湖北省國有資產監管模式的研究*
——以“管資本”為主，提升湖北省國有資產管理效能

曹 騣，魏 珂，栗 潔，凌 莉，吳 鳴

(武鋼黨校，湖北 武漢 430080)

2015年9月13日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，并且改組組建國有資本投資運營公司[1]。國務院發展研究中心研究員陳清泰認為推進“管資本”改革，既是國有資產實現形式的改變，也是遵循《公司法》規定，建立現代企業制度的過程。課題組結合中國國資國企改革中出現的問題，借鑒新加坡淡馬錫經驗，探索湖北省國有資產有效監管模式，促力監管效能的提高。

一、中國國資國企改革及存在的問題

中國的國企改革始于1978年十一屆三中全會，國資改革始于2002年十六屆三中全會。十六屆三中全會指出：“堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開?！?003年3月，國資委成立，根據國務院授權，由國資委履行出資人職責，監管中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產。國資委的成立，解決了國有資產“所有者缺位”的問題。這個時期的國資委管理所有的國有企業，建立了管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，從法規上明確了國有資產的出資人，落實了國有資產的責任主體，實現權責統一，有利于消除矛盾，盤活國有資產，實現國有資本保值增值。國有資產管理體制穩步推進，但國有資產監督機制還不完善，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位等現象，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業還比較突出，亟需加快調整優化監管職能和方式。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：要完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司[2]。新階段的改革，在一定程度上放棄了絕對控制權和經營權，堅持效率優先，堅持市場配置資源，是以實現國企功能為導向，分類分層進行改革與監管，國資國企改革進入了分類改革與監管的新時代。

管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，使得國資委同時承擔著規章制度的制定及產業布局等宏觀管理職能和國企管理、改革重組等微觀管理職能，造成政府過度干預企業生產經營，影響了國企的市場化運作?！捌牌拧彼频奈⒂^管理，減少了企業活力，導致企業經濟效率難以提升，國有資產保值增值的目標難以實現；“婆婆”似的微觀管理，也導致了國有資產管理機構難以從戰略上思考國有資產的布局，以至于國有經濟、國有資產戰線過長，分布太散。

二、新加坡淡馬錫模式解析

新加坡淡馬錫公司模式是指新加坡政府通過國有控股公司對本國國有資產進行監管的模式,被譽為全世界國有企業的成功典范。自1974年成立以來所實現的股東總回報率達到16%。

新加坡國有資產管理實行三層架構監管模式。國民選舉國會議員進而產生總統,總統委任總理進而組成內閣產生各部部長。財政部的財長公司是國有資產所有者的最高官方代表機構，財長公司下設淡馬錫控股公司等三大國有控股公司。財政部長委任淡馬錫控股公司董事會成員,淡馬錫控股公司董事會對其旗下相關國有企業實施監督管理,而相關國聯公司自主經營。國有控股公司作為政府與企業之間的隔離層，確保企業經營不受政府的行政性干預。

淡馬錫控股公司成立以后，新加坡政府專注于政策法規制定和宏觀層面監管，將國有資本授權給淡馬錫公司進行具體經營。財政部通過對淡馬錫控股公司董事會來達到國有資本保值增值的監管目的，淡馬錫公司董事會共有10名董事，其中8人來自政府，董事長由財政部副部長擔任，董事包括金融管理局局長、財政部總會計師和貿易發展局局長。淡馬錫公司負有對國有資本保值增值的職責，定期向財政部報告公司經營狀況，但是財務部不干涉公司具體事務，保障淡馬錫公司完全依據市場規則從事各項商業活動，淡馬錫在投資決策、資金使用等方面完全獨立自主。其次，淡馬錫控股公司對關聯企業的監管重點是公司治理及其掌控的企業國有資本的投資運營上,通過對國有企業進行精簡化或整合的方式,實現新加坡國有企業資本監管的保值增值目標[3]。

三、構建湖北國有資產有效監管模式的對策建議

根據深化國資國企改革的要求，借鑒淡馬錫的經驗，提出以下五點建議。

1.實行三級國有資產監管模式

建立國有資產管理三級監管框架，設立國有資本投資運營平臺，將國有資產授權給投資運營公司管理。省國資委依法對投資運營公司進行監督，投資運營公司履行出資人職責對省屬國有企業進行管理，國有企業獨立經營，即形成監—管—營的三級框架。著名國企改革研究專家李錦提出“兩權分離論—兩把刀論”，國企改革要在所有權與經營權之間切兩刀，一刀從組織體制上切開政府與企業的聯系，一刀從運行機制上切開出資人代表與職業經理人的聯系，使國有企業成為獨立的市場主體[4]。設立國有資本投資運營公司就是從組織體制上切了一刀，切開政府與企業的聯系，實現政資分開。省國資委監管重點應該放在國有資產戰略布局、規范資本運作和國有資產的保值增值上來。同時投資運營公司在國資委和國企之間形成了隔離墻，從運行機制上又切了一刀，切開了出資人代表與職業經理人的聯系，實現了政企分開。

2.實行省國有資產統一監管制度

按照新加坡淡馬錫模式，財政部是國有資產所有者的最高官方代表機構，淡馬錫直接向財政部負責，對國有資產實行統一監管。我國目前現狀是國資委和財政部都是國有資產出資人代表，財政部是金融企業的出資人代表，國資委只負責一部分經營性國有資產的監管，由于歷史原因，仍有部分國有經營性資產直接從屬于各黨政機關、事業單位，形成了多頭監管。因此，實行“大國資”戰略，實現一般經營性國有企業、金融國企和文化國企等的統一集中監管將是改革的方向。國家層面的統一可能還要逐步實現，但是湖北省層面的統一還是可以實現的。現在有省份已經實現了統一，如上海對金融企業國資實行統一監管，探索“實體經濟(產業)+虛擬經濟(金融)+技術經濟(互聯網)”新模式，實現產融結合。金融資產的統一監管，其顯著的表現在于上海國有資產流動平臺持有的上市公司股權越來越多[5]。

3.探索省國資委監管職能轉型，實行分層監管

實行三級國有資產監管模式，必然涉及到省國資委職能轉型。這里需要界定清楚出資人職責、國資委監管職責和公共管理職責。出資人職責是行使國有股東的權力，具有資產收益、選擇管理者和參與重大決策的權力；國資委監管職責負有國有資產保值增值的責任，主要強化資本運營職能，牽頭改組組建國有資本投資運營公司，實施資本運作，采取市場化方式推動設立國有企業結構調整基金、國有資本風險投資基金、創新發展投資引導基金等相關投資基金；公共管理職責主要是政策法規制定和宏觀層面監管。

湖北省國資委下屬還有地市國資委，原省市國資委涉及公共管理部分的職責逐步歸還各行業部門，省、地市國資委國資監管模式有三種：第一種，雙重職責優化模式，即地市國資委同時履行出資人和監管職責；第二種，純出資人模式，地市國資委只履行出資人職責，監管職能由省國資委承擔；第三種，純監管模式，地市國資委只履行監管職責，授權國資投資運營公司履行出資人職責。課題組建議采用純監管模式，有利于分層監管、科學界定監管邊界。每級國資委履行監管職責，負責政策的制定及資本運作，加強投資運營公司董事會的建設；國資投資運營公司履行出資人職責，負責國有資本布局、提高資本回報率、維護資本安全。

4.健全國有企業資本管理董事會制度，實行分類監管

健全國有企業資本管理董事會制度。淡馬錫公司成功的基礎是具有完善的公司法人治理結構及其健全的董事會制度。省國資委應當以完善現代公司治理機制為契機完善公司董事會制度，在董事會結構上充分考慮專業背景，建立引入外部董事的有效機制，使其在企業經營決策過程中充分發揮相對獨立和制衡的作用。

對國有企業進行功能分類，實施分類監管，可使省國資委對所屬企業國有資產的監督和管理更有針對性，有利于協調統一，提高監管效能。分類監管是西方發達國家各國政府監管國有企業的共同特征。2016年，湖北省國資委已經將全省18家省出資企業劃分為商業類和特殊功能類兩大類，商業類國有企業又細分為充分競爭的商業類國有企業(10家))和承擔重大專項任務的商業類國有企業(6家)，特殊功能類有2家。

5.創新國有資產出資人監管方式

大力推進依法監管，著力創新監管方式和手段，改變重審批輕監管的行政化監管方式。通過事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責，更多運用市場化、法治化、信息化的監管方式，減少出資人審批核準事項，把更多行政資源從事前審批轉移到加強事中事后監管上來，切實提高監管的科學性和有效性。

事前規范制度。嚴格依據公司法、企業國有資產法、企業國有資產監督管理暫行條例等法律法規規定的權限和程序行權履職。健全完善湖北省國有資產監管法規制度體系，建立出資人監管的權力和責任清單，清單以外的事項由企業依法自主決策。通過“一企一策”制定公司章程、規范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中[6]。事中加強監控。建立出資人監管信息化工作平臺，推進監管工作協同，整合信息資源，統一工作平臺，暢通共享渠道，健全湖北省國有企業產權、投資、財務等監管信息系統，實現動態監測，提升整體監管效能。事后強化問責。改進考核體系和辦法，實施分類監管，分類考核。

從以管企業為主轉向以管資本為主，新一輪深化國有企業改革呈現出嶄新面貌，一場極具革命性意義的監管體制改革也正悄然發生。探索湖北省國資監管有效模式，提升國有資產管理效能，推動湖北國有企業做優做強做大、實現國有資產保值增值，任重而道遠。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見，2015.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，2013.

[3]黃宇行.“深圳模式”對中國國資國企改革應用研究[D].2015.

[4]李錦.國企改革頂層設計解析[M].中國言實出版社，2015.

[5]國務院國資委新聞中心,《國資委報告》雜志社.國企改革12樣本[M].中國經濟出版社，2016.

[6]國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見，2015.