對預算績效管理模式的幾點構想

周銳

摘 要：預算績效管理從2011年4月開始試點以來，至今仍未在全國各預算單位全面鋪開，一是因為傳統財務管理體制的約束，二是因為仍沒有找到最佳的預算績效管理模式。但這并不代表預算績效管理缺乏其生命力，相反，隨著預算績效管理改革的深入，以及由此帶來的經費使用效益的顯現，更加驗證了預算績效管理理念的正確性。

關鍵詞：預算績效 模式 財務管理

中圖分類號：F233

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-092-02

預算績效管理，屬于現代管理會計理論的概念，即按照“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有運用”的要求，依據預算單位長期建設規劃要求，細化量化事業建設標準、科學預測成果效益、精確測算預算需求、嚴格控制費用成本，并通過預算單位績效評價小組跟蹤問效，全程管控預算執行，從而全面提高經費使用效益，以提高經費對預算單位事業任務完成的貢獻度。

一、實行預算績效管理的意義

1.中央軍委及財政部明確提出了要求。本著“花錢必問效、低效必問責，優化財力資源配置，改進經費支出管控，努力實現效益最大化，確保每一分軍費用在刀刃上”的理念，中央軍委于2014年10月23日正式批準，在全軍推行軍費預算績效管理工作。中央財政部于2011年4月21日至4月25日，在廣州召開全國第一次預算績效管理工作會議，宣告全國財政性預算單位的預算績效管理試點工作正式展開，并確定了試點范圍。同年7月5日，中央財政部就此專門出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》。為了進一步鞏固預算績效管理工作成績，中央財政部又于2015年5月21日下發了《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預[2015]88號）文件。實行預算績效管理，不僅是要讓各單位知道完成事業任務需要花多少錢，更重要的是要讓預算單位掌握和應用預算績效管理理念，明白花錢的效果，其本質目的就是要提高經費的效益。

2.預算績效管理是進一步加強經費使用管理的現實需求。一是經費供應與經費需求存在矛盾，需要預算績效管理這把利器。近年來，城市人口呈幾何數字增長，城區面積擴張迅猛，人們對城市教育、醫療衛生、交通的需求迅速增長，從而進一步激化了城市各項公共資源日益緊張及地方政府保障任務的輻射面不斷擴大與保障經費需求增長不足的矛盾。同時，國際國內形勢復雜多變，部分國家害怕我國大好發展勢頭，經常對我國添堵使壞、制造麻煩，一心想破壞我國大好發展形勢。因此，為了保衛祖國邊疆和建設任務的需要，軍隊裝備建設任務也日趨繁重。而所有這些，均離不開一個“錢”字。但中央財政與地方財政收入總是有限的，要將有限的經費供應投入到無限的建設需求之中，決策者就必須加強預算績效管理，從經費需求測算開始，精確預測預算項目建設成果，科學分析預算立項的意義和緊急程度。在經費運行過程中，要嚴格履行預算績效管理程序。二是跟蹤問效預算編制及預算執行情況，是提高經費管理效益的有效措施。預算的編制是有效配置各項經費資源的過程，預算執行是有效管控經費使用的過程，兩大步驟均是圍繞預算單位中心工作任務而提供服務的過程，是圓滿實現預算單位年度工作任務目標的根本保證。從國家層面來講，預算就是法律，預算編制需要通過人大表決，預算執行也要接受監督，所以，預算不能含有半點水分，其高度的嚴肅性不容半點褻瀆。但在預算編制與執行過程，經常會夾雜著權利博弈，參雜著灰色利益，充斥著政績工程，在經費開支方面，部分領導為了體現個人權威，往往會出現“臨時動議，現場拍板”的現象，從而導致單位經常調整預算，預算因此喪失了的嚴肅性和權威性。全程控制預算編制和執行情況，跟蹤問效經費使用效益，不僅有利于維護預算嚴肅性和權威性，更有利于預算單位年度工作目標任務的完成。三是加強預算績效管理，有利于提高預算單位的生產力。優化經費資源配置，發揮每分經費的最大效用，在經費效率上做好文章，精準發力，一直是各預算單位的經費使用的管理目標。但如何配置資源、刀刃在何處？不解決這個問題，就找不到著力點，就有可能浪費經費，就無法提高預算單位生產力。答案不能憑空臆想而來，必須憑借對預算單位建設發展規劃的前瞻性思維，經過專家論證后，轉化為單位黨委的戰略意圖，從而找準切入點，使經費投入有的放矢，這是實行預算績效管理的初衷。規范預算編制和執行行為，強化經費管控責任，將績效管理理念落實到經費調配、使用及監管等各個環節，使經費物資集中于緊急任務和降低投入產出比上，從而縮減成本消耗，提升產出效益，為圓滿完成預算單位年度工作任務目標筑牢行為規范防線。

3.預算績效管理相對于傳統的預算經費管理有其優越性。首先，實行預算績效管理能夠最大限度地調動各預算執行人員的積極性。進行預算績效管理，問效問責預算經費使用管理情況，可以激勵管理者工作熱情和創造性。針對不良情況實施懲罰，可以增強預算執行人員的責任擔當意識，對他們形成一定的震懾力；針對績效管理方面的優良表現實施獎勵，可以激勵經費使用管理人員的主觀能動性。其次，實行預算績效管理可以最大限度地盤活閑置資金。將預算單位各部門事業任務定向分解為績效目標，由績效目標計算出成本耗費，將支出與結果緊密聯系，可以倒擠事業部門及時保質保量地完成任務。同時，跟蹤問效預算執行情況，對績效不明顯的預算經費，可以重新優化配置。這樣，不僅可以增強預算參與管理活動的能力，加大決策方案的優選力度，還為資金調配使用提供了有力抓手，確保資金不被閑置。再次，實行預算績效管理能夠突破現有經費管理模式的瓶頸。預算單位根據預算績效管理情況，確定預算項目庫，嚴禁預算績效管理不佳的項目納入預算，對預算執行不夠徹底或預算執行結余資金，可以根據新的工作任務需要，及時作出相關調整。同時，在確定項目經費需求量的情況下，制定按進度撥付資金計劃。這樣，不僅可以打破經費僵硬分割，還可以保證預算項目論證的全面性及實施的完整性。最后，開展預算績效管理，可以通過衡量預算單位事業建設任務完成情況、費用成本控制情況及建設成果效益情況，為來年編制預算提供借鑒參考，從而提高來年預算編制及執行的正義價值。endprint

二、預算績效管理模式構想

1.設定預算績效管理目標。消耗經費物資是完成預算單位年度事業任務的前提，是后勤保障的具體行為表現。然而經費物資總是有限的，因此，在考慮經費投向投量之前，就必須研判分析投入的成本所能產生的效益。這就要求決策者在配置經費投入時，必須依據預算單位建設任務制定計劃，設定預算績效管理目標，充分預算立項依據、明確預算目標方向、完善預算內容。設定預算績效管理目標就是要以經費投入產出和經費使用結果為導向，量化事業建設任務完成情況考核指標，根據考評對象分設考評內容，依據具體建設任務細化分值權重，并設定最佳建設成本參考值，明確預期建設成果最大效益及達標效益等級。只有這樣，才能有效壓縮績效評價小組的自由裁量權，才能讓他們握準評判標桿和尺度，而不至于因偏好而隨意取舍。

2.建立績效評價體系，明確績效評價任務。第一，各預算單位均應成立績效評價小組（評價小組應由財務人員、審計人員及有關專家組成），擬訂績效評價方案，規范績效評價程序。（1）績效評價小組成員要嚴格依據預期績效目標，從預算編制源頭開始，問責問效預算編制及預算執行情況，并根據事業建設項目進度情況，監控建設成效是否偏離既定績效目標。經濟運行與建設成果一旦偏離預定績效目標，就要及時指正并幫助事業建設任務執行人員改正，要堅決抵制無預算、超預算及鋪張浪費的現象。（2）績效評價小組成員要嚴格參照預算績效管理目標和考核評價指標，精確分析研判預算績效管理達標情況，綜合評定績效管理目標的實現程度。對于預算績效管理不達標、實現預算績效管理目標任務滯后的，績效評價小組成員要幫助分析查找問題的根源，并提出中肯的整改意見。（3）績效評價小組成員要自覺接受廣大受眾的監督，以示評價公正。第二，要建立一套科學的綜合績效評價體系。為保證績效評價的準確性，構建評價體系時，不僅要著眼短期效益的評估，更要立足事業任務長遠效益的評估。第三，根據各項事業建設成果的績效評定情況，形成專項預算績效評價報告，并進行通報和公示，進而接受群眾監督。

3.落實績效管理責任制，嚴格問效問責。首先，要建立健全預算績效管理責任制度，并確保制度落到實處。（1）明確經費管理及使用人員的經濟責任及行政責任，按相應職責明確責任層次。單位負責人應作為績效管理第一責任人，預算編制及執行人員應作為主要或直接責任人，同時，還要根據個人履職忠誠度劃分責任大小。（2）要明確獎懲措施。年度考評時，要根據績效評價小組出具的相關報告，對落實績效管理責任表現好的部門及個人給予相應獎勵，對因不積極作為，敷衍塞責而導致績效管理目標發生偏離、經費使用效益不佳的部門和個人，給予通報批評并追究相關人員的責任，并依照有關規定給予相應處分。對于鋪張浪費甚至存在不法企圖的個人行為，應按照法律要求追究刑事責任。其次，要嚴格界定預算績效管理不達標的主觀原因及非主觀原因。俗話說：“多做多錯，少做少錯，不做不錯”，對于兩種原因，不嚴格界定，不區別懲處，就會挫敗想干事創業人員的積極性，就會造成大量資金沉淀閑置，轉化不了預算單位的生產力。而對于在經費使用過程中，消極對待，甚至動了私心雜念，企圖少支多報、虛報冒領或者私相授受、吃拿回扣的責任人員，定要嚴懲不貸。

4.注重績效評價結果使用，突出經費效益。對預算經費使用管理情況不僅要做出嚴格的績效評價，還要劃分等級層次，對于等級層次低下的預算經費項目，不再列入預算項目庫，來年，也不再列入預算。同時，把績效評價等級層次納入事業部門年度目標任務完成情況考核的重要內容，事業部門在績效評價獲得等級層次低的，在年度評先工作中，予以一票否決，并扣除業務部門人員的年度工作績效獎勵工資。把預算經費績效評價結果與預算安排、事業部門評先及事業部門人員績效獎勵工資掛勾，可以倒逼事業部門嚴格落實經費管理責任，強化經費預算執行，狠抓預算經費使用環節，防止經費使用管理出現漏洞，從而全面提高預算經費使用效益。

參考文獻：

[1] 郭六虎.消防部隊財務管理（第一版）.北京：經濟科學出版社，2012

[2] 曾亦林.武警部隊地方經費績效預算改革研究.西南財經大學碩士學位論文，2013

（作者單位：南昌市消防支隊后勤處 江西南昌 330038）（責編：紀毅）endprint