的領導下獨立進行公共政策研究。2012年研究院創設后聘請新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授作為領軍人物，他以學科帶頭人的身份率領學科團隊進行研究。其次，來自政府的政策支撐與經費配套是高校智庫財政運轉的有力保障。2015年12月中央部門向公共政策研究院撥款1,000萬元用于智庫建設，2016年12月再次撥款500萬元作為智庫建設的后續支援。最后，來自學界的贊助亦是高校智庫財力要素的重要構成。中央部門的財政支持讓華南理工大學校方十分鼓舞，2015年10月校務會決定從2016年開始給IPP每年500萬元配套基金，并將辦公場地從1,500m2增加至2,000m2。

圖2 多元化籌資模式:資金經費Figure 2 Diversified fundraising from multi-stakeholders

3.2 知識儲備能力建設：優化智力資源的科學配置

3.2.1 構建扁平組織架構與多元學科研究團隊 依據精英理論，智庫負責人與研究人員是影響乃至決定智庫影響力的最關鍵因素。機構員工及其所具備的知識經驗等人力要素處于智庫人力資本的核心地位，而智庫的內部治理結構則影響著智庫是否能夠有效地整合不同的能力要素，以實現其組織功能的長效發揮和良性運轉。IPP公共政策研究院的組織形式實行理事會與學術委員會領導下的院長負責制。學術委員會主席是鄭永年教授，理事會的理事長是莫道明先生，執行院長是楊沐教授。IPP實行精簡的行政管理和服務制度，行政服務和媒體運行人員的配備為6人，以保證智庫日常管理與服務工作科學有效。研究團隊則形成“首席專家—多學科資深專職學者—年輕學者”的梯隊式資歷銜接，現共有22人。最高層為首席專家鄭永年教授，下一層為數位資深專家，進一步引導畢業兩三年的博士與碩士研究人員開展科研探索，見表1。

表1 公共政策研究院的人力要素構成Table 1 The composition of human resources of IPP

IPP的研究方向主要分為5個領域：一是中國的體制改革；二是社會政策；三是經濟政策；四是國際話語權和國際關系；五是教育政策。目前IPP的團隊成員主要分布在政治學、經濟學、社會學、法學、教育學、國際關系學這幾大學科，研究人員多樣化的學科背景能突破學科間的壁壘以解決單一學科難以攻克的重大戰略問題瓶頸，同時有效解決社會多變且復雜的跨學科課題。

3.2.2 突破體制局限與發展人事自主權 我國高校智庫的研究人員多為事業編制，往往出現由低流動性導致的機構人力資本固化，難以應對復雜環境下多主體課題的需求[9]。人力要素在智庫知識儲備能力建設中占基礎地位，高校智庫在人事管理制度中采用“合同聘用制”將能提升人力要素的活力與機動性。人事自主權（autonomy）是IPP的一大特點，采用“合同制聘用”突破傳統研究機構智庫的體制約束，學校提供的5個事業單位編制到目前為止僅用了2個，對事業單位編制與合同聘用制的福利待遇差異，研究人員中的年輕學者曾經歷過從保留到接納的過程。這種靈活且具實操性的企業用人制度實際上是海外許多智庫的普遍模式：對于剛畢業的年輕學者給予一年試用期，對于中青年骨干給予兩年聘期合同，兩年后續聘。采用這種機制的優點在于，對高校智庫與研究人員的雇傭雙方而言都是無形的約束，一方面要求用人單位提供優質的條件與符合研究人員資歷的薪酬待遇，另一方面要求受雇者發揮優勢投入到智庫建設中。

知識體系建設是高校智庫發展的核心內容，需要落實到智庫人才隊伍培養與人事管理制度上。與人大重陽金融研究院、盤古智庫不同，IPP主要組建自己的隊伍，數量一般維持25～30人左右，盡管過去兩年多的時間里一共流失了13人（10名研究人員和3名行政人員），其中7名研究人員的流轉皆由于進入海內外知名院校攻讀博士。在這個流動性的開放過程中，IPP穩步提升研究團隊的素質，制度流動性能有效促進組織變革與創新發展，以追求更高水平和更專業化的運作模式。實際上，創新人才引進機制與開放性的團隊建設是IPP管理模式的一大重點，通過頗具市場競爭力的薪酬和工作環境吸引優秀成員，也支持IPP的成員繼續深造或者找到更好的工作。

在職稱評定的制度與激勵機制層面，碩士研究生起步受聘為研究助理崗位，博士研究生的評定等級依次為助理研究員、副研究員、研究員，共4個檔次。研究人員先參與院級職稱評定，接著可進一步申請評定學校的副研究員、研究員職稱以獲得全國各高校的承認。IPP靈活的薪酬體制一方面表現在職稱、工資上；另一方面依靠學校的各類福利支持，譬如校方正商議建設廉租房保障體系，在幼兒、小學乃至中學教育給予學校教職人員子女的照顧，對IPP研究人員與校內教職員工一視同仁。

3.2.3 培育高質人才梯隊與創設學術研究氛圍 招聘人才進來以后首先想要把人才留住，更進一步的是如何讓人才開心地留下，讓人才團隊感到留在高校智庫很有前景，這是智庫建設需要思考的問題。為了實現這樣的目標，IPP進行以下4個層次的工作。

第一，保障研究人員合適的薪酬待遇，保證智庫研究人員的生活質量。作為海外智庫工作人員的基本共識，長期聘用的研究人員首先要“住有所居”，滿足研究人員購買房屋的剛性物質需求，以及其子女受教育的需要。同理，高校智庫需要向學校和政府反映人才培養的重要性，要建設一流的人才灣區與創新灣區，怎么能把人才留??？一定要讓高素質人才愿意把這里作為生根立命的共同家園。同時，對于短期研究人員的引進，IPP積極接納訪問學者，并將其作為智庫重要的人員組成，增加研究團隊與高端學術人才的溝通交流機會，2017年的兩位暑期實習生分別來自哈佛大學與牛津大學。

第二，創造良好的文化學術氛圍與硬件環境。首先，無規矩不成方圓。員工需要按既定的《員工守則》進行自我管理，《員工守則》依據每年變化不斷更新，在《員工守則》規定之外的部分研究人員擁有自有裁量權。其次，IPP將每周二下午設定為恒常的內部學術交流座談會，院內舉辦的專家系列講座也盡可能安排在這個時間段內。再次，IPP尊重職員的個人空間與時間，尊重每個員工8小時工作制以外的休息時間，不占用周末閑暇時間。IPP采用坐班制度，工作時間為上午8點半到下午5點半，不強硬依照打表，研究人員早一點、晚一點或因突發事務缺席不追究。在物力要素層面，現時博士每人一間辦公室，碩士4人一間辦公室，院內的硬件設施還包括喝咖啡、喝茶的休閑處與圖書館資料室，鼓勵研究人員彼此交流，進行思想碰撞。由于研究人員分布在政治、經濟、社會、教育、國際關系、法律各個學科，思想與學術的自由有利于產出更優質的政策報告。

第三，引導精神探索，讓研究人員能夠更好地獲得學術精神。首先，建立聯合署名的博士后學者培養機制，提高研究團隊成員的知名度。每位博士每個季度完成一篇政策報告，全年4篇。政策報告初稿首先由執行院長審閱并提出修改意見，再遞送學術委員會主席鄭永年教授指導并與其聯合署名，作為政策報告上報中央部門。時間成熟后鄭永年教授將會作為第二作者，繼而當學者的知名度為中央領導和中國社會所熟悉以后就只署年輕學者的個人名字，通過這種漸進的方式來提升年輕學者的知名度。其次，IPP重視舉辦各種類型的會議活動（講座、研討會、圓桌會議）。鼓勵華南理工大學各學院、廣州其他院校、中國其他層次院校來交流與座談，讓研究團隊更及時地接觸前沿思維。

第四，通過以上3個層次的提升最終讓研究人員認為智庫研究就是他們的人生目標，就是他們的歷史責任，就是他們的時代使命。

3.3 成果轉化能力建設：提升智庫思想產品的影響力

研究報告、智庫出版物等思想產品（think tank publications）是智庫分析診斷（diagnose）公共政策問題并提出解決方案的重要形式，也是知識轉移（knowledge transfer）和成果轉化的主要傳播（dissemination activities）途徑[10]。IPP堅持以高產量（productivity）與高質量（quality）并重，以學術與應用雙管齊下的方式拓寬成果轉化渠道，主要有五大成果，包括政策報告、學術研究（期刊論文）、專著書籍（IPP文庫）、微信公眾號的“IPP評論”、內部雜志《公共政策研究季刊》，形成推動政策變遷的持續性力量。

第一，以政策報告（policy brief）《公共政策研究內參》作為建言獻策內參的核心成果，積極服務于國家戰略和政策影響力建設。在2012年IPP成立之初，政策報告每月推出一期，從2015年12月開始調整為每月一至兩期，現在已是每月3期，至今已累積發布73期，涵蓋領域分布在政治、經濟、民生、文化、教育、國際關系等重要議題。2016年向中央報送的16份政策報告中被中宣部、教育部采用12份。教育部特別指示華南理工大學要創造有利條件支持鄭永年教授及其團隊的相關研究，組織力量深入開展重大理論和現實問題研究，努力產出高水平的政策咨詢報告并及時上報。

第二，堅持以學術研究拓展學術影響力。作為學術型智庫，高校智庫的獨特優勢以區別于其他類型智庫在于學術影響力與學術資源的統籌能力。IPP注重在政策報告的基礎上向學術方向發展，目前研究團隊已有多篇學術成果在國內外學術期刊上發表，其中6篇英文學術文章被SSCI期刊錄用，12篇中文學術論文被CSSCI期刊錄用發表。

第三，構建中英文專著出版物體系“IPP文庫公共政策叢書”。目前已經出版多本學術專著，其中《內部多元主義和中國新型智庫建設研究》是2014年10月，IPP通過競標方式承擔教育部“中國特色新型智庫建設研究”重大課題的中期研究成果，該專著出版后受到中國智庫界、政府界與學術界的普遍關注。

第四，夯實傳統紙質媒介基礎，以內部發行刊物《公共政策評論季刊》與英文簡報IPP Bulletin構筑智庫影響力。從2015年初至今已經出版了6季。作為內部機構刊物，該季刊定位在“公共管理、公共政策理論研究刊物”，介于嚴肅的學術期刊與政治及財經類的通俗刊物中間，類似于美國的National Interest、Foreign Policy，以瞄準中國市場上巨大需求的空缺。另外從2016年下半年開始，定期出版英文IPP簡報IPP Bulletin。目前已出版兩期，2016年的一期有關智庫研究，2017年的一期有關精準扶貧研究，2017年下半年第3期準備做關于粵港澳大灣區的研究。

第五，積極利用新型媒介進行知識傳播，建立微信公眾號“IPP評論”作為智庫成果推介的公共平臺?！癐PP評論”以冷靜的理性分析來觀察中國國內和國際上的時政熱點，自2015年起營運公眾號，每天發布一篇文章，供稿來源主要為內部研究人員每季度的持續性供稿?，F時微信公眾號平臺每篇文章的平均點擊量接近1萬，擁有廣泛且扎實的讀者受眾。2016年7月南海仲裁結果公布以后，鄭永年、莫道明教授合署的一篇文章點擊量達到200多萬。

第六，設立附屬電話調研中心，開展智庫一手研究數據庫“公共政策滿意度調查”的系列開發與信息收集工作。信息情報的收集是決策的重要前提，需要客觀、真實、全面的數據信息作為支撐，智庫思想產品的水平取決于對政策問題的規范性科學分析，而定期開展的跟蹤式社會調查有利于促進高校智庫社會科學研究與政策分析方法的規范化。IPP從2013年開始運營電話調研中心，目前已進行了6屆電話調研，在全國范圍內電話采訪了30多個大、中、小城市13,500人次，采訪總時間17萬小時。

3.4 戰略規劃能力建設：塑造國際知名度與話語權體系

IPP的愿景是打造世界領先的綜合性智庫，向“世界領先”這個目標前進，核心價值是獨立、客觀、有效，理念是“國際視野，中國情懷”。作為一個開放性的智庫，努力吸取世界各國的先進思想，提出符合中國國情的政策建議，為中國服務。

作為這個時代全球第二大經濟體，中國正面臨許多國際國內的新問題，而高校智庫首先需要思考的問題是：高校智庫在全球化深入發展的背景下如何給國家提出戰略性、政策性的建議進而具有被最高決策者關注的價值？回應這些思考，IPP審視自身的優勢有如下4點。

第一，以海外國際學術網絡為優勢，深化已建立的國際交流合作機制。鄭永年教授平時長期在新加坡工作，其觀察點、思考點、參照對象與歐美學者不同，也與中國學者不同，這是一個特殊的觀察和思考角度。

第二，創辦高端國際學術會議，擴大高校智庫國際學術話語權體系建設 。從2013年開始IPP每年舉行一次IPP國際研討會，在廣州香格里拉酒店舉行。2017年的會議專題是“發展與貧困：中國與世界經驗”，把院內的扶貧研究推向世界，同時也邀請來自世界其他地區，包括非洲、南美洲、中東、東南亞的學者，與中國學者交流其所在地區的扶貧經驗。2016年IPP國際會議的主題是“國家治理”，2015年是“人本主義”，2014年是“國家開放”。每年一次的國際會議使IPP跟國際學術界保持良好的關系。在國際最高端的學術界有自己的朋友，有自己的網絡，有自己的話語權。

第三，構筑國際學術平臺網站，同步運營“IPP中文官方網站”與全英文時評網站“IPP Review”（International Public Policy）。“IPP Review”從2016年1月起每天更新一篇英文評論，網站運營初期由新加坡國立大學東亞研究所的華人學者發表觀點，近期已有越來越多美國、歐洲的海外學者發表文章討論關于中國與全球的議題。

第四，立足中國改革開放先行先試的廣東省。廣東在1980年代就處于中國領先地位，在GDP發展速度及總量、引進外資、進出口等多方面走在國內前沿，而當前中國經濟急劇轉型以后廣東要如何繼續走在前沿？IPP與廣東的政界人士、學者一起在思考這個問題。從21世紀第2個10年開始，粵港澳合作正邁向一個新的高度——建設粵港澳大灣區城市群。該合作模式的變化反映了廣東“叫板”對象的轉變。首先，從2007年的新加坡、香港、韓國等“亞洲四小龍”地區，轉到現在的紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等世界一流灣區。其次，“叫板”內容由以前GDP、進出口、投資轉變為能否建立創新高地，能否建立一個引領世界經濟、社會、政治體制發展全球化的高地，同時在這個高地里以及“一國兩制”的框架內讓香港、澳門特別行政區有新的發展和上升空間。這一思路受到中央領導的關注。2017年3月，李克強總理的政府工作報告中指出“推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”的指導方針，提出要在粵港澳大灣區的建設中努力發揮香港澳門的優勢。

4 總結與討論

探索中國特色新型高校智庫建設需要識別高校智庫如何在中國智庫體系中發揮自己的獨特價值。從微觀智庫個體運作的維度而言，以“多維度的能力建設”模式作為高校智庫的治理之道，合理科學配置人力、物力、財力等能力要素，克服智庫戰略定位不準、成果轉化機制不全、對外合作交流不暢通等共通性問題。

基于IPP個案資料的定性分析，本文提出以下舉措。在資金募集能力建設層面促進政商學媒多元籌資方式，有利于智庫在多元的利益相關者之間保持相對的獨立性；在知識儲備能力建設層面，構建扁平的組織架構和多元學科研究團隊，有利于優化智力資源的科學配置；在成果轉化能力建設方面，需要不斷提高智庫產品的競爭力和影響力；突破體制局限與發展人事自主權；培育高質人才梯隊與創設學術研究氛圍 ；在戰略規劃能力建設層面塑造國際知名度與話語權體系等。

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