試論行政指導的實效保障與違法性邊界

樸 玉 蘭

(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

作為一種非強制性的行政行為，行政指導在我國行政領域中發揮著重要作用。它將平等、民主等現代行政民主的原則滲透到現代行政管理的操作方式和程序中，使得“行政管理者”和“被管理者”之間擺脫了單純的命令與服從關系，盡可能使指導方與被指導方相對平等地參與行政，通過被指導方的任意性決議成就行政實效，體現了行政民主化的要求。以往“管理行政”的觀念正逐漸被“服務行政”的觀念所取代，這種新型的民主政治運行的行政行為方式，得到廣泛運用。相應的，有關行政指導的正當性標準如何厘定，將是確保行政指導有效運行、實效最大化的關鍵。既保障行政指導實效最大化，又能保證行政指導的合法化、規范化、制度化。因此，在我國還沒有制定出《行政程序法》對這一行政行為予以規定之前，借鑒日本、韓國等行政指導法典化較成熟國家的做法，會起到較好的鏡鑒作用。

一、行政指導的運行機制

行政指導是行政機關為適應日益多樣化的現代社會管理需要所采取的適用范圍廣泛、方式靈活多樣的行政手段。通常行政機關的職能、職責或職權范圍由一般組織法明確規定，所以行政指導即便沒有行政作用法的具體規定，行政機關也可根據組織法的授權因素，靈活采用指導、勸告、建議、告知、告誡等各種措施，對廣泛的社會公共管理需求做出及時靈活的反應，以降低社會成本，提高行政效率，這種情形也可稱為“行政組織法的行政作用法化”[1]187-188。……