省域高職教育管理體制變革：延續抑或重塑？

摘 要：省域高職教育管理體制是20世紀90年代高教體制改革遺留的產物，存在政出多門、職能重疊、統籌乏力等弊端，被詬病為高職教育發展的體制性障礙。高職教育的根本屬性要求管理體制貼近地方性行業企業，對管理體制進行地方化改革。改革不能沿襲普通高教體制改革之路，而應有“破”有“立”，對省域高職教育管理體制進行重塑。重塑省域高職教育管理體制的策略是：在縱向層級安排上，實行“中央統一領導、省級政府為主、市地政府為輔”的原則，借鑒德國各聯邦州文化教育部長聯席會議做法提升省級治理能力；在橫向職能安排上，以資源依賴理論和整體性治理理論為指導，建構兼容單一部門模式和多部門模式共同優點的治理結構。

關鍵詞：省域；高職教育；管理體制；延續；重塑

作者簡介：湯敏騫（1969-），男，河南南陽人，華中科技大學教育科學研究院在讀博士生，河南職業技術學院副教授，研究方向為高職教育管理。

基金項目：2014年度教育部人文社會科學研究專項任務項目（工程科技人才培養研究）一般項目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號：14JDCC007），主持人：袁偉。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）01-0074-07

在教育管理體制中，政府及其管理高職教育的職能部門、高職院校與所隸屬的上級行政主管部門等管理者、辦學者和舉辦者之間的組織結構（即所謂“體”）以及三者之間的相互關系（即所謂“制”）共同組成高職教育管理體制。上級行政主管部門與所屬高職院校形成以權力為基礎、以命令與服從為內容的行政隸屬關系（簡稱隸屬關系），前者對后者具有立廢變更、經費撥付、干部任免、監督檢查等行政權力。國家依托政府行政體制，通過隸屬關系結對鏈接控制高職教育的目標籌劃、結構布局、資源配置，影響高職院校的辦學定位、專業設置等。在現代職業教育體系建設進程中，高職院校設置數量和辦學規模顯著提升。期間爭議不絕于耳，以對“體制”的詬病居多。本文將追溯省域高職教育管理體制格局起源，解析高職教育根本屬性，挖掘管理體制的建基依據，廓清“體制”詬病癥結，提出管理體制的應然內涵和變革策略，以求煥發高職教育的“體制”活力，裨益于增長高職教育為社會經濟發展和人力成長成才的服務能力。

一、省域高職教育管理體制結構溯源

（一）成因：高教體制改革遺留

社會主義市場經濟體制的建立促使政府推進機構改革，中央業務部門對全國人、財、物的行業統管職能經過分割整合后，部門辦學體制難以繼續維持。20世紀90年代前后中央政府主導集中實施高等教育管理體制改革，通過1994、1995、1996連續三年先后在上海、南昌、北戴河召開的高等教育管理體制改革座談會，逐漸清晰地形成淡化和改變學校的隸屬關系、擴大省級政府統籌管理權、變條塊分割為條塊有機結合等改革思路，1998年時任國務院副總理李嵐清將之總結為“共建、調整、合作、合并”八字方針。根據這一改革方針，在全國各有關省級政府的配合下，教育部、財政部、國家計委等部門分別在1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中對國務院部門（單位）院校的隸屬關系進行大規模調整，此后中央部門隸屬高校的數量顯著下降，中央層面的部門辦學、中央與地方管理權限劃分等問題改觀，建立起國務院和省級政府兩級管理、以省級政府統籌管理為主的高等教育管理新體制。

高職教育管理體制日益成為突出的改革遺留問題。改革之初，主事者設想省域層面高教體制改革遵循與中央層面同樣的高教體制改革思路，“廳屬的學校最后都應由各省的教委來管，這是個發展方向”[1]。按照這一改革思路，教育部要求，省級政府要利用政府機構改革的契機調整省內各業務廳局所屬學校的管理體制，希望“廳局所管學校應該調整其隸屬關系，徹底解決行業辦學的問題”[2]。具體的措施是，將非教育部門舉辦的高校劃歸教育部門管理，原則上各業務廳局不再辦學，地方高校以地方教育部門管理為主。但是，省域層面的改革結果與原初目標大相徑庭。改革后實際形成的管理體制格局是，中央業務部門高校數量超過中央教育部門高校數量、中央各部門和全國各省級政府“條塊分割”辦學的宏觀格局在中央層面不復存在，高校舉辦主體原有結構整體下移，“條”、“塊”從原來所對應的中央各部門、全國各省級政府，下移至全國各省域各省級廳局、各省域市地級地方政府，使改革前中央層面存在的隸屬關系問題下移出現在改革之后的省域層面，省域層面出現省級業務廳局高校數量超過省級教育部門高校數量、省級廳局和市地級政府“條塊分割”辦學的中觀格局，問題域則由改革前的中央層面普通高等教育領域集中轉換為改革后的省域高職教育領域。因此，時任教育部副部長周遠清在改革之后分析認為，中央一級管理體制改革基本完成，但全國各省市這一級還沒有完成，而且全國各地改革完成情況也不平衡[3]。面對省域這一中觀層面存在的問題，深入研判和準確把握高職教育規律及要求，厘清全國各省級政府和省域各市地級政府之間的高職教育管理權限與責任，據此理順省域高職院校的“條塊分割”格局，已然成為省域高職教育管理體制改革的重要課題。

（二）格局：條塊板結互相封閉

國務院在2002年8月24日發布《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號），其中第一次完整提出“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的職業教育管理體制，自此以后我國職業教育管理體制始終圍繞這一頂層設計思路不斷進行改革完善。根據這一頂層設計，高職教育采用“條塊結合，以塊為主”的管理體制總體結構，在從中央、省到市地的三級政府層級里，以隸屬關系為基本線索，都安排教育部門、人力資源和社會保障部門、相關的行業主管部門根據各自的職責，綜合負責或者分工參與對高職教育進行宏觀行政管理，或者直接管理所屬的高職院校。

目前省域高職教育管理上，通常是省級教育部門草擬，提交由省級政府認可和發布在全省范圍適用的宏觀政策，省域各地市級政府在轄區、省級教育部門和省級行業廳局對所屬高職院校結合各自的實際予以貫徹實施。由此看出，省域高職教育“條塊”之間的基本關系是條塊并存，省級政府、各市地級政府兩個“塊塊”之間的關系是“一塊對多塊”，上級領導下級，下級服從上級；省級教育部門、省級業務廳局兩個“條條”之間，省級教育部門、各市地級政府兩個“條塊”之間的關系是在省域高職教育宏觀管理方面，省級教育部門“一條對多條”指導省級業務廳局、“一條對多塊”指導各市地級政府，省級業務廳局結合行業部門實際、各市地級政府結合轄區實際分頭落實省級教育部門的宏觀管理要求。不管是省級政府、各市地級政府兩個“塊塊”之間的“一塊對多塊”關系，還是省級教育部門、省級業務廳局兩個“條條”之間的“一條對多條”關系，以及省級教育部門、各市地級政府兩個“條塊”之間的“一條對多塊”關系，都表現為以行政權力為基礎的線性單向關系。在指導所屬高職院校辦學方面，省級教育部門、省級業務廳局各“條條”之間，市地級政府各“塊塊”之間，乃至省級部門各個“條條”與各市地級政府各個“塊塊”即“條塊”之間，各自研判教育市場競爭形勢，充分利用和發揮部門和地方資源優勢，力求實現部門、地方社會服務最優化以及部門、地方利益最大化，相互之間表現為平等共生、自由競爭關系，具體表現形式為“條條”分割、“塊塊”分割和“條塊”分割。“條塊分割”的高職教育管理體制對高職院校的發展具有積極的促進作用，省級教育部門、其它業務廳局與市地級政府分割履行高職教育管理職能，從不同政府層級和職責領域分工合作，齊抓共管，推進各種隸屬關系的高職院校持續發展；另一方面，縱向分級（條）管理與橫向分塊管理并存、縱向條內多級與橫向塊內多條交織的網狀管理體制在運行中，條塊無主無次，分頭封閉施政，各管理部門立足本位主義的部門視野，多從自身職能出發閉門決策出臺高職教育相關政策，職能部門之間的政策既有交叉重疊又有矛盾沖突，政策客體不能兼顧教育類型整體和教育領域細部，行政組織架構與整體性的“大職教觀”理念實際貌合神離[4]，在實踐中造成高職院校設置、專業設置、資源配置無法統籌管理，財政投入總量規模預算和決算困難以致實際投入嚴重不足、按照隸屬關系分配財政撥款有失公平、學歷證書教育和職業資格證書教育難以溝通等多種制度性弊病。已然形成的高職教育管理體制的“條塊分割”格局，影響高職院校的辦學，阻礙高職院校的整體良性發展。endprint

二、省域高職教育管理體制內在理路

高職教育管理體制既然為高職教育服務，必由高職教育屬性決定并與之適應。要正確理解高職教育管理體制的邏輯，須準確把握高職教育的根本屬性。

（一）前提：高職教育本質屬性

高職教育的根本屬性包括兩個方面：一是“職”，二是“高”。

高職教育的基本屬性是“職”。“職業性”說主張，職業是每個人運用技術技能獲取經濟來源的社會工作類別，人只有掌握和運用技術技能才能進入職業崗位，維持職業工作。高職教育的使命在于一方面滿足社會成員成人立業需要提供知識和技能教育服務，另一方面滿足社會用人單位需要培養勝任職業技術工作的合格勞動力，所以教育教學既要求開展分層次的文化與科學教育，也要求吸收和反映職業規范的工作內容和技術要求[5]。鑒于高職教育的職業性根本屬性，高職教育應實行由行業企業主導辦學方向的高職院校舉辦體制，以產業行業行政主管部門為管理體制核心，貼近和反映產業行業的教育需求；高職院校應摒棄學校本位職教模式的不足，吸收企業本位職教模式的優點，與主管部門、相關行業組織和主要用人單位加強聯系，使產業行業要求前置融入教育教學過程。

高職教育的第二個根本屬性是“高”。不同職業崗位之間存在的知識和技術水平差異要求勞動力呈不同層次與之相對應，進而要求職業教育劃分職能層次與勞動力的職業能力層次建立對應關系，職業教育因而產生初等、中等、高等三個不同的教育層次。與普通高等教育不同的是，在高職教育中，用人部門深度參與甚或主導培養過程，培養高素質的、能夠滿足用人單位需求或勝任職業崗位群的應用型技術人才[6]。鑒于高職教育的高教性根本屬性，高職教育應參照聯合國教科文組織發布的《國際教育標準分類法（2011）》所建構的教育框架，納入與普通高等教育互通互聯的現代高等教育體系，結合適齡青年成長成人的教育心理學特征，在政府教育行政部門的統一指導下，面向社會履行基本職能。

（二）架構：管理體制目標模式

高職教育的根本屬性要求高職教育管理體制采取與之相適應的目標模式。在單一制國家的社會事務行政管理體制中，省域高職教育行政管理體系的分布既涉及縱向政府層級安排問題，也涉及橫向職能部門安排問題，相關的理論觀點概括為“縱向層級說”以及“橫向職能說”。下面行文所及的政府均以我國為例，指狹義的單一制國家地方行政機關，不包括地方立法機關[7]，而且不包括聯邦制國家的情形。

“縱向層級說”。“縱向層級說”的理論基礎是國家結構形式理論和科層制理論，實質是中央、省、市地三級政府間在高職教育管理上的縱向關系問題。在本文中，省域主要涉及省、市地兩級政府由何者主導高職教育管理以及兩者間有關的行政、財政關系問題，理論對策包括地方集權型和地方分權型兩種思路。高職院校要貼近和服務駐地人才需求，管理體制理應滿足地方性要求，或者實行地區層級的省級政府地區管理型模式，或者實行地方層級的市地級政府本地管理型模式。在現實中，國家對高職教育總體上實行統一領導、分級管理。就縱向層級問題而言，中央政府對全國高職教育進行統一領導，省級政府對省域高職教育進行統籌管理，在縱向政府層級上以省級政府為主。

“橫向職能說”。“橫向職能說”的理論基礎是政府職能理論和整體性治理理論，實質是政府的高職教育行政管理權力按照政府部門的職能分工進行部門的數量配置和權限劃分問題。理論對策有兩個，一是實行單一部門管理型模式（簡稱“一”型模式），二是實行多部門管理型模式（簡稱“多”型模式）。在現實中，就橫向職能問題而言，在中央一級，國務院教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門對高職教育進行綜合管理，相關的中央業務主管部門根據各自的業務分工負責有關的高職教育事務；在省一級，各相關管理部門的一般職能分工是：高職院校的領導班子配備歸口省委組織部負責，思想政治工作由省委高校工委負責，主管部門負責人事調配和基建經費管理，省級財政部門負責核撥事業經費，省級教育部門分別會同省級發展改革委員會、人力資源和社會保障部門管理辦學規模、布局層次、專業布點、招生就業、教學業務、教師職稱評聘等審批事項。從形式上看，中央和省級政府內部各自對高職教育管理的橫向職能部門安排主要采取多部門管理型模式（即“多”型模式），同時帶有單一部門管理型模式的特點（即“一”型模式）。

三、省域高職教育管理體制功能受阻

經濟合作與發展組織將教育管理分為國家、地區、地方和機構四個層級[8]。經濟合作與發展組織對教育管理層級的劃分與我國高職教育管理體制中的中央政府及其所屬各職能部門、省級政府及其所屬各職能部門、市地級政府和高職院校自身四個層級可一一分別對應。各國中央與地方關系不同，教育管理層級關系也因而不同。與聯邦制國家各層級政府間縱向分權和地方自治不同，單一制國家實行中央集權制，中央與地方各層級政府之間為隸屬關系，中央政府掌握最高權力和最終權力，下級政府權力來自中央政府和上級政府授權委托，省級政府作為地方最高行政體被授予較大靈活性，權力的效力和范圍自上而下逐級遞減[9]。我國政府系統中的中央政府、省級政府、市地級政府三個政府層級各自綜合進行高職教育管理，與馬林遜所劃分的中央集權型、地區管理型和本地管理型三種教育管理體制大致對應[10]。在實踐中，我國高職教育管理體制按照現行政府間縱向關系實行跨層級職責同構，而且政府層級間權力授受邊界模糊，引發省級政府與市地級政府何者宜于統籌管理高職教育的爭議。

20世紀90年代前后中央層面普通高等教育管理體制改革結束后，高職教育被納入其中，實行中央（國家層級、中央集權型）、省兩級管理，以省級政府（地區層級、地區管理型）為主進行統籌管理的體制框架。另一方面，高職教育屬于職業教育類型的有機組成部分，處在職業教育類型的高等層次，按照國務院頒布的有關職業教育政策要求，應被納入市地級政府（地方層級、本地管理型）制定的本地職業教育規劃之中進行統一管理。新中國成立至今，政府的高職教育管理權限經過兩次分權過程，第一次是從中央政府一級集權管理過渡到中央、省兩級政府分權管理，第二次是在第一次分權管理的基礎上過渡到現行的中央、省、中心城市三級政府分權管理。經過兩次分權后，國家的高職教育行政權力和管理重心逐次下移，管理結構從中央一級集權管理的金字塔形演變為中央政府統一領導下的兩級地方政府分權管理的扁平形。目前高職院校（機構層級）主要由地方政府舉辦和管理，隸屬關系主要在省、市（地）兩級，舉辦主體包括省級教育部門和其它省級業務廳局（這兩種省級部門高職院校稱為省屬高職院校）、市地級政府（所辦高職院校稱為市屬高職院校）以及少數大型國有企業（依企業從屬的政府層級確定所辦高職院校的隸屬關系，或為省屬高職院校，或為市屬高職院校）。省域高職院校舉辦體制和管理體制整體呈網格狀格局，橫向職能安排上既具有以教育部門為主導的單一部門管理模式的特點，又存在多部門管理模式的特點，但教育部門作為單一部門進行高職教育管理顯得疲軟無力，從而使多部門管理模式的特點和問題得以凸顯。在這種管理模式下，政府對高職教育管理政出多門、統籌乏力，院校地區布局、專業布點等資源配置分散重復，人才培養與用人需求之間的結構性矛盾難以消除，區域辦學效益整體低下。高職院校面對多部門管理格局，需要逐一打通各司其職的管理部門，分別爭取政策、資金、人員、物資等辦學資源，不僅影響辦學者自主行使辦學自主權，而且分散辦學者的辦學精力，最終影響整體辦學效率，造成有失公平的教育環境，也使高職教育終難擺脫“劣質教育”的陰影。endprint

佛朝暉等組織一項針對全國30個省（自治區、直轄市）120所高職院校黨委書記、校長的問卷調查，收集到近200條書面建議，其中關于管理體制方面的建議約占30%。調查對象絕大多數都認同“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發展必須突破管理體制障礙”這一選項[11]。調研的結果說明，在高職教育辦學者中，有相當一部分人認為，現行高職教育管理體制的弊端大于利益，亟待進行改革。

為回應對省域高職教育管理體制的詰難，本文提出兩種改革思路。一種思路是繼承普通高等教育管理體制改革目標，延續普通高等教育管理體制改革的既有路徑，以省級政府為省域改革主導者，市地級政府為參與者，打破部門辦學體制，少部分高職院校從原由省級業務廳局舉辦轉由省級教育部門主管，大部分下放由市地級政府舉辦或者實行市省共建、以市為主。另一種思路是凸顯高職教育規律的內在要求，強化行業企業的高職教育舉辦權與管理權，走出一條與普通高等教育管理體制改革不同的特有路徑。對兩種思路的抉擇，既事關對高職教育發展規律的理論把握，更關乎高職教育實踐需要，亟待研究和解決。

四、體制變革：延續抑或重塑

面對省域高職教育管理體制遭受的理論爭議和現實詬病，將上文所及的兩種思路換一種說法，即省域高職教育管理體制改革是再走舊路，承襲普通高等教育體制改革目標和原有路徑，還是凸顯高職教育本質屬性的要求，開出新路？

憑空臆想的“推倒重來”盡管不乏“破”的勇氣，卻必然陷入“立”的困境，所以，任何改革都要尊重歷史，面對現實。延續之路原是中央層面針對普通高等教育管理體制存在的問題而設計和實施的，并未聚焦高職教育的根本屬性要求，因而不應作為省域高職教育管理體制改革選項。應從歷史和現實出發，回應高職教育根本屬性的內在要求，采用公平和效率的雙重考量標準，“破”、“立”結合，重塑省域高職教育管理體制縱向層級安排和橫向職能設計格局。

（一）縱向層級：省級政府直管

根據“縱向層級說”指向的省級政府和市地級政府各自依托的制度基礎、資源稟賦，省域高職教育管理體制改革實行“以省為主，以市為輔”的原則。

省域在處理中央、省、市地三級政府關系時，應堅持在法律框架內，接續國家管理高等教育采取的中央和地方兩級“中央領導，以省為主”的基本結構，一方面尊重中央政府對國家層級高職教育的統一領導權；另一方面繼續實行“以省為主”，明確省級政府直接承擔管理省域高職教育的職責，堅持省級政府對地區層級的省域高職教育進行地區管理，硬化省級政府在省域的領導地位；對于處在地方層級的市地級政府，要求承擔對駐地各種隸屬關系的高職院校進行輔助性本地管理的職責，支持駐地高職院校開展面向本地辦學工作，向駐地高職院校提供輔助性的經濟、人力和物資等支持與服務。概括而言，省域高職教育實行“中央領導，以省為主，以市為輔”的原則，建構政府層級間縱向分權管理體制。

為了提升省域高職教育治理能力，可將我國現有的省一級職業教育工作部門聯席會議制度加以改進，使該項制度發揮剛性作用。我國最初的職業教育工作部際聯席會議制度于2004年6月4日經國務院發文批準建立，要求由教育部牽頭，國家發展改革委員會、財政部、人事部、勞動和社會保障部、農業部、扶貧辦共7個部門和單位組成（其中人事部、勞動和社會保障部2部職責根據全國人民代表大會第十一屆第一次會議批準的國務院機構改革方案和國發[2008]11號文件即《國務院關于機構設置的通知》整合劃入作為國務院組成部門的人力資源和社會保障部1部），負責統籌全國職業教育工作，協調解決職業教育工作有關問題。嗣后，2005年10月國務院在印發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》中針對地方政府提出“縣級以上地方政府也要建立職業教育工作部門聯席會議制度”的要求，自此該項制度成為我國各級政府協調職業教育工作的基本制度。但是，該項制度存在部門行動聯絡、政策內容協調、議題目標落實、利益相關方滿意等方面的問題。根據一項將聯席會議制度實施效果分為顯著、較好、一般以及較差或基本沒有效果四個等級的研究，該項制度被評價為實施效果一般，應該加以改進[12]。

在與我國職業教育工作部門聯席會議制度較為接近的外國實踐中，本文選擇德國各聯邦州文化教育部長聯席會議制度作為參照樣本。德國各聯邦州文化教育部長聯席會議制度建立于1948年，運行時間至今長達70年，地位清晰，權責明確，機構健全，規則穩定，作用顯著有效，足資我國借鑒。德國在教育主權由各聯邦州行使的聯邦制下，為增進各聯邦州之間文化教育事務的共同性和協調性，聯邦一級成立各聯邦州文化教育部長聯席會議組織，全部16個聯邦州的文化教育部長代表本州參加；組織機構設置全體代表大會、主席團及主席，下設若干個委員會負責不同領域的文教事務，附設分駐柏林和波恩的2個辦事處組成常設的秘書處負責處理日常事務；職能劃分為在國內協調各聯邦州之間具體文教事務的對內職能、在國際上代表德國參與與外國、國際組織之間文教事務合作的對外職能[13]；決議的效力根據提交表決事務的性質設置全體一致同意、絕對多數同意和簡單多數同意三種前提，決議對各聯邦州僅具有建議的性質，但各州的文化教育部長有義務使其成為本州的法律[14]。根據治理理論的要求，各國政府在行政過程中，都注意打破層級、職能，吸收政府部門、社會行業組織等利益相關者共同構建社會合作機制，發揮民主化決策的實際作用。我國在研究改進省一級職業教育工作部門聯席會議制度的時候，應針對該項制度的實施狀況，確定和解析影響實施效果的各種因素，并可比較和借鑒規范而成熟的德國各聯邦州文化教育部長聯席會議制度做法，結合已有研究提出的政策建議，綜合形成可行的改進方案，尋求擴大該項制度在省域高職教育發展方面的實際貢獻度。

綜上所述，省域在建立和運行職業教育工作部門聯席會議制度中，應打破政府層級限制、部門職能限制和社會行業組織資格準入限制，吸納各方面的利益相關者參加聯席會議，提升會議代表的廣泛性，增強會議決議的影響力和吸引力。對省一級職業教育工作部門聯席會議制度可做以下方面的改進：一是規范與會主體范圍、代表資格及其數量、權力和義務。除上文所及7個政府部門之外，主管或者舉辦高職院校的省級其它業務廳局、市地級政府和國有企業，職司管理高職教育事務的同級黨的機構、同級其它相關政府部門，與高職教育相關的行業組織，高職院校（同時代表學生）均應派出代表正式參加會議。官、產、學各方參會代表數量對等、地位平等、表決權同等。二是建立健全組織機構，設置辦事機構，制定和施行會議規則，嚴格遵照預定議程，形成易于操作的會議決議。決議必須付諸于無彈性的表決機制呈現各方意見協調的最終成果，保證決議的共同標準性，也留存各方立場的差異性。決議中須設置匹配完成期限的進度控制措施，保證決議不致落空。三是將會議決議制成規范性的建議文本，各方將建議文本納入內部程序通過使之成為正式制度。endprint

（二）橫向職能：行業部門分工

高職教育管理體制的橫向職能部門配置問題包括兩個層次：第一個層次的問題是“一”型管理模式和“多”型管理模式的選擇問題，第二個層次的問題是在“多”型管理模式下各個橫向部門之間的職能分工與協調合作問題（這一問題在“一”型管理模式下不存在，故而免于討論）。

對一個國家而言，采用“一”型管理模式和“多”型管理模式其中何者為宜，取決于該國的歷史文化傳統、政治體制等多重復雜因素。我國目前的省域高職教育橫向部門配置在職能上以教育部門的“一”為主、以業務部門的“多”為輔，實行在高職教育事務上多個業務部門都服從一個教育部門的宏觀統籌管理，即“一主多元”的原則，與我國高職教育的多元化舉辦體制和管理體制相適應。我國做此選擇的動力或在凸顯高職教育必須貼近行業企業才能實現內涵持續發展的基本判斷。這是我國對第一個層次的問題給出的答案。

省域高職教育橫向部門配置在數量上主要體現的是“多”型管理模式的特點。在這種橫向職能部門體制中，管理高職院校的多個部門之間容易導致部門利益壁壘、政策矛盾沖突、互相協作困難等問題，第二個層次的問題在我國成為現實和難題。中央政府對于這一問題采取的解決辦法是“三令五申”，通過召集會議、印發專文、立法明定等形式對涉及部門進行職權范圍界定，效果殊為不彰。盡管國務院曾經在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后發布過三份關于職業教育的專門文件，全國人民代表大會于1996年9月制定和施行《職業教育法》，其中都強調職業教育管理中各政府部門之間的職能分工，但是政策法規疊加實施的結果照舊是“三個和尚沒水吃”，現行管理格局不免受到詬病。

資源依賴理論給行政部門堅守壁壘的內在邏輯提供解釋，表明部門打破利益壁壘走向協作存在現實可行性。該理論認為，組織網絡整體內部各個行政部門之間的表面關系取決于隱藏其間的深層的相互依賴的資源分配和占有關系。盡管行政部門會維護行政自主權而回避合作，但是出于競爭資源的需要，或者出于共同利益或目標，或者出于維持相互依存關系的需要，各個行政部門將與其它行政部門產生資源依賴關系，會與其它行政部門主動進行行政協調。整體性治理理論提出系統理論和應對機制改進職能部門效能推進行政協調。整體性治理理論主張，在縱向層級、橫向職能和跨界公私部門三種治理環境中，針對政府服務碎片化、機構職能分散化等低效失序現象，建立與部門化和碎片式方向相逆的職能關聯機構和大部門制治理結構等整體主義運作格局，提高政府治理效率，改善政府部門與社會公眾的關系[15]。

根據資源依賴理論和整體性治理理論的要求，高職教育管理體制與“橫向職能說”的結合點可確定為以下幾個方面：一是在認識上，回歸公共治理理念，各行政部門彼此自立與合作協調相結合，提供優質公共管理；二是在舉辦體制上，政府部門辦好示范性職業院校，行業組織立足行業企業發揮專業指導職能，政府、社會共同辦好高職院校；三是在管理結構上，突出省級教育部門的綜合管理地位，廓清省級管理部門的權力邊界，形成推進高職教育發展的整體性行政力量。

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責任編輯 韓云鵬endprint