地方性法規的司法適用問題

劉子涵

摘 要： 地方性法規是解決不同地方因為區域發展不平衡而產生的不同立法需求的最有力手段。然而《立法法》修改以來，一些地方性法規卻在司法適用中遇到法律沖突、審查機制不完善、適用模糊等問題。本文基于對設區的市地方性法規立法進行分析和討論，分析地方立法存在的必要性和可行性并提出推動適用的一些可行手段。

關鍵詞： 地方性法規 立法法 司法適用 法律沖突規范

地方性法規是由地方人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的實際情況和本行政區域的具體需求，在不與現行的法律法規等上位法相抵觸的前提下制定的規范性文件。改革開放以來中國經濟發展迅速，各個地方都面臨著繁重而復雜的組織、處理、管理經濟文化和其他事項的職責。不同的地方因為歷史文化和實際發展程度的不同面臨的問題迥異，這些具有地方特色的問題，只能通過地方立法的方式予以解決。

一、地方性法規在《立法法》修改后的擴容

（一）地方性法規擴容的原因及內容

國家立法往往只能對一些事項做出原則性的規定，但我國是一個因國土廣闊而地域條件、文化習慣差異較大的國家，光依靠中央立法是遠遠不夠的，只有由地方結合人文歷史背景再針對實際情況做出規定才能真正落到實處。地方性的經濟和社會事業發展的需要是不可能只靠普遍性立法滿足的，在《立法法》修改以前，地方政府對于沒有法律可依但是又急需解決發展問題時都是依靠“紅頭文件”這一臨時性的文件來作為想要實行的政策的依據。雖然這種方式解了燃眉之急，但“紅頭文件”實則于法無據。同時一些“紅頭文件”在使用時存在主觀性強、穩定性弱等問題。同時，地方立法的供給不足，將使一些地方的改革創新舉措面臨無法律依據的困境，這將導致地方經濟的社會改革和發展進程受到影響。

2015年，為了解決這些現實需求，《立法法》針對地方性法規做出了重大修改。此次修改將之前擁有地方立法權的只能是49個（不含直轄市）明確規定的城市變為全面賦予設區的市地方立法權。同時為了防止地方濫用立法權，《立法法》還明確規定設區的市的立法權能制定的范圍只能局限于該市的城市與鄉村建設、地方的環境保護、歷史文化遺產傳承保護等方面，并由上一級人大常委會根據該設區的市的發展規模、立法素質和實際立法需求等因素綜合考慮后再進一步確定這些新擁有立法權的設區的市可以擁有的立法范圍。

（二）地方性法規的效力范圍

地方立法的一個重要特征是區域性，其效力僅在該地區有效，而不是全國性的。其效力范圍取決于管轄權的大小，超出管轄權的部分其所制定的地方性法規就不再具有約束力。地方性法規對人的效力基本也是屬地原則，但隨著人員流動性的增強，地方法律關系越來越多樣性，這一原則并非絕對的，司法中常常采取用屬人原則作為補充用對針對特定主體的復雜情況做出解決。并且由于現實各種法律關系的復雜性就形成了屬地與屬人相結合的折中主義原則。

二、地方性法規在司法適用中的地位

（一）地方性法規在司法審判法律適用中的地位

就行政審判而言，行政審判中地方性法規的依據地位并不穩固。雖然《行政訴訟法》第52條規定了地方性法規是地方各級人民法院審理行政案件的依據。但最高人民法院在2003年4月29日頒布的一個司法解釋中又表示人民法院在審理行政案件時，認為地方性法規與行政法規產生法律沖突時，應當根據《立法法》第64條、第79條的規定選擇適用行政法規。因此《立法法》中事實上已經賦予了法院在地方性法規與法律、行政法規發生沖突時選擇適用上位法的權力①。雖然《行政訴訟法》第52條規定地方性法規是“依據”地位，包括部門規章在內的規章則是“參照”地位，由此我們本可以推斷得出部門規章的法律效力應低于地方性法規的結論。但是《立法法》第86條規定地方性法規與部門規章之間如果發生了法律適用沖突，就應該由國務院裁決，而不是直接由法院認定地方性法規的法律效力高于部門規章，這表明在司法實踐中部門規章可能優于地方性法規得到適用。從中可以看出這種法律沖突的適用規則表明其并未承認地方性法規是行政審判的當然依據。可見在與部門規章的沖突中地方性法規是有條件被適用的，這一規定導致地方性法規在行政審判中的“依據”地位進一步受到了沖擊②。

（二）權力機關對于地方性法規在司法適用中地位的觀點

由于地方性法規是由地方人大制定的，因此他們傾向于讓法院將地方性法規直接作為訴訟中的審判依據，并且往往認為地方性法規不存在與上位法相駁的內容；人民法院在審判中卻更傾向于適用法律條文而非地方性法規進行裁決。但由于地方人大的行政級別高于地方各級人民法院，這就使得當法官認為地方性法規違反上位法而不愿適用地方性法規時處于非常窘迫的處境。如果跳過地方性法規直接應用上位法，地方人大就很有可能對承辦案件的法院和法官施壓；如果忽視上位法，直接應用地方性法規，就是在司法審判中對法制的統一性進行了破壞，并且這一裁判一旦被上訴和重審也會被最高院因為適用法律錯誤而被撤銷③。法院和法官可以通過向最高人民法院請示報告，由此減輕自己的責任，但這樣做既會影響審判的效率又會動搖憲法規定的法院要獨立審判的原則。

三、完善地方性法規適用的可行路徑

（一）推動完善地方性法規的立法

進一步完善地方立法技術，力求從根本上避免司法適用沖突的出現。在立法前便明確其立法目的，做到有針對性地立法，推動立法過程更加科學和民主，增加公民對地方性法規的參與度，避免出現地方性法規混亂無序和難以適用的狀況。積極完善法律法規修改機制，爭取解決法律法規不一致、操作性弱等目前存在的問題。同時針對法官難以決斷的問題，應盡快建立人大常委會和法院關于地方性法規司法適用的快速銜接機制。

地方性法規頒布實施后的市政府部門可以參照司法解釋的實踐做法，由市委、市政府頒發的一些會議紀要，出臺具體的實施意見，加強規章制度的落實。同時加強對各級法院的業務培訓，強化他們運用法規、規章的能力。endprint

（二）推動地方性法規的司法適用

1.強化適用地方性法規的主動性和自覺性

加強地方性法規的學習和培訓工作，提升司法和執法人員對地方性法規重要性的認識，強調地方性法規依法監督行政機關和在一般的民商事交往中起到的重要作用。調動法官自主學習地方性法規的積極性，達到在司法工作中提高審判能力的目的。

2.防止地方自由裁量權濫用

法院應當規范自由裁量權的使用，針對地方性法規做出明確實施細則，只有解決了自由裁量權過大的問題，才能杜絕隨意適用地方性法規的發生。這一點單純依靠靠法官的個人素養是不可能的，應加快建立完備的司法適用銜接機制，才能確保地方性法規的有效實施。

（三）引入合法性審查的適用機制

在司法審判中，法院應確保具體案件的法律適用貫徹和體現國家法制統一原則，這需要對適用的地方性法規進行合法性審查。引入合法性審查機制是目前最有效地保證地方性法規不成為地方保護主義的保護傘的手段，只有這樣才能保證司法審判制度的法制性不被破壞。

法院審查待適用的地方性法規原則上應當依據以下幾個基本原則：

1.窮盡合法性解釋原則

審查地方性法規的整個活動過程依賴于法律解釋和推理。我國所處的社會形勢正在迅速變化，社會發展轉型期面臨著新鮮事物和社會矛盾的挑戰。要使地方性法規適應社會變化，就需要法院在審查過程中著眼于大局，對地方性法規的有關規定進行全面解釋，得出最有助于解決目前存在的問題的結論。法院一旦得出地方法規違法的結論，就應當是在排除所有可能的合法的解釋后得出的，否則就是對法律法規穩定性的破壞和對社會司法成本的浪費。因此，只有經過嚴密的推理后，法院才可以認定其無效④。

2.利于相對人的審查原則

法院對地方性法規的審查實質上是一個思維過程，是依靠法官的判斷進行。由于判定地方性法規的合法性是基于分析推理的基礎，再公平正義的法官也會在推理中帶上自己的價值取向。要解決這種認知不同帶來的問題，尤其是在行政訴訟中，必須逆向通過訴訟的根本目的來考慮，即從有利于保護行政相對人的合法權益的角度考度。這是由于行政訴訟的根本目的就在于行政救濟，法官從這一點出發即使對法規有著不同的理解但不會加重相對人的負擔，更有利于實現對行政機關的監督。

地方性法規是國家治理的重要手段，本文基于對設區的市地方性法規立法進行了分析和討論，并不是想簡單地贊揚或批評地方性法規立法在司法適用中的地位，而是分析地方立法存在的必要性和可行性。地方性立法是大勢所趨，也符合中國當代經濟發展的需要，與中國的國情貼合。雖然它似乎并沒有想象中的完美，但它仍具有促進整個國家的改革的重要意義，只有通過對設區的市地方性法規立法可能存在或已經遇到的問題進行防范、解決，才能真正實現區域經濟的蓬勃發展和在切合當地文化傳統的前提下提高當地居民生活質量，從而進一步達到構建社會主義法律體系的目的。

注釋：

①③崔文俊.人民法院審理案件適用地方性法規問題的探討[J].天津商學院學報，2007（4）.

②林明民.試論地方性法規在行政審判中的適用[D].上海：華東政法大學，2014：23-25.

④林明民.完善行政審判適用地方性法規芻議——以維護國家法制統一為視角[J].呼倫貝爾學院學報，2014（2）.endprint