“放管服”背景下高校國有資產(chǎn)管理改革淺析

趙強+許葵

摘 要：在我國深化行政體制改革，加快實施簡政放權(quán)的大背景下，高校國有資產(chǎn)領(lǐng)域的“放管服”是高校國有資產(chǎn)管理面臨的一項重要任務(wù)。文章分析了“放管服”和高校國有資產(chǎn)管理的關(guān)系，探索從標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管這三方面完善國有資產(chǎn)管理模式，并提出應(yīng)建立大數(shù)據(jù)國有資產(chǎn)管理平臺、充分發(fā)揮利益相關(guān)方參與機制、注重對資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的日常審計，以充分促進(jìn)國有資產(chǎn)管理中“放管服”功能的落實。

關(guān)鍵詞：簡政放權(quán) 放管服 國有資產(chǎn)管理 高校

中圖分類號：F124.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-212-02

隨著國有資產(chǎn)體量的逐漸增大，國家對國有資產(chǎn)管理要求的日趨細(xì)化和風(fēng)險壓力的逐步加大，如何在業(yè)務(wù)廣、差異大、創(chuàng)新多的特殊復(fù)雜環(huán)境下，有效地解決好“放管服”與高校國有資產(chǎn)管理的關(guān)系，將國家簡政放權(quán)的政策落到實處，已成為當(dāng)前高校國有資產(chǎn)管理的亟待解決的問題。

一、“放管服”與高校國有資產(chǎn)管理的關(guān)系

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)攀高，國家財政對教育事業(yè)的投入不斷增加，高校在國有資產(chǎn)管理方面也面臨著越來越大的挑戰(zhàn)，迫切需要繼續(xù)進(jìn)行簡政放權(quán)的改革。2017年4月，教育部與其他部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）（以下簡稱《意見》，文件明確要求，要進(jìn)一步破除高等教育發(fā)展改革的體制機制障礙，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

高校國有資產(chǎn)管理的簡政放權(quán)是同中國整體深化改革的時代背景相適應(yīng)的“放管結(jié)合”。一方面，如果高校對國有資產(chǎn)管理干預(yù)過多、管得過死，事前審批和事后監(jiān)管事項繁瑣，勢必造成國有資產(chǎn)限制太多，不利于發(fā)揮國有資產(chǎn)對學(xué)校教學(xué)科研事業(yè)快速發(fā)展的支持作用；另一方面，如果高校對國有資產(chǎn)監(jiān)管簡單地進(jìn)行放權(quán)，或把權(quán)力一放了之，這樣就容易形成監(jiān)管盲點，違背了簡政放權(quán)的初衷。因此，高校國有資產(chǎn)在進(jìn)行管理時，重點既應(yīng)放在國有資產(chǎn)的監(jiān)督責(zé)任上，更要充分挖掘?qū)W校各類教職員工在使用國有資產(chǎn)來支持學(xué)校教學(xué)科研等事業(yè)發(fā)展的積極性。

高校國有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵是“管理什么”和“如何管理”。“管理什么”就是要轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)管理的理念，制定科學(xué)有效的國有資產(chǎn)管理規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn)，使高校明晰界限、依法監(jiān)管，維護(hù)高校的公平公正。“如何管理”是要創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理機制和方式，避免國有資產(chǎn)管理的交叉點和盲點，加快國有資產(chǎn)管理部門的協(xié)調(diào)溝通，打破國有資產(chǎn)管理信息溝通不暢各自為政的問題，切實提高高校國有資產(chǎn)管理效能。并且，無論采用哪種具體的管理安排，都要從發(fā)揮學(xué)校教學(xué)科研的主體作用的視角出發(fā)，輔之以必要的結(jié)構(gòu)性安排。

二、目前高校國有資產(chǎn)管理存在的問題

一是審批事項過多。和國家行政機關(guān)一樣，高校國有資產(chǎn)領(lǐng)域的審批制度改革仍然面臨許多問題，仍然有太多的諸如審核、審批、備案各類項目等，這些問題一定程度上限制了整個學(xué)校的教學(xué)科研活動，例如購買設(shè)備，在現(xiàn)有審批制度下，可能需要跑好幾家部門，蓋幾十個公章，這種時間成本和精力成本的耗費，嚴(yán)重挫傷了學(xué)校工作人員在教學(xué)科研活動中的積極性。

二是審批過程較為隨意。對于某次資產(chǎn)購買或使用行為，即使完全符合要求，可以授予張某，也可以批準(zhǔn)給李某；審批可以立即批準(zhǔn)，也可以過一段時間再批準(zhǔn)。整個審批過程中由于缺乏完善的制度支撐，負(fù)責(zé)審批的工作人員可以較隨意的處理，容易造成審批權(quán)使用不當(dāng)，甚至產(chǎn)生“利益輸送”等貪腐現(xiàn)象，擾亂高校內(nèi)部教學(xué)科研活動的正常秩序。

三是管理短板突出。許多高校的管理職能部門之間存在著不同程度的職能交叉和管理盲點，同時內(nèi)部控制機制不健全的問題也普遍存在。在“放管服”提出后，有效的管理機制和內(nèi)部控制體系沒有完全建立，不同管理職能部門之間的協(xié)同效應(yīng)差，如果此時盲目下放權(quán)力，容易造成高校管理混亂，極大降低預(yù)期效果。

三、高校國有資產(chǎn)管理“放管服”模式探析

1.機構(gòu)監(jiān)管，加強國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理。高校可以以各歸口職能部門為基礎(chǔ)，組建學(xué)校國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“校國資委”）。校國資委作為全校國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校國有資產(chǎn)管理框架構(gòu)建，完善職責(zé)清晰、分工明確的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)體系。從宏觀層面看，校國資委負(fù)責(zé)限制國有資產(chǎn)管理體系中的系統(tǒng)性風(fēng)險，并從全體教職員工的視角對國有資產(chǎn)職能部門的管理行為和信息披露進(jìn)行規(guī)范，能夠讓國有資產(chǎn)信息對全體教職員工透明，維護(hù)高校國有資產(chǎn)管理的公開公正。而各職能部門可以負(fù)責(zé)從單個職能部門視角評估分類國有資產(chǎn)的使用保護(hù)狀況、業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險事件受理等情況，從微觀層面降低全體教職員工的個體風(fēng)險。

2.標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，明確國有資產(chǎn)的邊界。要完善資產(chǎn)從配置、使用、處置全流程的標(biāo)準(zhǔn)體系，將國有資產(chǎn)管理全流程的標(biāo)準(zhǔn)體系納入學(xué)校總體建設(shè)的具體規(guī)劃之中，逐步建立高校國有資產(chǎn)各類管理標(biāo)準(zhǔn)，為資源配置、使用、處置提供明確的科學(xué)依據(jù)。同時，探索資產(chǎn)合理調(diào)劑機制，研究運用行政、經(jīng)濟(jì)等方法，促進(jìn)國有資產(chǎn)的合理流動；另外研究如何統(tǒng)籌國有資產(chǎn)與經(jīng)費預(yù)算管理，實行按標(biāo)準(zhǔn)配置原則，按標(biāo)準(zhǔn)使用原則，按標(biāo)準(zhǔn)處置原則，創(chuàng)建能夠按預(yù)算辦事、按標(biāo)準(zhǔn)花錢、按財力建設(shè)的高校國有資產(chǎn)環(huán)境。同時，國有資產(chǎn)清查制度是賬實相符的重要保證，也是摸清國有資產(chǎn)存量邊界的重要手段，因此高校也應(yīng)建立國有資產(chǎn)清查制度，并不斷修改完善。

3.內(nèi)控監(jiān)管，防范國有資產(chǎn)的風(fēng)險。2012年11月財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理水平和風(fēng)險防范能力，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)。高校也應(yīng)完善國有資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制制度，建立高校國有資產(chǎn)內(nèi)部控制精細(xì)化的管理體系，來堵塞管理中的漏洞、消除監(jiān)管隱患。通過實行內(nèi)部控制，能夠保證高校國有資產(chǎn)管理活動合法合規(guī)，特別是摸清高校國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的潛在風(fēng)險，并及時制定有針對性的預(yù)防措施和控制措施，保證國有資產(chǎn)的安全完整和有效使用，從而整體上提高學(xué)校國有資產(chǎn)管理的服務(wù)效率和效果。

四、高校國有資產(chǎn)管理“放管服”模式的具體落實

1.利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理平臺。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建起統(tǒng)一的“大數(shù)據(jù)國有資產(chǎn)管理平臺”，來保障國有資產(chǎn)管理的“放管服”模式推進(jìn)，是解決既放得下，更管得住的問題的有效途徑。依托大數(shù)據(jù)國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理平臺，校國資委能夠?qū)Ω黝悋匈Y產(chǎn)的歸口管理部門的分工職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、人員權(quán)限等方面進(jìn)行全面梳理和價值挖掘，完善國有資產(chǎn)審批流程，提升國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域各類決策的時效性、準(zhǔn)確性，從而使國有資產(chǎn)管理體系進(jìn)入到大數(shù)據(jù)依托下的動態(tài)管理模式。

大數(shù)據(jù)國有資產(chǎn)管理平臺包括管理一體化、決策一體化、系統(tǒng)一體化、業(yè)務(wù)一體化的管理框架。第一，管理一體化是指通過集合各類國有資產(chǎn)的歸口管理部門的業(yè)務(wù)平臺，建立智能化的國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)平臺。第二，決策一體化是指利用各職能部門的眾多業(yè)務(wù)條線組成的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，收集、整理、加工各業(yè)務(wù)條線的國有資產(chǎn)的決策信息，方便各級職能部門的決策者進(jìn)行科學(xué)決策和有效監(jiān)管，并克服各自為政、效率低下的問題。第三，系統(tǒng)一體化是指通過不同管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊之間的集成，打破系統(tǒng)之間功能分割、數(shù)據(jù)分離的狀況，實現(xiàn)系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通和信息共享，對各職能部門的報表實施并表監(jiān)管，維護(hù)國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的穩(wěn)定和安全。第四，業(yè)務(wù)一體化是指根據(jù)國有資產(chǎn)管理需求進(jìn)行數(shù)據(jù)供給和業(yè)務(wù)模型整合，從整體的視角來審視管理需求，不同業(yè)務(wù)流程通過分工協(xié)作進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，以減少國有資產(chǎn)管理過程中的交叉點和盲點。從而在滿足國有資產(chǎn)管理需求的基礎(chǔ)上，充分實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理上的投入最小化，構(gòu)建一體化服務(wù)支持體系。

2.引入利益相關(guān)者群體和第三方評估機制，完善國有資產(chǎn)領(lǐng)域的360度參與體系。沒有利益相關(guān)者的廣泛參與，國有資產(chǎn)管理的“放管服”模式得不到相應(yīng)的認(rèn)可和信任支持，終究會根基不穩(wěn)，難以持久，對此，高校應(yīng)積極建立起利益相關(guān)者群體的規(guī)制性參與體系。首先，應(yīng)增強各個院系教職工等利益相關(guān)群體對學(xué)校國有資產(chǎn)各類審批制度改革的參與度。對重大經(jīng)濟(jì)決策或者重大制度改革，應(yīng)自覺將全校的所有利益相關(guān)方引入決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督等全過程，通過他們的參與，增強他們對學(xué)校國有資產(chǎn)管理的信任水平，同時也能夠增強決策或改革措施的針對性、科學(xué)性、權(quán)威性和有效性，讓各項“放管服”的措施真正落地。同時，充分發(fā)揮校內(nèi)專業(yè)委員會的作用，借助學(xué)術(shù)理性打破權(quán)利慣性。一些各院系存在爭議，但確實能為學(xué)校國資管理帶來實際效益的措施，可請學(xué)術(shù)委員會中的專家團(tuán)隊充分論證其合理性和科學(xué)性，以這樣的方式提出的政策措施，更容易獲得各院系各領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，使各種簡政放權(quán)措施的推行更加科學(xué)有力。

引入市場機制，采用社會第三方專業(yè)評估機構(gòu)。通過正規(guī)程序，委托社會第三方專業(yè)評估機構(gòu)，利用相對置身利益之外的外部人，依照規(guī)范的程序，對高校現(xiàn)有的各類審批事項進(jìn)行取舍和下放與否的評估，以及制定各類審批事項和非行政許可事項的審核標(biāo)準(zhǔn)和目錄編制標(biāo)準(zhǔn)，推動學(xué)校國有資產(chǎn)領(lǐng)域的審批改革，進(jìn)一步走向科學(xué)、規(guī)范和深入。同時，委托社會第三方專業(yè)評估機構(gòu)承擔(dān)學(xué)校國有資產(chǎn)管理方面的部分管理任務(wù)。與審批制度改革相關(guān)的職能比如土地評估、規(guī)劃評估、項目可行性評估、建筑評估、處置評估、出租出借評估、拍賣評估等，都可以通過市場上的第三方專業(yè)評估機構(gòu)按照公認(rèn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來做。特別注意規(guī)范高校專業(yè)性評估種類，壓減不必要的評估，降低評估成本，讓高校國有資產(chǎn)管理成為高校教學(xué)科研創(chuàng)新的臺階，而不是門檻。

3.定期反饋，對各類審計、檢查發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行處罰。高校的審計部門應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)的審計法規(guī)及學(xué)校審計的有關(guān)制度和規(guī)定，建立并不斷完善學(xué)校內(nèi)部的審計制度，對學(xué)校國有資產(chǎn)內(nèi)部控制的實施做好監(jiān)督和檢查，并對國有資產(chǎn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運行效果和質(zhì)量給予定期的審計測試和評價，并提出建設(shè)性的意見和建議，從而使高校的內(nèi)部審計逐步由差錯防弊型的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉婪讹L(fēng)險、促進(jìn)管理型的監(jiān)督，保證高校內(nèi)部審計對學(xué)校國有資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)揮實際作用。

同時，學(xué)校應(yīng)重視財政部、教育部等上級部門對高校國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域開展的各類專項檢查。對學(xué)校的各院系不執(zhí)行有關(guān)制度、超預(yù)算項目、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)和未經(jīng)審批擅自購置或處置國有資產(chǎn)等違規(guī)、違紀(jì)行為，按照事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并追究有關(guān)人員的責(zé)任，切實落實監(jiān)管責(zé)任。

總之，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理的重要組成部分。對于高校而言，國有資產(chǎn)的安全完整和利用效率是高校教學(xué)科研事業(yè)發(fā)展的重要支持。在簡政放權(quán)的時代大趨勢下，處理好高校國有資產(chǎn)的“放管服”，發(fā)揮好高校國有資產(chǎn)的管理功能，服務(wù)于高校發(fā)展是一項長效工程，也是一項長期工程。它需要制度支持、技術(shù)支持和多方力量的參與和配合，只有不斷創(chuàng)新，同時落到實處，其在學(xué)校各項教育事業(yè)的發(fā)展中才能發(fā)揮更大作用。

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（作者單位：北京師范大學(xué)國有資產(chǎn)管理處 北京 100875）

[作者簡介：1.趙強，北京師范大學(xué)資產(chǎn)管理處處長，中級職稱，主要研究領(lǐng)域：國有資產(chǎn)管理；許葵，北京師范大學(xué)資產(chǎn)管理處職員，中級職稱，主要研究領(lǐng)域：國有資產(chǎn)管理。]

（責(zé)編：賈偉）