以憲法史思維來看國家監察體制改革

【摘 要】 本文概述了我國監察體制的發展歷程，基于憲法學思維分析了監察體制改革的重大意義，提出了以憲法學思維推進監察體制改革的對策建議：地方先行先試經過國家權力機關授權；實現監察全覆蓋；重組產生相對集中的監察權；完善國家監察權力機構；修改《憲法》。

【關鍵詞】 監察權；監察體制改革；權力分配；憲法思維

2016年11月，中共中央決定在北京、浙江、福建三個省市設立各級監察委員會，在機制體制建設和制度規劃完善上先行先試、積極摸索實踐，為監察委員會在全國推廣積累寶貴經驗。同年12月，全國人大常委會表決通過相關決定，國家監察體制改革的大幕正式拉開。

一、監察體制的發展歷程

所謂監察，就是對國家機關及其工作人員的監督、考察及處理。如何讓公職人員恪盡職守、廉潔奉公是一個關乎國家發展和民族復興的重大課題，因此自古以來各國都高度重視監察制度的建設和完善。許多西方國家在實行分權制衡的同時，一并建立完善了監察專員制度。監察專員是獨立的，不隸屬于任何部門，其對行政權實施監督也是獨自進行，且不受任何黨派和社會團體的干涉和阻擾，涉及政府部門不當行政和違法行為的申訴和控告也是其職權范圍，同時還依憲享有對相關情況調查、報告的權利及在案件處置中的建議權。議會或政府首腦負責監察專員的任命，并聽取其工作匯報，提出意見和建議。

古代中國的監察制度孕育于戰國初期，經歷了一段坎坷的發展路程，直到秦漢時期才開始初具規模，在中央層面設立御史臺，以御史大夫為主官，負責監察百官；漢代的監察則以監察封疆大吏為主要對象；到了唐代，在御史臺之下設立了互相制衡的臺院、殿院和察院三院，形成一個完善嚴密的中央監察機制；明清時又改設都察院作為中央最高監察機關，擁有“大事奏裁、小事立斷”的權力。在中國古代法典中，監察具有舉足輕重的地位，《欽定臺規》就是中國歷史上一部極其詳備的監察法規。而孫中山時期監察權又和行政權、立法權、司法權、考試權共同構成了“五權憲法”。南京國民政府設立監察院，行使彈劾和糾舉審計權，并頒布實施了《監察院組織法》。

新中國的行政監察體制是在參考蘇聯行政權力框架的基礎上建立起來的。建國初期，黨中央決定在黨的各級委員會設立紀律檢查委員會作為黨內的監督機關，并以《共同綱領》為依據和引領，在各級政府系統內，設立政府的監察機關，來監督各級國家公務人員，并督促其依憲依法履職，也在日常的監督巡視中揪出了一批違紀違法的害群之馬。當時自上而下、“三位一體”的監督體系包括了政務院和各級人民監察委員會以及新設的人民監察通訊員制度，但監察部于10年后被撤消。

黨中央在十一屆三中全會做出了重新組建黨的紀檢機關的重大決定，1982年憲法又將全國的監察工作并入國務院和各級地方政府的工作職能中。行政監察機關也于四年后再度設立。1993年，中央紀委和監察部真正實現了“一套班子、兩塊牌子”的辦公機制。合署之后的中央紀委對黨中央全面負責，黨內的紀律檢查和政府的行政監察兩項工作一手抓。紀委和監察部的合署辦公改革是自上而下的，中央層面完成之后，地方緊隨其后，一并推行了當地政府和上級紀檢監察機關雙重領導的體制機制。

很長一段時間以來，我國紀檢監察監督與立法監督、司法監督、人民政協的民主監督等一起，會同檢察院的反貪反瀆、預防職務犯罪職能，在全面從嚴治黨和依法治國中發揮了重要作用，但諸如監督職能邊界模糊、缺乏權威、監督有死角等問題仍然存在。

二、以憲法學思維看監察體制改革的意義

全面依法治國是“四個全面”戰略布局中的重要一環，國家監察體制改革則是其進程中舉足輕重的一項政治改革，同時也是對十八屆六中全會精神的再領會、再出發，在對現有的反腐敗機構進行優化重組以及全面深化從嚴治黨和反腐敗斗爭中，具有極其重要的政治意義和憲法意義。

身處全面依法治國的時代大潮，國家監察體制改革是現實的客觀需要和歷史的必然選擇。依法治國基本方略于1997年被確立，在憲法原則中可執牛耳，具有整體性、全局性和長期性，其根本目標就是建設社會主義法治國家，其中構建科學嚴密的法治監督和保障體系，是重中之重。全面推進依法治國，一方面黨要在憲法規范的總體框架下來實施一系列治國理政的舉措和方略，另一方面黨也要以黨章為根本遵循，以黨規為戒尺來管黨治黨，切實提高黨的執政能力和執政水平。在全面依法治國和全面從嚴治黨的關鍵時期，一系列黨內法規的先后出臺，為全黨上下構建龐大的自我監督體系提供了堅強的制度支撐，真正做到了管黨治黨有章可依，依規進行。但要深入推進法治中國建設，從中央層面開始著手籌建國家監察委員會，優化整合現有的反腐敗力量，形成自上而下、科學管理的國家監察體制和嚴密全面的法治監督體系已經時不我待。

新時代推進國家治理體系和治理能力現代化進程依舊形勢嚴峻，國家監察體制改革正是加速此進程的金鑰匙。中國共產黨領導下實施的一系列制度體系就是我們所說的國家治理體系，當達到了依憲施政治國的高水平和高標準，某種意義上來說，就是實現了國家治理體系和能力的現代化。以國家監察體制改革為引領，運用好監察這把利劍，在黨的領導和憲法規范的總體框架下將依憲治國和依規治黨有機結合，建設一個真正全面覆蓋所有公職人員的國家監察體制，將大大提升新時期依憲治國的能力和水平，也是建立完善具有中國特色的國家監督體系的必由之路。

基于新時期反腐敗形勢的嚴峻復雜，必須在憲法規范的總體框架下深入推進反腐倡廉建設，國家監察體制改革的出臺顯然是應有之舉。審視十八大以來查處的發生在黨內外的一系列違法違紀案件，可以看到的是，當前我國的行政監督體系依舊存在諸多不足和短板，如監督的制裁性不夠、有效性存疑，在一些腐敗高發領域監督仍然存在死角，對作為重點監督對象的一把手仍然缺乏行之有效的監督手段等。經過十八大以來“打虎拍蠅”的高壓期后，腐敗問題依舊不容忽視，隨時可能反彈。在一些重點監督領域權錢輸送、利益交換等傳統腐敗問題依然根深蒂固，嚴重動搖了黨牢固的執政地位和國家堅實的政權基礎。以憲法學思維為引領，結合新時期的新形勢，讓國家監察體制改革在憲法的軌道上有序運行，將為監察法律體系的建立完善構建強有力的憲法防護網，也為新時期的反腐敗斗爭提供了堅強可靠的制度支撐。endprint

三、以憲法學思維推進監察體制改革的對策建議

國家監察體制改革，是國家權力結構再次完善和反腐資源重新整合的過程，是黨中央從中央層面做出的重大部署，要以憲法學思維推進監察體制改革，并適時修憲，使相關改革舉措依憲依法穩步推進。

1、地方先行先試經過國家權力機關授權

黨中央多次強調，重大改革要做到于法有據，主動服務改革開放和經濟發展大局，做到依法改革、依法試點。監察體制改革已決定首先在三個省份試點，然而監察委員會的設立是一項牽一發動全身的重大改革，在試點之前要獲得國家權力機關的授權，使其依憲依法。因此，在黨中央決定設立監察委員會之后不久，十二屆全國人大常委會便表決通過了相關決定，授予國家監察體制改革以尚方寶劍。

2、實現監察全覆蓋

《行政監察法》中明確規定了各級監察機關依法行使行政監察的職能，依法對國家行政機關及行政體制中的工作人員進行監督，漏掉了一些行使國家權力的工作人員，監督存在死角。因此，應該在憲法規范的總體框架下，將監察范圍從國家行政機關擴展到黨內機關、各級國家權力機關、行政機關、司法機關、社會團體和民主黨派機關的公務員，以及參照《公務員法》管理的人員，居委會、村委會的組成人員，國有企業、事業單位的行政管理人員和其他一切行使國家公共權力的人員。

3、重組產生相對集中的監察權

在目前憲法規范體系引領下的國家權力結構中，各級國家權力機關、紀委、行政監察機關和檢察機關都享有對依法行使國家公共權力的公職人員的監督權。相關法律法規明確規定，各級地方政府在國務院的統一領導和協調下，有權管理本轄區內的監察工作?！缎淘V法》也指出，檢察院有反貪反瀆、預防職務犯罪等相關職能。因此，在依法治國的時代背景下，要建立相對集中、絕對權威的國家監察機構，應將行政監察，反貪反瀆、以及預防職務犯罪等各監察機構相關職能，重組成為相對集中的監察權，由各級監察委員會在憲法規范框架下集中行使。

4、完善國家監察權力機構

新時期提出的國家監察體制改革，是作為根本政治制度的人民代表大會制度下國家監察權力機構的補充和完善，絕不能落入早期“權力分立”的窠臼。各級監察委員會由同級國家權力機關產生，對本級國家權力機關和上一級監察委員會負責并受其監督。同時，對各級黨委和地方政府有關監察部門和檢察院有關機構進行重組和整合。

5、修改《憲法》

國家監察體制改革將整合各級政府機關的行政監察職能和各級檢察機關的反貪反瀆、預防職務犯罪職能，使之成為憲法權力框架下的監察權，這其中涉及到國家權力的重組和整合，已然主要是憲法領域的問題了。有學者直言：“要為改革試點成功后全面推開國家監察體制改革創制憲法根據，只能修改憲法?！盵1]有鑒于此，應根據新時期監察體制改革的難點和藩籬所在，適時將修改憲法相關內容納入監察體制改革進程，并嚴格依照法定程序修憲。

憲法權力框架下的監察權不屬于任何行政系統，這點有別于傳統的行政監察權，也不同于各級政府機關和司法機關的行政權、審判權和檢察權；與西方監察專員的監察權和孫中山時期“五權憲法”結構下的監察權相比，兼具自上而下性和準司法性。

在憲法規范的總體框架下樹立監察委員會的憲法權威，結合黨章中關于各級紀律檢查委員會權限和地位的規定，有助于融合國家行政監察與黨內自我監督，使之發揮最大效能。因此，應對憲法中有關國務院和縣級以上地方各級人民政府監察職能的相關條款適時進行修改，并考慮在《憲法》“國家機構”一章在中單設“監察委員會”相關條款，從而進一步理清各級監察委員會依憲依法監督行為的性質和各級黨內外反腐敗機構和監察委員會的憲法地位。

【注 釋】

[1] 童之偉.將監察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學，2016（12）.

【作者簡介】

魏釗攀（1997-），福建安溪人，福建農林大學法學系在讀學生.endprint