我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建思考

【摘 要】 我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，而農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與民生息息相關(guān)，是我國一項重要的社會政策。“國未富，民先老”將是中國在未來三四十年時間里面臨的高度風(fēng)險，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)建的問題越發(fā)的引起人們的重視。本文回顧了我國從實(shí)施“老農(nóng)保”到“新農(nóng)保”的演變過程及兩種農(nóng)保的各自特點(diǎn)內(nèi)容，分析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及存在問題，提出自己構(gòu)建符合中國特色的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的思考。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村養(yǎng)老；新農(nóng)保；改革措施

一、引言

養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的核心，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度更是其中最為薄弱的環(huán)節(jié)。城市與農(nóng)村因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大差異與失衡。社會保障制度作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的關(guān)鍵所在，在城市和農(nóng)村之間形成了鮮明的對比，構(gòu)建和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動新型國家養(yǎng)老保障體系的建成，刻不容緩。[1]我國的農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障原本依賴于土地和子女，但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法化削弱了土地對農(nóng)民的保障作用、大量農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)入城市造成農(nóng)村青壯勞動力缺失，國家多年實(shí)行的計劃生育政策使農(nóng)村家庭人口減少家庭養(yǎng)老方式發(fā)生改變，大量農(nóng)村老人不能安享晚年，甚至是失去了基本的養(yǎng)老保障。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要來源是家庭、社會、商業(yè)保險等，但這三個方面還有很多不完善的地方，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度還處在不健全階段。如何深入研究現(xiàn)今的社會保障政策，充分考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)困難，建立一個使農(nóng)民真正受益，保障農(nóng)民切身利益的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度便顯得尤為重要。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的歷史進(jìn)程及重要意義

農(nóng)村養(yǎng)老保障，是指為了保障具有養(yǎng)老需求的農(nóng)村人口的生活需要而為其提供經(jīng)濟(jì)上的支持、生活中的照顧和精神上的慰藉等方面的服務(wù)。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系經(jīng)歷了傳統(tǒng)農(nóng)保到新農(nóng)保轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，傳統(tǒng)農(nóng)保是指上個世紀(jì)80年代中期開始探索建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度[2]。我國在一些發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)從1986年開始試點(diǎn)，2002年黨的十六大提出在有條件的地方建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障，[3]2008年的養(yǎng)老金保險在農(nóng)村覆蓋率顯著增加、農(nóng)村參保率顯著提高、養(yǎng)老金保險基金結(jié)存翻了幾十倍。2003年開始，北京、江蘇、陜西等地500多個縣自行開展了有政府財政補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。2008年10月，個人繳納、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度開始實(shí)行。新農(nóng)保有保障基本、覆蓋面廣、可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)，新農(nóng)保基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成，是社會主義和諧農(nóng)村構(gòu)建的重要措施，有利于削減城鄉(xiāng)差距與農(nóng)村老人構(gòu)建幸福的晚年生活。當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式主要分為以下三種模式：家庭養(yǎng)老、政府養(yǎng)老、集體養(yǎng)老。[4]家庭養(yǎng)老模式一直是農(nóng)村養(yǎng)老模式的主流，但隨著計劃生育政策的實(shí)行，農(nóng)村土地的流失、農(nóng)村勞動力進(jìn)城市務(wù)工等原因，家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求。2009年施行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策最大限度的喚起農(nóng)村居民的養(yǎng)老熱情，緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小的老人的生活負(fù)擔(dān)。[5]

合理的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系改變了現(xiàn)有的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)，使得有需求的農(nóng)村勞動力擺脫土地的束縛，實(shí)現(xiàn)勞動力的自由流動，解決了農(nóng)民的后顧之憂，使有經(jīng)濟(jì)需求的農(nóng)民可以采用多種形式增加收入，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營效益。當(dāng)前中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化國家行列，而且面臨著嚴(yán)重的未富先老問題。隨著醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，在未來幾十年，我國老年人口平均壽命仍將提高，中國的老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到25%左右，[6]這將對我國的養(yǎng)老保障體系形成巨大挑戰(zhàn)。對經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱于城市的農(nóng)村而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系受到的沖擊一定更大。為了更好的解決農(nóng)村“空巢老人”和“失獨(dú)老人”等特殊社會群體的生活問題，應(yīng)該有更多的主體積極參與其中，這些主體包括政府、市場、社會團(tuán)體等團(tuán)體，多方力量共同努力解決比城市更低的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障困難。當(dāng)前，城市老人的失業(yè)率低于5%，而農(nóng)村43%的老人仍在田間勞作。城市老年人幾乎都有養(yǎng)老金作為其堅固的養(yǎng)老保障，而農(nóng)村老人只能靠辛苦勞作或兒女贍養(yǎng)來艱難維持生活。如果遇到生病住院生活將會一貧如洗。因此，擁有養(yǎng)老需求的老人尤其是農(nóng)村老人數(shù)量逐年增加，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的需求也是日益迫切。

三、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀及其問題分析

農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的出發(fā)點(diǎn)是為了滿足農(nóng)村老人的生活和生存需要，保障他們有一個安穩(wěn)幸福的晚年。在我國，農(nóng)村保障體系目前存在的問題較多，從最初的舊農(nóng)保到如今的新農(nóng)保，中國社會農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不斷適應(yīng)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，為完善與保障農(nóng)民的基本生活，社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但同時，因為我國中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，我國農(nóng)村的老年人口眾多等原因，通過現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系，要切實(shí)滿足全民的養(yǎng)老需求還任重而道遠(yuǎn)。

1、缺乏有效的法律、政策保障

法律是保障農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的強(qiáng)有力的工具，社會的發(fā)展需要法律，法律的完善需要社會的促進(jìn)。但從我國構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的發(fā)展歷程來看，我國始終沒有制定一部規(guī)范統(tǒng)一的養(yǎng)老保障法，養(yǎng)老政策也始終并未落到實(shí)處。雖然我國近年來已經(jīng)制定相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險的工作條例，但這些綜合性、歸納性的條例與方案沒有具體的實(shí)施細(xì)則，在出現(xiàn)問題時，各個主管部門相互推諉責(zé)任，難以將這些條例政策應(yīng)用于具體解決問題，而且沒有統(tǒng)一的規(guī)范法律，造成了各個地方、各個部門的職能定位混亂，制度缺乏體系性、實(shí)用性和可操作性，限制了中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步發(fā)展。

2、農(nóng)村的養(yǎng)老金缺乏有效的管理和監(jiān)管

勞動和社會保障部的成立，是國務(wù)院為了解決社會的養(yǎng)老保險問題。但由于缺乏完善的法律制度的指引，在政府操作過程中出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清、政事不分等現(xiàn)象，目前，由于中國社會保障的監(jiān)督管理沒有系統(tǒng)化、體系化，基金管理分散，在實(shí)際運(yùn)作過程中，養(yǎng)老保障基金可能會有多個部門來負(fù)責(zé)，這就使得養(yǎng)老金的監(jiān)管難度大大增加。我國農(nóng)村社會又是一個比較弱勢的社會，農(nóng)民普遍文化水平不高，對于自身利益的維護(hù)往往意識不強(qiáng)，社會保障的管理沒有得到有效的監(jiān)督，資金去向的管理也沒有達(dá)到國家政策所規(guī)定的要求，終將導(dǎo)致保障金的發(fā)放缺乏效率性，滋生保障金的挪用、占用等現(xiàn)象。endprint

《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》規(guī)定，將養(yǎng)老基金以縣級機(jī)構(gòu)為基本單位，獨(dú)立核算，獨(dú)立經(jīng)營和管理，主要通過銀行存款、購買國債等方式來實(shí)現(xiàn)其保值增值。[7]但實(shí)際上由于相關(guān)知識的缺乏和專業(yè)人才的欠缺，一般都將銀行作為養(yǎng)老金的保管對象，其他方式缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，故養(yǎng)老金保值增值困難。農(nóng)村居民不知道他們所繳納養(yǎng)老金如何進(jìn)行運(yùn)作，導(dǎo)致農(nóng)村居民對養(yǎng)老管理制度缺乏信任。

3、農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低、養(yǎng)老保險覆蓋率低

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本實(shí)現(xiàn)了全國覆蓋，但此全國性的養(yǎng)保險政策保障水平低，難以保障年老的農(nóng)村居民滿足農(nóng)村基本養(yǎng)老需求。我國的農(nóng)村總?cè)丝谡贾袊?0%到70%之間，卻只享有了不到10%的社會保障資源，而且中國的城鄉(xiāng)差距還在不斷拉大。由于中國不同的地區(qū)擁有各具特色的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會環(huán)境，所以中國社會地區(qū)差異也是很大的，農(nóng)村社會的養(yǎng)老保險往往是靠地區(qū)財政來解決的，往往越是富裕地區(qū)的農(nóng)保越為豐厚、完善，越是落后地區(qū)的農(nóng)保越是單薄[8]。隨著社會老齡化現(xiàn)象日益加劇，考慮到區(qū)域差異的現(xiàn)實(shí)性和農(nóng)村養(yǎng)老模式的不同地域的適應(yīng)性，我國需要在不同地域構(gòu)建不同的能夠產(chǎn)生積極效果的農(nóng)村養(yǎng)老模式，設(shè)計符合現(xiàn)實(shí)需求的養(yǎng)老體系的實(shí)施方式，使農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求得到根本上滿足。

4、農(nóng)民養(yǎng)老意識薄弱

因為我國多年計劃生育政策的影響，我國農(nóng)村形成了“倒三角”的家庭模式，這個模式基本有4個需要贍養(yǎng)的長輩、父母雙方、還有一個子女。農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更重，隨著人口老齡化的發(fā)展和“重幼輕老”現(xiàn)象的出現(xiàn)，由于我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，教育水平相比較城市來說也相對較低，所以農(nóng)村居民的文化水平相對來講不是很高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的薄弱性與教育資源的局限性日漸突出，相對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，我國農(nóng)村居民的受教育程度處于一個相對較低的水平。部分農(nóng)村居民缺乏養(yǎng)老意識，老人將“養(yǎng)兒防老”認(rèn)為是唯一養(yǎng)老途徑，對新實(shí)施的保險政策的性質(zhì)認(rèn)識不清，不愿意相信養(yǎng)老保險。而年青人卻往往因為就業(yè)壓力成為“啃老”一族，造成其經(jīng)濟(jì)困難難以自保及養(yǎng)老，使本就困難的農(nóng)村養(yǎng)老人保障問題更加尖銳。有很多文化程度不高的農(nóng)民對新實(shí)施的養(yǎng)老政策的認(rèn)識不清，他們認(rèn)為“新農(nóng)保”政策政府和國家補(bǔ)貼力度很小，需要連續(xù)繳納15年養(yǎng)老保險的要求難以達(dá)到，會導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)上的收支不平衡，或達(dá)不到預(yù)期的收益，所以對相關(guān)政策的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑，參保的熱情不高。

四、構(gòu)建我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的若干思考

1、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度

與養(yǎng)老有關(guān)的法律是我國構(gòu)建養(yǎng)老保障體系中最直接的、最強(qiáng)勢的保障手段，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)需要明確的法律為支撐。家庭養(yǎng)老方式是我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村的養(yǎng)老保障中更是處于絕對的地位，但是計劃生育必然造成無子女的失獨(dú)家庭，那么養(yǎng)兒防老的觀念就必須受到?jīng)_擊。而且政策具有易變性，農(nóng)村保障制度的政策也總是處于不穩(wěn)定狀態(tài)，只有盡快制定農(nóng)村社會保障的立法體系，才能使得“新農(nóng)保”更具有社會公信力，農(nóng)民更為信賴。養(yǎng)老保障法律體系的建立有利于保障農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序進(jìn)行，有利于促進(jìn)機(jī)構(gòu)人員的法制意識建立和執(zhí)法水平提高[9]。法律是與時俱進(jìn)的，隨著新的問題的出現(xiàn)與解決，我國的有關(guān)養(yǎng)老保障的法律制度才會越來越完備。

2、建立多層次的養(yǎng)老保障體系

現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老模式可以分為以下三種模式：家庭養(yǎng)老模式、政府養(yǎng)老模式、集體養(yǎng)老模式。當(dāng)前，單一的養(yǎng)老模式已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求，應(yīng)該積極探索創(chuàng)新型養(yǎng)老保障模式[10]。考慮到我國城鄉(xiāng)之間及區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同和教育的差異，我們要構(gòu)建一個科學(xué)系統(tǒng)的養(yǎng)老保障體系，做到城鄉(xiāng)所有人均老有所養(yǎng)。因此，我國需要構(gòu)建一個完整的框架的養(yǎng)老保障體系，各個地方在實(shí)踐中建立自己的實(shí)施細(xì)則，科學(xué)合理的建立自己的養(yǎng)老保障體系。

當(dāng)前中國的養(yǎng)老保障一般包括三層，第一層是傳統(tǒng)的包括個人儲蓄、子女贍養(yǎng)、土地服務(wù)等在內(nèi)的居民自我保障；第二層是包括全民老年養(yǎng)老保險和養(yǎng)老貧困救濟(jì)在內(nèi)的公共物品保障；第三層是包括商業(yè)性養(yǎng)老保險和其他養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會保障[11]。實(shí)踐中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自我保障的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮公共物品保障的決定性作用，注重社會保障的補(bǔ)充作用，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的基本框架，建立國家養(yǎng)老保障體系為主導(dǎo)地方養(yǎng)老保障為補(bǔ)充的養(yǎng)老保障體系。

3、加強(qiáng)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的責(zé)任

相比農(nóng)村社會保障建設(shè)而言，政府更為重視城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)資源偏向于城市，甚至犧牲農(nóng)村利益保障城市經(jīng)濟(jì)增長和人民福利，使得城鄉(xiāng)差距越來越大，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系始終未能完善構(gòu)建。同時，在中央政府和地方政府之間，由于缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老保障體系職責(zé)的劃分，使得構(gòu)建全民性的養(yǎng)老保障體系十分困難。

政府在構(gòu)建養(yǎng)老保障體系的過程中要積極發(fā)揮責(zé)任，完成其作為社會管理者的角色任務(wù)。一方面，解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與社會保險的矛盾，縮小農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的差距；另一方面，國家和政府要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障財政投入的預(yù)算比例，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障金的補(bǔ)貼，處理好中央財政補(bǔ)貼與地方財政支持之間的關(guān)系；最后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)由法律來強(qiáng)制性保障，在不違法全國性、基礎(chǔ)性的法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，各級地方政府可以制定相應(yīng)的具有特色的地方性法規(guī)，以確保農(nóng)村養(yǎng)老保障制度更好的為農(nóng)村老人服務(wù)[12]。

4、加大農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的宣傳

當(dāng)前有很多農(nóng)村的居民并不了解我國的養(yǎng)老保障體系，家庭養(yǎng)老模式在農(nóng)村養(yǎng)老保障模式中仍占較大比例，社會宣傳及輿論在家庭養(yǎng)老模式中仍發(fā)揮著導(dǎo)向及引導(dǎo)作用，各地的社區(qū)和村委會的宣傳部門應(yīng)當(dāng)大力宣傳國家的農(nóng)村社會保障體系，使更多的居民和村民能夠了解到國家和社會對農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)愛與幫扶。應(yīng)該積極弘揚(yáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障中的“孝”文化，使子女從根本上學(xué)會自覺承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。不僅保證老人的基本生活需要，也要在精神上提供慰藉，使家庭養(yǎng)老在農(nóng)村社會保障中發(fā)揮其重要作用。另外應(yīng)加大養(yǎng)老保險在農(nóng)村的宣傳力度，使老人擁有儲備養(yǎng)老金的觀念，老人盡可能做到經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，共同建設(shè)和睦家庭。endprint

五、結(jié)語

綜上所訴，我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障體系遭受著土地流轉(zhuǎn)、人口老齡化等沖擊，但我國仍在積極采取措施完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，推動我國養(yǎng)老事業(yè)的進(jìn)步。從“舊農(nóng)保”到“新農(nóng)保”，從農(nóng)村片面覆蓋到逐漸走向全面覆蓋，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系在結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況的基礎(chǔ)上不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)。我國人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為“倒三角模式”，這種模式減少了我國勞動力的數(shù)量，不利于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但從另一方面來說，它為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)對傳統(tǒng)孝文化的研究提供了一種新途徑。雖然目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度仍然存在著一系列問題。但通過加快養(yǎng)老保障的立法建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的改革，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系一定會日趨完善，成為更有利于農(nóng)民養(yǎng)老的制度。

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【作者簡介】

郭秉菊（1974-）女，江蘇南京人，金陵科技學(xué)院人文學(xué)院講師，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué).endprint