從“政府包辦”到“政府放權(quán)”
——公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新初探

楊宇楠

（大慶市圖書館，黑龍江大慶 163000）

1 引言

建立法人治理結(jié)構(gòu)是近些年事業(yè)單位改革的重大推進(jìn)，2011年3月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號），同年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)[2011]37號），其中第4個(gè)文件是《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（以下簡稱《意見》）。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出要"推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，召集各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員、相關(guān)代表及社會群眾共同參與，從此，事業(yè)單位改革的道路愈加清晰。在國家政策的指引下，公共圖書館法人治理管理模式的建立成為事業(yè)單位深化改革的必然，也是圖書館工作模式的改革與創(chuàng)新。但是，沒有一項(xiàng)改革是沒有挑戰(zhàn)的，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)必然會面臨很多困難，其中，政府能否放權(quán)成為當(dāng)今值得討論的問題。

2 “政府放權(quán)”：政府在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的職能定位

2.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

“當(dāng)代組織管理中的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的源頭，以及由此產(chǎn)生的委托—代理模式”，法人治理結(jié)構(gòu)是由政府、決策層、管理層、監(jiān)督層和公共圖書館等方面共同構(gòu)成，他們之間互相協(xié)調(diào)、共同制約的關(guān)系。決策層受政府委托并負(fù)責(zé)管理管理層，監(jiān)督層負(fù)責(zé)監(jiān)督，他們之間分權(quán)制約，個(gè)謀其政，共同管理公共圖書館。

2.1.1 決策層——理事會

理事會是圖書館法人治理的核心機(jī)構(gòu)，理事會主管和制定圖書館的規(guī)劃發(fā)展，有決策權(quán)，主要由政府人員、圖書館管理人員和社會人員構(gòu)成。理事會一般會設(shè)立服務(wù)協(xié)助服務(wù)理事會的管理和咨詢工作的專業(yè)人員。理事會職能：制定圖書館發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度；對館長的任命進(jìn)行推薦或者公開招聘；審查和決定圖書館的工作，包括工作任務(wù)、工作目標(biāo)、績效考核等；審查圖書館各部門用人計(jì)劃和考核制度以及審查財(cái)務(wù)預(yù)算和薪酬分配等；對委員會里的成員和組成成員要定期更換聘用，對館長、管理層和委員會成員的工作進(jìn)行評估；保證圖書館可以與政府和社會之間有良好的溝通。

2.1.2 執(zhí)行層——決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行層的基本任務(wù)包含:受理事會監(jiān)督、介入和施行理事會決議；擬定圖書館全年工作計(jì)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；籌謀圖書館用人規(guī)劃、考核制度、財(cái)務(wù)工作等；擬定和修改圖書館管理制度和章程；授予圖書館管理人員職責(zé)，修改章程。理事會和執(zhí)行層關(guān)系:執(zhí)行層應(yīng)該接受理事會決定并受理事會監(jiān)督，保障理事會的工作正常運(yùn)行。理事會監(jiān)督和支撐執(zhí)行層作事，理事會不直接參與圖書館日常管理。

2.1.3 監(jiān)督層——監(jiān)督?jīng)Q策與執(zhí)行

監(jiān)督層的職能是監(jiān)督理事會的決策和執(zhí)行層的執(zhí)行，監(jiān)督包括外部的和內(nèi)部的。員工的民主監(jiān)督是指通過員工參與，對關(guān)系員工利益的重要事件，要開大會討論決定，充分考慮館內(nèi)員工的意見和建議再做最后決定。外部監(jiān)督主要由政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，社會媒體、輿論等部門輔助監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容主要包括理事會的決定是否合情合理，是否合法合規(guī)。經(jīng)過運(yùn)用對管理層首要職位的人事管理和對財(cái)政審計(jì)舉行定期監(jiān)督；民眾監(jiān)督經(jīng)過每年的績效考核制度、年度報(bào)表和信息政務(wù)公開等進(jìn)行監(jiān)督。每年的考核、報(bào)表應(yīng)定期公開，接受評估，監(jiān)督層要對其進(jìn)行監(jiān)督并向民眾公開。

2.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的必要性

創(chuàng)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的必然從宏觀上看也是國家事業(yè)單位改革的必然。事業(yè)單位體制的改革目標(biāo)是"政事分開，管辦分離”，政府相關(guān)部門管理事業(yè)單位不會再以行政手段直接干涉，而是會運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段進(jìn)行干預(yù)的間接管理，事業(yè)單位將擁有自主運(yùn)作權(quán)，獨(dú)立展開工作，政府主管部門更重要的是保證事業(yè)單位獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)同時(shí)更多的是執(zhí)行社會監(jiān)督職責(zé)。

由于事業(yè)單位從原來的行政順序中分離出來獨(dú)立運(yùn)行，需要一個(gè)新的制度來取代之前的制度去解決經(jīng)營中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等一系列問題。法人治理結(jié)構(gòu)的建立可以使公共機(jī)構(gòu)在競爭中作出更準(zhǔn)確、更高效的決定，有利于公益性組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。原來的行政約束同時(shí)減弱，極易形成事實(shí)上的“治理真空”。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的概述

3.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

在我國，公共圖書館一般只設(shè)立理事會的治理模式，理事會具備決策和監(jiān)督職能。2011年3月和7月，國家先后下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》，出臺了9個(gè)配套文件，標(biāo)志著我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)正式提上日程。當(dāng)前，我國公共圖書館法人建設(shè)還處于初級階段，建成理事會管理制度的公共圖書館還是極少數(shù)的，而且我國絕大部分圖書館仍沒有建設(shè)計(jì)劃。

3.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的中外比較

國外將公共圖書館稱作“人民的大學(xué)”，比如在美國，公共圖書館無論從部門設(shè)置還是社會服務(wù)上都有著一流的水平，經(jīng)過長期的發(fā)展，美國公共圖書館取得了舉世矚目的成績，項(xiàng)目規(guī)劃和科研支持迅速發(fā)展，有自己獨(dú)特的圖書館治理模式，由于文化差異與制度環(huán)境不同，我國公共圖書館治理模式與國外有很大差異，主要體現(xiàn)在公共圖書館的管理模式和建設(shè)主體上。首先，在公共圖書館的建設(shè)主體上，美國已經(jīng)構(gòu)建起以地方政府為基礎(chǔ)、以州政府和聯(lián)邦政府為支撐的相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)的多元化建設(shè)與運(yùn)營體系，可以看出主體上具有公眾共同參與和高度自治的特點(diǎn)；其次，在公共圖書館管理模式上，國外公共圖書館理事會可以代替政府，自主行駛決策和監(jiān)督的權(quán)利，政府僅僅是在經(jīng)濟(jì)上提供支持和在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行必要監(jiān)督，然而，在中國，總分館制度很難確定，各級政府都設(shè)立自己行政區(qū)劃內(nèi)的圖書館，服務(wù)對象大部分都是當(dāng)?shù)鼐用瘢?guī)章制度和日常管理均由政府相關(guān)部門參與，這些弊端可以暴露出我國目前圖書館設(shè)立還不夠合理，不夠普遍均等，圖書館法人治理模式還不完善，運(yùn)營體系難以成型。嚴(yán)重阻礙了公益服務(wù)的開展。在財(cái)政大鍋飯?bào)w制下，很難建立總分館服務(wù)體系，很難建立法人治理結(jié)構(gòu)。

4 結(jié)語

公共圖書館建立健全法人治理機(jī)構(gòu)一方面是推進(jìn)事業(yè)單位改革，一方面是深化文化體制改革的重要舉措。然而，在公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)中，政府能否放權(quán)尤為重要，實(shí)行理事會制度是真正實(shí)現(xiàn)公共圖書館從政府管理向社會共同治理的必經(jīng)過程。當(dāng)前，我國公共圖書館理事會治理形式存在決策權(quán)和話語權(quán)相對有限問題，理事會的職能仍然以監(jiān)督為主，因此，我國公共文化事業(yè)改革、圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的實(shí)踐還存在著巨大空間。