全面從嚴治黨的歷史發展研究

【摘 要】 本文將中國共產黨從嚴治黨的歷史發展脈絡梳理為“初創期-形成期-轉型期-成型期”四個歷史時期，闡述了這四個歷史時期從嚴治黨的經驗與做法：初創期：對黨內文件的嚴格執行；形成期：以政治紀律為核心的黨內法規見端倪并予以嚴格執行；轉型期：以立規矩，大量建立黨內法規制度為主；成型期：從嚴治黨步入立良規與創新機制的提升質量階段。

【關鍵詞】 從嚴治黨；全面；歷史發展

全面從嚴治黨的歷史發展和黨內治理形態的變化、法規制度的建設密切相關。中國共產黨在建立健全黨內治理規范體系的進程中，也在不斷豐富與發展著全面從嚴治黨。結合黨內法規的歷史發展，可以把從嚴治黨的歷史發展脈絡梳理為“初創期-形成期-轉型期-成型期”，在這四個歷史時期的演進過程中，從嚴治黨中的黨內治理與國家治理之間也形成了良性互動。

一、初創期：對黨內文件的嚴格執行

中國共產黨從成立之日起，就特別注重政治紀律，從思想與制度上完善黨內治理形態，通過出臺一系列文件，并嚴格執行文件來踐行黨的宗旨。中共一大會議期間便通過了《中國共產黨第一個綱領》、《關于當前實際工作的決議》，其中，黨綱除了確定黨的性質等根本問題，還對共產黨員的基本政治立場提出了嚴格要求，規定各級黨組織和黨員在涉及國內黨內重大事務上，必須與當黨中央保持高度一致。《中國共產黨第一個綱領》第四條還進一步指出，加入中國共產黨的黨員必須“承認本黨黨綱”，“必須與企圖反對本黨綱領的黨派和集團斷絕一切聯系”，并成為“忠實黨員”。這一表述，實質是對共產黨員資格上的政治要求，是黨員所必須遵守的最基本的政治紀律。中共二大期間除發表《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》之外，還通過了《中國共產黨章程》，首次設立“紀律”專章，明確了紀律處分，十分重視政治紀律建設。在中共三大期間，會議通過了《中國共產黨第三次全國代表大會宣言》等多個重大文件和《關于“民主的聯合戰線”的決議案》。中共四大通過了《對于出席共產國際第五次大會代表報告之決議案》、《對于中央執行委員會報告之決議案》、《對于共產國際執行委員會代表報告世界共產主義運動狀況之決議案》、《對于民族革命運動之決議案》、《對于職工運動之決議案》、《對于農民運動之決議案》以及對于青年運動、婦女運動、黨的組織、宣傳工作等十一個決議案，順利通過了《中國共產黨第二次修正章程》。

中共五大通過的《組織問題決議案》中首次使用了“政治紀律”這一詞語。值得一提的是，中共五大之后，同年“八七會議”通過的《黨的組織問題決議案》特別強調：“嚴守黨的紀律尤其為秘密黨之必要條件。黨部機關之一切決議及決定，調遣等等，應當絕對的服從，一切黨員，不論其地位如何都應如此。凡破壞紀律者，都應從嚴懲辦（停止職務，開除黨籍等）。”[1]

由此可見，在此階段期間，在黨內以“議案”、“決議”、“宣言”等形式出現的文件占據了黨內規范體系的半壁以上江山，在黨內治理中發揮重要作用的也正是嚴明政治紀律，嚴格執行各種黨內文件。應該說這些黨內文件是黨內法規雛形，從嚴治黨也是伴隨對這些黨內文件的嚴格執行而貫穿始終的。

二、形成期：以政治紀律為核心的黨內法規見端倪并予以嚴格執行

從嚴治黨隨著黨內法規的真正形成，進入不斷發展期。在抗日戰爭期間，最早意識到應該建構黨內法規并從嚴執行的是毛澤東、劉少奇等同志在1938年9月15日中共中央政治局會議上提出的“黨規”的概念，明確指出：“黨內要制定一種黨規保證黨的團結，個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級。”此后，在毛澤東的指示下，成立了中央工作規劃起草委員會來開展相關工作。同年10月，毛澤東主席在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》的報告中強調為了使黨內關系更加科學有序，需要制定較為詳細的黨內法規，這是我黨第一次正式提出“黨內法規”的概念。此外，針對當時的一些嚴重違反政治紀律的行為，結合討論張國燾事件，毛澤東在報告中更加突出了政治紀律的要求，重申下級必須服從上級、全黨必須服從中央等。

為進一步明確“黨內法規”的內涵，以便更好地嚴格執行黨內法規，劉少奇作了《黨規黨法的報告》，闡述了黨規黨法的具體內容，并進一步強調，為了保證黨內的團結與一致，除政治思想外，還應依靠黨規黨法對黨員干部進行改造，這就為以黨內法規從嚴治黨的推進及嚴格執行提供了思想上、組織上的保障。

之后，黨內法規、黨規黨法等概念成為黨內規范體系的正式稱謂，并指導運用于黨內生活中。在1945年劉少奇黨的七大會議上作了《關于修改黨章的報告》，并正式提出“黨的法規”概念，提出“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則”。[2]在1949年中共七屆二中全會上，毛澤東不僅提出“兩個務必”的黨的建設的偉大工程，還規定了“不做壽、不送禮、少敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不要把中國同志與馬恩列斯并列”等必須遵守的六條黨內規矩，并且個人帶頭嚴格執行。在1955年3月召開的中國共產黨全國代表會議上，毛澤東主席詳細論述了所有共產黨員面對黨的法規所應秉承的正確態度，“對其他的問題，符合黨的原則的，比如......正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。”[3]

綜上所述，這一時期是以政治紀律為核心，依規從嚴治黨的形成期，黨內法規開始正式走上歷史舞臺，并在黨內治理中初步發揮作用，這對于規范黨內治理形態，形成黨內治理規矩發揮了關鍵作用。但是這一時期的黨內法規尚處于雛形階段，黨規黨紀還未形成完整而健全的體系，在全面從嚴治黨的方式上也在探索。

三、轉型期：以立規矩，大量建立黨內法規制度為主

新中國成立后，中國共產黨成為全國唯一的執政黨，新的形勢對黨的執政能力提出了更高的要求，因此立規矩、定制度并嚴格執行成為我黨的全新考驗。1952年頒布的《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤予以黨內處分的規定》、1956年頒布的《中國共產黨章程》等都是這一時期的代表性成果。從嚴治黨進入新階段。當然，在這一時期，由于缺乏相應的法治思維，使得黨內法規的剛性約束力不強，較為重視從思想上管黨、治黨而忽視了制度在黨建中所起的作用。endprint

文化大革命結束以后，鄧小平對我黨以往的治黨理政進行反思總結，提出了制度治黨，這標志著依靠制度管理黨內事務、維護黨內紀律成為共識，摒棄了運動式的治黨模式。在黨的十一屆三中全會上，鄧小平同志多次指出黨規黨紀對我黨管理內部事務的關鍵性，多次指出，黨規黨法是國法的前提與保障，沒有黨規黨法，國法就得不到根本保證，對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律”。由此可見，對于黨內制度化發展始終有著兩個主要的考量標準：一方面是堅持黨的制度尤其是黨規黨法與國家法律不可分割；另一方面是堅持黨內制度與國家治理密切相關。因而，鄧小平在不同重要場合多次強調：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[4]這是黨內治理形態發生的關鍵性轉變，從側重強調思想管黨的角度到更加強調通過制度從嚴管黨治黨的重要性。從制度上防止領導人權力集中缺乏約束力，避免發生“把領導人說的話當做‘法，不贊成領導人說的話就叫做‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變”，進而引發以言代法、以權壓法等不合理現象。

為進一步深化從嚴治黨，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，根據當時的國內外形勢和我黨的特殊情況對全體黨員干部在政治與組織原則上進行了具體要求，明確了遵守黨紀、自覺接受監督等多項規定，指出對于違反規定的黨員干部首先要進行批評教育，情節嚴重的要依據黨紀進行嚴厲處分甚至開除黨籍，這有助于促進黨內政治生活走上正軌。此后，黨的十三大報告里提出了要加強黨的制度建設，并且著重強調“在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”。[5]1989年6月7日，中央紀委作出了關于嚴明黨的紀律維護黨的團結統一的重大通知，明確指出所有黨組織及黨員都要嚴格遵循政治紀律，毫不動搖地在政治與實際行動上和黨中央步調一致。

1990年中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，這是一部依據黨章和黨的實踐經驗而制定的具有黨內立法性質的法規，為規范和引導黨的制度建設，為依規從嚴治黨發揮了重要作用。暫行條例明確規定，加強我黨的各項建設，保障黨的各項工作與黨內生活的制度化都離不開黨內法規來發揮重要作用。

至此，伴隨著從嚴治黨的深入開展，黨內法規的制定也進入了提速的階段。在黨的十五大上，依法治國被確定成了我國的基本治國方略，使黨的所有執政行為必須遵守憲法與相關法律法規的法治理念顯著增強，有助于把依法治國與執政黨建設相結合。這也標志從思想、制度等層面上均強調嚴格依據黨內法規，從嚴治黨的深遠影響。接下來在黨的十五屆六中全會上通過了《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，有針對性地對黨內存在的日益嚴重的作風等問題進行了多項規定。2001年，在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上，江澤民指出全體黨員干部應該要嚴守黨的紀律，嚴格遵守黨的章程與黨內法規。

2002年在黨的十六大上，制度建設第一次被納入黨的建設總體布局中，表明從嚴治黨與制度建設更為密切關聯。2006年，胡錦濤在召開的十六屆中央紀委六次全會上再次強調，面對新形勢新任務，應該著重推進以黨章為核心的黨內法規制度建設。2009年黨的十七屆四中全會第一次明確指出，黨的建設所取得的的主要成就之一就是建立健全了黨的制度體系，并確立了把黨的建設科學化、制度化和規范化繼續向前推進的重大任務。2010年，中共中央修訂或重新頒發多項法規制度，其中包括《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的指導意見》等。2011年，胡錦濤同志在“七一”講話中一方面指出制度建設的重要性，另一方面又要求堅持和完善黨的領導制度，始終應以黨章為根本、民主集中制為核心……全體黨員干部都應該牢牢樹立起制度面前無例外、法律面前人人平等的觀念，嚴格執行并自覺維護黨內制度。

此階段正處于黨內治理的轉型期，特別重視制度建黨的重要性，從嚴治黨在法治的軌道上運行。因此，在此階段，較為重視從數量上增加黨內法規的量，使從嚴治黨哪個有規可依，進而實現良性的依規治黨。

四、成型期：從嚴治黨步入立良規與創新機制的提升質量階段

在轉型期，在從嚴治黨上基本實現了黨內有規可依的目標，初步確立了包含“政黨法律規范、內部規范、社會規范”三者互相聯系與影響的規范治理體系。但黨內規范體系的形成并不意味著良規治理的形態已經建立，事實上在實現了黨內有規可依之后，一個突出的問題是大量的黨內法規如雨后春筍般出現，很多黨內法規是特定時期制定的，帶有一定歷史局限性；有些黨內法規則缺乏可執行性，成為“僵尸法規”。為此，需要形成完善的立良規的科學規范運行機制，從嚴治黨需要做好黨內法規的“立、改、廢、釋”工作。中央首先進行了黨內法規的“摸底”工作并已完成，新中國成立至2012年6月統計2.3萬多件中央文件，并最終整理出包括黨組織工作及黨員行為的黨內法規和文件1178件。這是一個較為龐大的數據，首先引發關注的就是清理工作。第一批清理工作，共廢止322件，宣布失效369件，繼續有效的487件；第二批清理工作在2012年6月到2014年10月開展，以時間來看，把期限擴大至新中國剛建立時期，以內容來看，主要清理的是與我國憲法和法律有矛盾的、重復的，或者和黨章及黨的路線方針相違背的文件，以標準來看，新舊文件一律以新文件為準，舊文件自然廢除，以結果來看，舊文件失效和廢止的占整理文件的一半以上，其余剩下的文件也需要及時修改完善。

同時，逐步建構立良規的體制與機制。在2012年召開的黨的十八大報告中明確指出爭取通過未來五年的奮斗，基本建成適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，推動制度建設的科學化和系統化。此后，中共中央先后頒發了包括《中國共產黨黨內法規制定條例》等多個重要文件，標志著在從嚴治黨方面，構建體系嚴密、運行高度有效的法制體系已經開始成熟。習近平總書記分別從理念、制度、活動等各個層面強調了要實現“立規矩、正規矩、治規矩”的嶄新任務。2014年在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上，習近平總書記發表了重要講話，第一次明確強調要從嚴治黨必須堅持思想建黨與制度治黨緊密結合的新論述，并把全面從嚴治黨提升到治國理政的高度。此后，為進一步明確此要求，十八屆四中全會明確強調了“形成完善的黨內法律規范體系”，頒發的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出在黨內要堅持依法執政與依規治黨兩手都要抓、要注重國家法律和黨內法規的協調發展。至此，全面從嚴依規治黨標志著進入了相對成型階段，更加強調創新黨內法規的機制，進而實現立良規的目標。2015年時頒發的《中國共產黨廉潔自律準則》與《中國共產黨紀律處分條例》，則是這一階段的標志性成果。

2016年10月，黨的十八屆六中全會最終頒布的《中國共產黨黨內監督條例》更是標志著全面從嚴治黨制度建設實現了新的飛躍。

【參考文獻】

[1] 中央檔案館編：《中共中央文件選集（1921-1949）》第三冊，中共中央黨校出版社，1989：303-304.

[2] 1945年5月.劉少奇在中國共產黨第七次全國代表大會上的報告《關于修改黨章的報告》.

[3] 毛澤東文集.第6卷.人民出版社，1999：400.

[4] 鄧小平文選.第二卷.人民出版社，1994：333.

[5] 中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編（上）.人民出版社，1991.54.

【作者簡介】

武曉琳（1989-）女，河南鄭州人，西安交通大學17屆畢業研究生，研究方向：馬克思主義；中國政治與國際政治.endprint