養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公私合作問題研究
——以南京市鼓樓區(qū)“心貼心”老年服務(wù)中心為例

葛 笑

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京 211816）

1 引言

人口問題是當(dāng)今各國面臨的重大問題之一，人口老齡化問題更是我國面臨的嚴(yán)峻問題。國際上通常看法是，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，就意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。人口老齡化的進(jìn)程可按程度做以下劃分：65歲以上人口達(dá)到7%為進(jìn)入老齡化，達(dá)到14%為深度老齡化，達(dá)到20%為超級(jí)老齡化。

中國早就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國家。世界上還沒有任何一個(gè)國家，老齡化的速度像中國這么迅速。

南京市是全國第四個(gè)進(jìn)入人口老齡化的城市，是全國人口老齡化程度較高、發(fā)展速度較快的地區(qū)之一，截至2016年底，全市60歲及以上戶籍老人134.27萬人，占戶籍總?cè)丝诘?1.03%,實(shí)際老齡化率達(dá)23.7%；80歲及以上高齡老人20.28萬人，占老年人口的15.10%。人口老齡化呈現(xiàn)“高基數(shù)、高齡化、高增速、高需求、高風(fēng)險(xiǎn)”五高特點(diǎn)。鼓樓區(qū)是南京老齡化程度最高的地區(qū)，截至2016年底，鼓樓區(qū)60歲以上老年人口達(dá)到21.5萬，占戶籍總?cè)藬?shù)的23.3%。

人口老齡化的進(jìn)程越來越快，解決老年人的養(yǎng)老問題迫在眉睫。關(guān)注老年人問題，不僅關(guān)系著老年人的晚年幸福，更關(guān)系到每個(gè)家庭的幸福以及社會(huì)的穩(wěn)定。養(yǎng)老服務(wù)的有效供給是應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢的需要，也是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)體系取得長足發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍面臨重要任務(wù)，如何夯實(shí)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)、推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效、加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)成為未來必須解決的重要問題。而解決這一重要問題，單單靠政府的努力已經(jīng)不夠，現(xiàn)代各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，越來越需要政府公共部門和私營部門之間的合作。為此，本文以南京市鼓樓區(qū)“心貼心”老年服務(wù)中心為例，具體闡述在老齡化背景下，政府和社會(huì)組織共同建設(shè)的具體過程、運(yùn)行模式、可借鑒之處以及對(duì)我國養(yǎng)老模式的啟示等內(nèi)容。

2 鼓樓區(qū)“心貼心”老年服務(wù)中心運(yùn)行實(shí)踐

2.1 基本概況

2001年11月30日，“心貼心”老年服務(wù)中心在鼓樓區(qū)民政局的批準(zhǔn)下成立，它的前身是“同緣康養(yǎng)院”——南京市第一家民辦養(yǎng)老院。“心貼心”老年服務(wù)中心的管理體系在縱向上分三個(gè)等級(jí)，橫向設(shè)置了四個(gè)職能部門，由政府出面，以項(xiàng)目委托的方式具體運(yùn)作，為獨(dú)居老人提供基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生服、法律援助、精神陪護(hù)、安全保障、特殊求助等服務(wù)。中心提供居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象主要包含以下四大類老年人群：第一類是身體虛弱，生活不能自理的獨(dú)居老人；第二類是家人外出期間需要照顧的體弱老年人；第三類是患有帕金森或其他精神類疾病的老年人；第四類是基本可以生活自理，但是需要飲食派送的孤寡老年人。其中滿足鼓樓區(qū)政府購買服務(wù)條件的老年人，每月可以享受20小時(shí)的免費(fèi)家政服務(wù)或者其他服務(wù)補(bǔ)貼。

2.2 具體運(yùn)作過程

為鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)的有效提供，鼓樓區(qū)政府每年通過財(cái)政預(yù)算撥付一定的資金向“心貼心”老年人服務(wù)中心購買養(yǎng)老服務(wù)，明確購買服務(wù)的對(duì)象——區(qū)內(nèi)高齡、獨(dú)居、困難的老人。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體工作是在區(qū)老齡工作委員會(huì)的帶領(lǐng)下，由老齡委辦公室具體實(shí)施。具體操作過程中，養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的確定路徑有兩條，分別是“自上而下”式和“自下而上”式，“自上而下”是指區(qū)老齡辦、街道老齡辦、社區(qū)委員會(huì)通過調(diào)查走訪，確定養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象。而“自下而上”是指老年人根據(jù)自身實(shí)際情況，向社區(qū)委員會(huì)提出申請(qǐng)，并經(jīng)過上級(jí)審批，從而獲得政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的資格。確定了政府購買養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象以及他們的需求之后，區(qū)老齡辦將養(yǎng)老服務(wù)的具體任務(wù)委托給“心貼心”老年人服務(wù)中心來執(zhí)行。各個(gè)社區(qū)居委會(huì)和服務(wù)中心下屬的托老所根據(jù)實(shí)際情況提供養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 取得的主要成效

從整體效果來看，南京市鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐取得了良好的社會(huì)效果。“心貼心”老年服務(wù)中心也在社會(huì)受到了廣泛的好評(píng)，“心貼心”也打響了自己的品牌，已經(jīng)形成了連鎖的規(guī)模運(yùn)營，發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，擁有廣闊的發(fā)展前景。具體來說，南京市鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有以下主要成效：

第一，惠及老年人群體和當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｄ暇┦泄臉菂^(qū)政府關(guān)注養(yǎng)老建設(shè)，讓“心貼心”老年人服務(wù)中心參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上來，使大批的空巢老人、孤寡獨(dú)居老人以及生活困難的老人在生活上得到了及時(shí)的照料，避免了老年人群非正常死亡的發(fā)生，老年人去世之后無人知曉的情況也沒有再出現(xiàn)。另外，社區(qū)下崗失業(yè)的人群也可以通過培訓(xùn)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解了本社區(qū)內(nèi)的就業(yè)壓力。根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果來看，接受服務(wù)的社區(qū)居民偏向“非常滿意”（58.5%）及“基本滿意”（39.8%），“不滿意”的只占1.7%，說明服務(wù)中心提供的養(yǎng)老服務(wù)受到廣泛的好評(píng)。

第二，創(chuàng)新了養(yǎng)老服務(wù)供給模式。鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)在于政府和社會(huì)互相合作，共同參與探索居家養(yǎng)老之路的建設(shè)，在強(qiáng)調(diào)政府的導(dǎo)向作用的同時(shí)，積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中來，將老年人服務(wù)發(fā)展的重心從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老上來；積極探索建立公共財(cái)政購買服務(wù)新機(jī)制，大大減輕了政府的財(cái)政壓力。

第三，創(chuàng)新了社會(huì)管理體制。鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐，是一個(gè)政府主動(dòng)干預(yù)、依托民間組織平臺(tái)運(yùn)作，社會(huì)公眾主動(dòng)參與的過程。通過“心貼心”老年服務(wù)中心提供的服務(wù)，大量有養(yǎng)老意愿的老年人、社區(qū)志愿者和其他社會(huì)力量，成為政府職能延伸的新載體，形成政府與社會(huì)的新型伙伴關(guān)系。鼓樓區(qū)政府不僅全力扶持和培育“心貼心”老年服務(wù)中心這樣的養(yǎng)老組織，還通過房屋租賃、無償提供場地的方式，吸引眾多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同參與養(yǎng)老事業(yè)，促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、社區(qū)參與、社會(huì)協(xié)同”的社會(huì)管理新格局。

3 “心貼心”老年服務(wù)中心的問題及對(duì)策

3.1 主要問題

雖然南京市鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)取得令人滿意的成效，但是其作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體出現(xiàn)的問題也是不可避免的：

首先，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量不高。老年人接受養(yǎng)老服務(wù)的滿意度取決于養(yǎng)老服務(wù)提供者的個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)水平，不同的服務(wù)者在服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平方面存在明顯的差異，有的服務(wù)者專業(yè)水平較高，可以提供從基本的生活護(hù)理到精神慰藉等多方面的服務(wù)，而有的服務(wù)者只能提供上門探視的服務(wù)；另外，有的服務(wù)者認(rèn)為能夠?yàn)槔夏耆颂峁椭且患钟幸饬x的事，因此在服務(wù)中一直保持積極向上的樂觀心態(tài)，而有的服務(wù)者在工作過程中缺乏耐心，情緒低落，勉強(qiáng)完成任務(wù)。服務(wù)人員從服務(wù)態(tài)度到服務(wù)內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也影響了社會(huì)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)整體水平的評(píng)價(jià)。

其次，行成事實(shí)壟斷，造成效率低下。鼓樓區(qū)在該項(xiàng)目運(yùn)作之初，沒有考慮到市場競爭的引入，導(dǎo)致更多的政府資源與資金支持投入到同一家服務(wù)機(jī)構(gòu)，更多其他的社會(huì)組織得不到政府的資金支持，未能形成合力。該中心經(jīng)過多年壟斷經(jīng)營，在思想上未免有些松懈，缺乏主動(dòng)提高服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)改進(jìn)工作效率的動(dòng)力，最終難免在提供服務(wù)中出現(xiàn)效率低下、“走流程”的現(xiàn)象。

3.2 對(duì)策和建議

首先，優(yōu)化人才培養(yǎng)機(jī)制。專業(yè)的服務(wù)人才是社區(qū)養(yǎng)老工作有效落實(shí)的關(guān)鍵，我國行業(yè)內(nèi)人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，缺乏具備專業(yè)技能的人才。因此，參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織要建立良好的人才支持體系，吸納高素質(zhì)人才，建立科學(xué)的管理體系和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以提高工作效能。

其次，要加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。要促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展，就要不斷完善監(jiān)督管理機(jī)制。通過多元化監(jiān)督管理體制，發(fā)揮各個(gè)參與主體的監(jiān)管作用。首先政府要健全監(jiān)督機(jī)制，通過規(guī)范性的法律文件，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法性進(jìn)行約束；然后，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，通過第三方審計(jì)資金去向和用途，為社會(huì)輿論監(jiān)督提供基礎(chǔ)；最后，要加強(qiáng)行業(yè)自身監(jiān)督，各社會(huì)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成聯(lián)合團(tuán)體，彼此了解，彼此監(jiān)督，共同促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。