同城化背景下公共客運交通一體化問題探討
——以廣佛同城為例

蘇躍江，孟 娟，崔 昂，周 銳

(廣州市交通運輸研究所廣州市公共交通研究中心，廣東廣州510635)

0 引言

都市圈治理一直是區域規劃、發展與公共政策的熱點，在歐美一些城市已有成功經驗。例如，紐約都市圈通過政府間契約(協議)聯合起來形成自主性的區域公共管理關系社群，構建都市圈區域協作性公共管理的制度框架，從根本上解決體制性障礙，并融合不同城市之間的激勵與約束、利益共享與補償機制[1-2]；柏林—勃蘭登堡都市區構建公共交通聯合體，統籌管理和協調區域公共交通的資金分配、信息系統、票價體系、服務標準等政策[3-4]。

長期以來，中國城市以行政區域內部相對封閉的管理模式為主，難以實現跨市或跨區域的共建發展。隨著經濟快速發展和城鎮化進程加快，一些發達地區如珠三角、長三角、京津冀等區域，盡管城市之間存在空間隔離和行政制度障礙，但社會經濟等功能聯系卻不斷增強；特別是一些地理位置上相近的城市，在空間融合、產業協作、設施銜接等方面均有較大突破，呈現同城化①發展趨勢，例如廣佛同城、西咸同城②等[5]。近年來，大尺度的區域(都市圈或都會區)管治模式在國外已有成熟案例，中國經濟發達地區的區域交通一體化已有研究，但關于中尺度的同城化客運交通一體化的研究相對較少。因此，本文以廣佛同城化為例，重點分析廣佛同城的發展脈絡、客運一體化發展存在問題與相關對策，為中國同城化客運交通一體化的發展提供啟示。

1 研究方法和理論基礎

1.1 研究方法

本文采用文獻法、問卷調查法、數據挖掘法、非結構式訪談法四種研究方法。文獻法主要借助期刊、著作、政府文件、新聞報道等資料，查閱廣佛同城化的相關理論、政策、案例等信息，并進行篩選、歸納和整理，從中挖掘有用素材。問卷調查法圍繞廣佛同城客運交通方式的滿意度、現狀問題及對策建議等內容設計問卷，采用隨機抽樣方法對400名廣佛市民(包括普通市民250份以及公路客運、公共交通、出租汽車駕駛員共計150份，有效回收385份)進行調查，調查對象職業涉及公務員、企業員工、科教文員、私營業主、學生等。數據挖掘法主要利用信息化手段對調查等數據進行分析、校核和補充，利用連續22天的手機信令與現狀調查數據測算廣佛兩地客流交換量并進行校核，利用連續一周的出租汽車GPS和計價器數據對兩地OD分布和運營狀況進行挖掘，利用連續2周的IC卡數據對公共汽(電)車和廣佛城際鐵路的OD分布和斷面客流量進行挖掘。非結構式訪談法主要通過與廣佛兩地市級交通部門、各區交通部門、廣佛兩地關聯的客運交通企業(包括公路客運、公共交通、出租汽車)的代表③進行座談，了解廣佛兩地各層級相關部門在同城化合作管理中的操作方法與協調模式，梳理廣佛兩地跨市客運交通發展存在的問題和建議。

1.2 理論基礎

隨著城市經濟增長與空間擴張，區域性的公共問題逐漸凸現。單一的城市政府難以單獨應對復雜的區域性公共事務，需要逐漸轉變為具有復合功能的大都市區。文獻[6-11]對同城化的跨界合作類型、優劣和問題、政策類型、協調策略、動力機制和空間管制進行分析。文獻[12-13]歸納和總結了中國同城化的研究概況、進展與發展戰略。文獻[14-16]對國外大都市區區域治理進行總結，主要有三個共同點：1)有上一層次的常駐管理機構(管制機構)，主要職責是在區域共贏的基礎上減少參與體之間的分歧與摩擦，統籌和指導跨區域的項目庫審批、重要規劃和文件的討論和修改；2)多層級的管治體系(渠道構建)，即政策或措施的制定是由省、區域(都會區)、市、區縣以及相應的地方政府、企業、市民等相關參與者共同磋商，實現區域合作共治；3)鼓勵多元主體參與(激勵因素)，建立有效的利益分配與補償機制，促進政府、企業、市民三者積極參與共同管理、合作共贏。

2 廣佛同城化發展脈絡

歷史上，廣佛兩地轄區基本上都屬于南海、番禺兩縣，文化上同根同源，自然地域連為一體。兩市中心城區距離約20 km，接壤地段長約200 km[17]。從城市空間結構或行政區邊界來看，廣州市西部區域距離中心較近、地域結構不完整，佛山市中心位置不明確，廣佛兩地連在一起才能構成一個完整的核心-邊緣結構，成為一個完整的經濟地理單元。廣佛同城化發展主要經歷生長期—發展期—冬眠期—破冰期四個發展階段(見圖1)。

2.1 生長期(1990—2000年)

由于外資進入促進經濟快速發展以及城鎮化進程加快，廣州、佛山城市建成區不斷向外擴張。荔灣、南海、白云、三水、番禺、順德等廣佛交接地區的城鎮建設相向發展，加上廣州重化工業與佛山傳統制造業發展建立起上下游關系，城市空間呈現連綿發展態勢。兩市社會經濟活動互動加強，交通聯系也日趨密切，產業和交通聯系加強促進交接地區呈現粘連發展態勢。在廣佛毗鄰區域開始出現佛山居住、廣州就業或廣州居住、佛山就業的人群，成為最早的“廣佛候鳥”。

2.2 發展期(2000—2010年)

廣佛兩地從城市規劃、產業協作、交通設施、環境保護等方面都提出具體的舉措，并且《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020)》批復促進廣佛同城化從區域合作層面上升到國家戰略，這個階段是廣佛同城化發展最快的時期。規劃方面，自2000年《廣州市城市總體規劃(2001—2010年)》提出“西聯”發展戰略，2003年佛山實施“東承”發展戰略，并進行區劃調整，主動承接廣州的輻射，從空間上加強了廣州與佛山的聯系。政策方面，初步建立了一套以同城化聯席會議為核心，以項目庫為載體，以各職能部門正式或非正式的溝通為輔助的協調管理機制，并簽訂《廣州市、佛山市同城化建設合作框架協議》。交通設施和管理方面，先后建設了廣佛新干線、海怡大橋、佛山四航廣明高速西樵段以及廣佛地鐵等項目，并通過跨市軌道交通共建和代管模式、道路交通合作規劃和建設模式、年票互認互通和設置出租汽車回程候客點等，推動廣佛同城化進程。

2.3 冬眠期(2010—2014年)

由于廣州發展中心的轉移，即廣州對外轉向粵東地區、對內開展中調戰略，加上廣佛兩地經濟利益不統一、征地拆遷費用差距大等原因導致項目難以推動。例如，龍溪大道快速化改造、廣佛新干線二期改造均涉及大量征地拆遷，拆遷補償高、融資難度大，廣州建設成本約為佛山的10倍，項目暫緩建設。同時，隨著廣佛城際鐵路、廣珠城際鐵路以及兩地城際公共交通線路完善，對兩地公路客運運輸有較大沖擊。2009年提出的城巴、快巴與城際鐵路、城際公共汽車均有沖突，通道上運輸工具同質化問題嚴重，但由于涉及企業利益和管理體制問題，難以促進交通方式和管理的變革。

2.4 破冰期(2014—2016年)

上層規劃的利好提升了廣佛同城化發展的高度。《國務院關于珠江—西江經濟帶發展規劃的批復》提出進一步加快廣佛同城化步伐，提升發展廣佛增長極；《廣州市城市總體規劃(2011—2020年)》和《佛山市城市總體規劃(2011—2020年)》批復，提出加快推進廣佛同城化深度融合④，強化兩地高端服務協作。同時，荔灣-南海、花都-三水、番禺-順德分別簽署廣佛同城化合作示范區框架協議，廣佛新城(五眼橋—滘口)規劃整合及城市設計深化研究，廣州大學城衛星城在佛山順德啟動以及《廣佛同城化“十三五”發展規劃》《廣佛兩市軌道交通銜接規劃》(提出佛山市未來有10條軌道交通線路與廣州市軌道交通線路進行銜接)《廣佛公共交通一體化研究》等規劃研究的編制，深化廣佛同城化交通發展戰略，將有助于解決廣佛兩地規劃和管理的銜接問題，促進廣佛同城化的深度融合發展。

圖1 廣佛同城化發展脈絡Fig.1 Development periods of Guangfo City

3 廣佛同城化客運交通特征

3.1 發展現狀

3.1.1 總體情況

經過多年的發展，廣佛區域間逐步形成“以城際鐵路為骨干，廣佛快巴、廣佛城巴、普通客運班線、廣佛城際公共汽車為主體，出租汽車和其他方式為補充的城際公共客運交通體系(見表1、圖2和圖3)。

表1 廣佛兩市之間的城際公共客運交通體系Tab.1 Inter-city public passenger transportation system between Guangzhou and Foshan

圖2 廣佛城際鐵路客流交換量Fig.2 Passenger flow exchange between Guangzhou and Foshan

3.1.2 協調管理機制

廣佛兩市已初步建立了一套以同城化聯席會議為核心，以項目庫為載體，以各職能部門正式或非正式的溝通為輔助的協調管理機制。聯席會議以垂直型的合作框架，通過四個層面的管治機制(見圖4)，不斷降低行政壁壘，提升跨市要素流動的自由度和效率，促進同城化發展；在廣佛同城化的協調框架下，通過自下而上的立項機制與自上而下的實施監督機制推動項目庫建設；在上述基礎上，各部門之間通過溝通制定項目推動計劃。

3.2 典型案例

本次分析從城市規劃、道路建設、軌道交通、公共客運等方面選擇五個典型案例，以管制機構、渠道構建、激勵因素為切入點進行系統分析(見表2)。

3.3 存在問題

1）行政壁壘是同城化推進過程中的主要障礙。廣州和佛山屬于兩個城市，行政約束和地方利益導致兩市之間在交通運輸、財政稅收、地方政策等方面的措施難以統一，合作層次難以深入，嚴重阻礙兩市間物流、人流、信息流和技術流的暢通。例如，目前廣佛兩地公共交通協調采用“一事一議”⑤模式，整個過程所需時間較長，特別是需要協調事項。

2）管理制度差異是公共交通一體化發展的瓶頸。例如，廣佛兩地出租汽車運價的不同(廣州和佛山分別在35 km以上、10 km以上收取50%的返程費)，導致廣州市出租汽車駕駛員由于感到不公平而出現議價行為。

3）缺乏剛性約束與跨區域性監督機構制約，共同利益難以協調是阻礙同城化的核心問題。目前，廣佛之間的協議只是一種政治合同，沒有經過同級地方人大批準，并不具有法律約束力，只能靠合同本身的違約機制來約束；沒有法律的約束導致廣佛兩地合作的共同利益難以統一。例如，由于廣州公共交通場站資源緊張，缺口較大，佛山的線路很難開進廣州，而且開進廣州的線路存在收費不均等問題，例如佛251線、佛277線、佛250線等進入滘口汽車客運站發班，按客運班線收取0.35～0.83元·人次-1的站務代理費，占每人次票價收入(刷卡2.8元，全票4元)的12.5%～30%，進站費用相對較高，制約廣佛公共交通的發展。

4）廣佛快巴、城巴、公共汽車功能定位不清，導致資源配置浪費。快巴、城巴是廣佛同城化過程中城際短途客運公交化的產物，但其本質上仍為公路客運，在技術標準、票制票價、財政補貼等方面均按照公路客運的標準執行。隨著廣佛城際鐵路、公共汽車的發展，競爭力不足問題日益凸顯，在廣佛公共客運交通體系的功能逐漸被代替，運輸服務水平無法保障。

4 廣佛同城化客運一體化對策

主要思路是“以管理機制為抓手、以設施建設為錨固、以線網調整為手段”。由于廣佛同城客運一體化的主要障礙為行政壁壘導致管理體制機制不統一、共同利益難以協調等方面，本文主要從管理方面提出相關對策。

1）構建形成廣佛兩市共同編制公共交通年度計劃機制。改變目前兩市“一事一議”的局面，建立兩市共同編制《廣佛公共客運年度發展計劃》的制度，將兩市的公路客運、軌道交通、常規公共汽車(含城際公共汽車)、出租汽車、定制公交等進行統籌規劃，并由兩市交通部門聯合，一次性審核并統一安排實施，節約行政成本，不僅有利于形成對上一年度發展計劃實施的總結和監督，而且能夠更有針對性地指導廣佛公共交通新一年度的發展。

圖3 廣佛兩地道路公共客運交通線路Fig.3 Transit lines in Guangzhou and Foshan

圖4 廣佛同城化合作的協調管理機制Fig.4 Cooperation and coordination mechanisms of Guangzhou and Foshan

2）建立區域信息共享協調機制。一方面通過信息平臺定期和不定期開通報會、通氣會或決策會，實現雙方之間的信息交流；另一方面建立信息共享平臺和統一的信息交換標準，加強廣佛兩市之間、各區縣之間多層次、多方位的公共交通一體化信息的共享、互補。例如，通過兩市出租汽車調度平臺的對接，實現兩市數據共享和聯合調度，優先推送返程出租汽車，降低廣佛互通車輛返空概率，更為開展創新的跨區域經營模式奠定基礎。

3）構建具有一定行政職能的專門協調委員會。針對廣佛之間難以統一行使跨界職能的狀況，優化區域治理機制，在廣佛聯席會議組基礎上，成立廣佛同城化公共交通小組，主要職責是統籌廣佛公共交通一體化的發展，協調和整合廣佛公共交通一體化發展中規劃建設、運力分布、信息共享、資金籌集、利益分配、激勵機制、考核管理等方面存在的問題，并動態跟蹤和及時監督廣佛公共交通一體化的貫徹執行情況。

4）多元主體參與公共交通的建設和運營管理。同城化公共交通小組根據廣佛公共客運交通(包括城際鐵路、軌道交通、公共汽車快線、常規公共汽車、出租汽車等)不同特點，結合公共交通網絡形態的分層結構，參考廣佛城際鐵路的成功案例，廣泛鼓勵多元主體參與，鼓勵“政府+企業”的跨市交通建設，構建多元主體參與的公共交通投資、運營機制。

5）強化協議的法律效力。現有的合作協議沒有法律效力，也沒有具體的時間要求或剛性約束。建議以法律法規形式明確地方政府在同城化合作中的權利和義務，從而促進政府協調、彌補政府行為機制缺失，避免合作過程中出現相互推諉現象，進一步明確各項合作內容的進度，強化責任主體。

5 結語

面對城鎮化進程加快、機動化快速發展以及交通方式變革的趨勢，區域治理需要按照合作與共贏的發展思路，建立良好的協調機制(包含管制機構、渠道構建、激勵要素等)，以消除行政壁壘，滿足區域經濟要素流動(包含人流、物流、交通流、信息流)日益增長的需求。本文在總結區域治理理論的基礎上，重點分析廣佛在道路和城際鐵路建設、公共客運發展以及年票互通管理的一體化等典型案例，總結廣佛同城的區域治理發展實踐和相關問題，希望其經驗對中國同城化客運交通一體化的發展提供啟示。

廣佛兩地由于得天獨厚的地理優勢，區域融合程度較好，但仍存在明顯的行政邊界，兩市在基礎設施、公共服務與房價等方面差異較大。2016年12月，國家發展改革委員會印發《關于加快城市群規劃編制工作的通知》(發改辦規劃[2016]2526號)首次且唯一使用“珠三角灣區”一詞⑥，灣區比地區更開放、更突出海洋特征，更加強調高度區域融合(例如舊金山灣區⑦)，并且廣佛兩地城市總體規劃均提出深入推進廣佛同城化的發展，以及廣州市第十一次黨代會報告提出“要謀劃推進更高層次的廣佛同城化”等，利好的政策導向將促進珠三角灣區內的城市行政邊界進一步模糊，地域相鄰最近的廣佛同城將形成一個密不可分且均衡發展的生態系統。

表2 廣佛同城化合作機制下五個典型的成功案例Tab.2 Five cases under the regional cooperation of Guangzhou and Foshan

注釋：

Notes:

①同城化作為當前區域合作的重要階段和高級形態，是指城市或地區之間通過經濟、市場、行政、制度、文化、基礎設施等手段，破解行政區劃壁壘，實現一體化發展的過程。其目的是打破城市之間的行政壁壘，建立良好的區域協調機制，在跨市的空間范圍內統籌基礎設施與公共服務供給。2005年深圳市政府發布的《深圳2030城市發展策略》，在其區域發展策略中提出“加強與香港在高端制造業、現代服務業以及其他領域的合作，與香港形成‘同城化’發展態勢”，這是中國首次提出同城化的概念。

②中國同城化城市包括：廣(州)佛(山)同城、西(安)咸(寧)同城、沈(陽)撫(順)同城、鄭(州)汴(西)同城、廈(門)漳(州)泉(州)同城、深(圳)(香)港同城、(北)京(天)津同城、寧(波)鎮(江)揚(州)同城、長(沙)株(州)(湘)潭同城、合(肥)淮(安)同城等。

③廣州市有11個轄區，包括越秀區、荔灣區、天河區、海珠區、白云區、黃埔區、南沙區、花都區、番禺區、增城區、從化區；佛山市有5個轄區，包括禪城區、南海區、順德區、高明區、三水區。由于廣州市交通客運主管部門主管中心六區，外圍區客運交通采取“上級指導、屬地管理”的原則，佛山市客運交通采取“上級指導、屬地管理”的原則，因此本次訪談包含廣州市客運交通主管部門、廣州市外圍5區交通部門和佛山市5區交通部門。客運企業包含廣州長運、廣州二汽、白云集團、交投集團以及市鐵投、佛廣交通集團、佛山恒通、順德汽運、佛山鴻運、佛山汽運等。

④2016年2月，《國務院關于廣州市城市總體規劃的批復》指出，積極參與“一帶一路”建設，縱深推進廣佛同城化，發揮國家中心城市作用，成為帶動區域協同發展的增長極；《國務院關于佛山市城市總體規劃的批復》指出，發揮佛山市在珠三角西翼的帶動作用，加快推進廣佛同城化。

⑤“一事一議”模式：當佛山或廣州的城巴、快巴、公共汽車線路以及出租汽車回程候客點需要調整或新增，可能是調整1條公共汽車線路，主要程序如下：由地方企業發起申請—屬地區審核上報市局—市局征求相關區意見—征求市交通部門意見—兩市交通部門聯合行文—若有不同意見—兩市交通部門共同協商后再審批。

⑥2016年12月，國家發展改革委員會印發《關于加快城市群規劃編制工作的通知》(發改辦規劃[2016]2526號)，提出2017年擬啟動12個城市群規劃，包括京津冀地區、珠三角灣區、山東半島、海峽西岸、關中平原、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群等規劃。此前發布的《全國主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》等上層規劃，均使用“珠三角”或“珠三角地區”城市群的表述。2015年3月，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出打造一個“粵港澳大灣區”；2016年3月，《國務院關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》明確了“粵港澳大灣區”設想；2017年4月，李克強總理會見港特首林鄭月娥時談到“今年，中央政府要研究制定粵港澳大灣區發展規劃”，未來粵港澳三地協同合作將達到新高度，成為提升珠三角區域整體國際競爭力的引擎，并有望成為世界一流城市群灣區。

⑦舊金山灣區是美國加利福尼亞州北部的一個大都會區，主要包括舊金山、帕羅奧圖、山景城、圣何塞、奧克蘭、伯克利等區域。灣區內不同城市在基礎設施、公共服務、就業機會、消費水平、房價等方面的差異較小，接近均衡發展的形態，形成一個密不可分的生態系統。

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