美國高校年度報告的法律規制研究

李 奇

“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留、或由人民保留”。按照美國聯邦憲法第十修正案的規定，教育就是這樣的權力。長期以來，聯邦政府一直在資助高等教育的發展，且力度越來越大，聯邦學生資助和聯邦科研資助更是如此[1]。由此而產生一個結果，就是聯邦政府的問責權也在隨之增長，政府的規制幾乎無處不在[2]。其中，針對高校的規制可能最為嚴苛[3]。政府的問責主要表現為四種形式，即許可和認證、經費與合同條款的遵守情況、聯邦法律的遵守情況、參與聯邦項目的資格及參與要求的遵守情況，包括審計、報告和信息公開等聯邦法定要求的遵守情況[1]。這些形式共同構成了聯邦問責制度。這一制度既可視為整體性的問責制度，也可視為彼此獨立的組成性制度。但不論何種視角，聯邦法律都是其中最為核心的要素，發揮的是頂層設計的功能。

本文主要以美國的聯邦法律和政府規章為研究內容，從聯邦法律的結構和內容的視角，剖析聯邦法律與高校年度報告之間的關系，以便為我國高校質量年度報告制度建設提供建議。全文包含三個研究問題：規制高校年度報告的聯邦立法的目的是什么？聯邦法律和政府規章是如何規制高校和聯邦政府的權責的？高校年度報告面臨哪些挑戰？本文的一手材料主要來自聯邦法律和政府規章，二手材料主要來自教育法學研究的專著、期刊和報告。由于篇幅所限，本文側重高校年度報告的研究，而不是高校信息公開的研究。在美國高校年度報告中，“信息報告”和“信息公開”是兩個不同的概念。前者是高校必須向教育部或其他聯邦政府部門報告的信息，后者是高校必須向他方公開或者讓他方獲取的信息[4]。

一、規制美國高校年度報告的聯邦法律

美國高校的年度報告是一種制度設計，它包含規制、規范和文化認知三類制度的結構和要素。規制結構是以強制性的機制為基礎，法律及其處罰規定是主要的規制要素，依法辦事是規制結構合法性的基礎。對比之下，規范結構是以規范性的機制為基礎，其中認證和許可是主要的規范要素，治理倫理是規范結構正當性的基礎。文化認知結構是以模仿機制為基礎，共同的信念和行為邏輯是主要的文化認知要素，其正當性的基礎是被人理解和認可、文化上得到支持[5]。

在美國高校的年度報告制度中，聯邦法律和政府規章是規制高校報告制度的頂層設計。通過高校的年度報告，聯邦政府可以跟蹤聯邦法律的執行情況，對高校的違法行為進行糾錯，達到穩步推進公共目標的目的（參見表1）。

對表1中的法律文本進行分析的結果顯示，這些法律包含多個立法目的，其中，較有代表性的立法目標包括：創造更多的高等教育機會，保障高等教育質量，保障消費者權益，注重環境保護，強化科研工作者的責任意識和行為操守，推進公平、平等和民主的核心價值觀等目標。具體的立法目標可以簡述如下。

其一，為低收入的群體創造更多的高等教育機會，為中等收入的群體提供經濟上可承受的高等教育，這是《1965年高等教育法》及其修正案的核心的立法目標，反映出后大眾化時代，美國在精英教育與大眾教育、貧困與發展、資助與問責之間的戰略抉擇。由于貧困是制約教育和社會發展的一個主要因素，《1965年高等教育法》通過提供獎學金、助學金、低息貸款和勤工助學等機會，以期為中低收入的家庭創造出更多的高等教育機會，帶動貧困和社區發展等問題的解決[6]；通過加大公共資源投放的力度，帶動大眾院校的發展；通過把聯邦學生資助與高校定期報告的義務捆綁在一起，達到更好地平衡高校的辦學自主權與聯邦政府問責權的目的。

表1 規制美國高校年度報告的聯邦法律

其二，保障高等教育質量，這是《1965年高等教育法》及其修正案的另一個核心的立法目標。雖然這一法律沒有具體界定質量，但它把獲得教育部認可的專業機構的認證作為高校參與聯邦學生資助項目的一個前置條件[7-8]，從而給資助和被資助雙方設定了必須遵守的質量底線。同時，這一法律也給申請資助的個人設置了四個前置條件[9]，其中一個條件是申請者個人的學業水平必須達到一定的標準。另外，在此法律文本中，“認證”一詞重復出現高達54次，凸顯了保障質量底線的重要性。

其三，促進科研操守，強化環境保護意識，這是以環境衛生與職業安全為主題的聯邦立法的一個重要目標。根據《清潔空氣法》的規定，大學每年必須向環保署遞交溫室氣體排放的報告，包括二氧化碳（carbon dioxide）、甲烷（methane）、氧化亞氮（nitrous oxide）、氫氟碳化物（hydrofluorocarbons）、全氟碳化碳（perfluorocarbons）、六氟化硫（sulfur hexafluoride）和其他含氟氣體和水氟醚；根據《清潔水法》的規定，污水排放必須獲得許可，每三個月必須報告一次；根據《緊急情況規劃和社區權利法》的規定，凡是擁有法定的有毒和危險化學品的高校，每年必須遞交一份危險品清單，每半年報告一次危險品的儲存、使用和排放的情況；根據《有毒物質控制法》的規定，運輸或導致危險品運輸的高校人員，每年必須填報一份登記聲明。[10]

其四，保障消費者的安全權、知情權和選擇權也是聯邦立法的核心目標之一。《珍妮·柯樂莉校園安全政策與校園犯罪統計數字公布法》《校園性犯罪預防法》和《無毒品學校與社區法》是與校園安全直接有關的聯邦立法，側重的是對校內及其周邊各類刑事犯罪、性犯罪和毒品犯罪報告的規制。《高等教育機會法》《學生知情權法》和《應急計劃與社區知情權法》是與知情權保障有關的聯邦法律，側重保障的是學生對校園環境中潛在危險的知情權，其中隱含一個邏輯，即知情權是保障安全權和選擇權的一個必要的條件。

二、美國高校年度報告的法定信息平臺

按照《2002年教育科學改革法》的規定，美國在2002年建立了國家教育科學研究院。該研究院隸屬教育部，是獨立性質的機構，院長由美國總統任命，國家教育科學委員會是給院長提供咨詢的專家小組[11]。國家教育科學研究院下轄三個國家級研究中心，包括國家教育研究中心、國家教育統計中心和國家教育評價與區域支持中心。之后建立的國家特殊教育研究中心是第四個國家級研究中心，是《2004殘疾人教育改進法》授權建立的[12]。按照《2002年教育科學改革法》的規定，國家教育統計中心負責“收集、報告、分析和發布美國及他國教育相關的統計數據”。

“中學后教育數據集成系統”是國家教育統計中心下轄的信息平臺，也是美國高校年度報告的法定信息平臺。全國7000多所參與聯邦學生資助項目的院校，包括研究型大學、州立大學、私立宗教學院、人文學院和不頒發學位的院校，每年向這一平臺報告法定事項的數據[13]。按照《高等教育法》第四條的規定，參與聯邦學生資助項目的院校，必須定期報告下列事項的數據，包括招生與注冊學生人數、項目完成情況、畢業率與結果測量、教師與員工、財務、院校的成本費用、學生資助和學術圖書館[13]的相關數據（參見表2）。

總的來看，提供科學有效的數據、建立多功能的信息平臺，這是表2所列舉的聯邦立法的一個核心目標。科學性方面，確保數據的科學有效性，這是《2002年教育科學改革法》的一個核心目標。事實上，“科學有效”這一詞語在法律文本中重復出現高達29次，強調進入平臺的數據必須遵循最高的標準。為此，國家教育統計中心專門制定了統計標準。功能性方面，“中學后教育數據集成系統”是一個多功能的信息平臺——它可以為大學報考者及其家長提供知情選擇所需要的參考信息，為高校管理者的決策提供標桿和對比，為教育研究者提供用戶友好的結構化數據。“學院導航”和“執行官的伙伴工具”（Executive Peer Tool）是平臺提供的可用于實現上述目的的工具。此外，“數據中心”還是一個一站式的數據集散地，具有多功能的屬性。

三、結論

本文的研究結果顯示，規制美國高校年度報告的聯邦法律，其主要目標是優化公共目標，包括為中低收入的家庭創造更多的高等教育機會，保障高等教育質量，強化環境保護的意識和操守，保障消費者的知情權、選擇權和安全權。在增強聯邦政府協調權與問責權的同時，限制教育部的干預權。很大程度上，上述公共目標的推進與教育部的定位是分不開的。《1979年教育部組織法》規定：“建立教育部是為了公益，促進美國的民眾福祉，確保聯邦層面教育問題的妥善處理，使聯邦政府能夠更有效地協調教育活動。”[25]上述立法的目的是強化政府對平等的受教育權的承諾；補充和完善提升教育質量的多方努力；鼓勵公眾、父母和學生更多地參與聯邦教育項目；通過研究、評估和信息共享來促進教育質量的改進；改善聯邦教育項目的協調；改善聯邦教育活動的管理，提高效率；加大聯邦教育項目的問責力度[25]。就是說，按照聯邦法律的頂層設計，教育部是高等教育的促進者、協調者、監督者和問責者，而不是高等學校的管理者，更不是高等教育質量的設計者。

研究結果也顯示，聯邦法律主要是通過設定聯邦學生資助項目的準入標準，達到保障質量的目的；通過強調科學有效的數據、建立多功能的大數據平臺，發揮協同問責與保障的目的；通過把聯邦學生資助與信息報告和信息公開捆綁在一起，達到完善權責一致的問責目的。按照《1964年高等教育法》及其修正案的要求，所有參與聯邦學生資助項目的院校，必須獲得教育部認可的認證機構的認證，必須按時提交年度報告，必須公開法定事項的信息，否則就難免被罰款或行政處罰，如被限制、暫停或終止參與聯邦學生資助項目的資格。科研項目資助方面，從《國防教育法》開始，聯邦政府對大學的科研資助力度在不斷增強，從初始以國防和醫學為主要的資助領域擴大到以基礎研究、農業、能源、環境、教育、公共衛生以及對發展中國家的援助等科研領域的資助。為了確保大學科研活動的誠信，確保科研經費用得其所，聯邦政府與高校的科研合同也從以往以信任為基礎的模式，轉向以政府的規制和問責為主的模式。在此模式中，聯邦政府采用了報告加審計的方式，以期更有效地發揮監督和保障作用[2]。

表2 中學后教育數據集成系統

研究結果還顯示，美國高校的年度報告也面臨著一些挑戰，主要表現為：隨著聯邦學生資助和科研經費支持力度的增強，聯邦政府的問責力度也在持續增強，意味著高校依法報告的信息量越來越大；高等教育質量方面，認證和認可機制是保障質量的主要手段，但由于質量保障通常關注的是質量底線，它對提高質量用處不大。另外，《2008年高等教育機會法》的實施效果其實并不盡如人意：一些院校并沒有遵循法定的要求；另一些院校雖然遵循了要求，但由于報告在形式和內容方面還存在瑕疵，教育消費者事實上難以利用現有的信息進行知情的選擇[26]。

在諸多的挑戰中，下列兩大挑戰具有一定的普遍性和代表性，因而更有挑戰性。

其一，如何更好地問責，同時更有效地控制年度報告所需要的成本投入，這是高校年度報告面臨的一個挑戰。以往，州政府對高校的資助力度大于聯邦政府，平均多出65%；2012年伊始，這一趨勢發生了戲劇性的變化。在佩爾助學金投入量不斷增長的驅動下，聯邦投入也在急劇增長，而州政府的投入卻在萎縮[27]。按照委托代理理論，由于委托者和代理者之間存在信息不對稱的問題，委托者需要代理者提供信息以便進行監管。在此情境下，作為委托方的聯邦政府就需要作為代理方的高校提供更多的報告，這就意味著：未來高校年度報告的內容不僅不會減少，而且還可能增加；高校行政運行的成本也可能隨之增長，導致教學、科研和社會服務費用的相應減少；高校的辦學自主權難免不受影響；隨著標準化運行程度的提升，高等教育多樣性也難免不受影響。對資源有限的院校來說，這些變化態勢都隱含不小的挑戰性。

其二，在把認證、聯邦學生資助和高校年度報告捆綁在一起的同時，如何提高教育教學質量，這是高校年度報告面臨的另一挑戰。按照《高等教育法》的規定，只有在教育部認可的專業機構的認證下，高校才有資格申請參與聯邦學生資助項目。但由于院校認證缺乏一定的獨立性，且內含一定的利益沖突，認證結果也難免存在瑕疵，因而聯邦學生資助也難以完全杜絕浪費、欺詐和濫用，尤其是在營利性的院校[28]。雖然教育部曾經建議認證方評價學生的學業，但國會拒不接受這一建議[29]。《1980年教育部組織法》禁止教育部“就課程與教育質量做出規定”，禁止教育部給認證機構設定非法定的標準，禁止教育部指定、界定或規定學業成功認證的標準[30]。誠然，這些禁令有利于保障高等教育的多樣性，有利于保障高校的辦學自主權和第三方機構的獨立性；然而，作為一種保障手段，認證確實可以剔除最差的院校，但卻無法剔除平庸的學校。因而，如何提高教育教學質量，這是國會、認證機構和高校必須共同面對的挑戰。

四、啟示

基于上述研究的結果，我國高校質量年度報告制度應該加強高校質量年度報告制度的頂層設計與統籌規劃，尤其需要區分“規定動作”與“自選動作”報告的結構與內容，明確信息報告與信息公開的邊界，平衡信息問責的需要與辦學多樣性的需要。具體的啟示可以簡述如下。

第一，我國高校的質量年度報告制度建設，應該進一步完善頂層設計，提高立法層次，明確立法目標，優化公共目標，提升執法水平，加強統籌協調，使信息問責既是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息，促進高等學校依法治校”[31]，也是為了更好地促進公共目標的實現，如切實保障公民平等的受教育權，統籌保障并不斷提高教育和教學質量，保障受教育者的知情權、選擇權與安全權，規范專業人員的職業操守。教育行政主管部門應加大制度建設的統籌和協調，把院校認證與評估、高校的信息報告與信息公開、把受理高校信息報告部門的反饋報告等環節系統地納入高校質量年度報告制度建設，形成多功能的鼓勵多元主體參與的高等教育信息問責系統。

第二，受理高校質量年度報告的部門，應該定期為參與報告的每一所大學提供一份年度質量反饋報告。反饋報告應該以高校的“規定動作”報告為基礎，側重同伴院校之間的可比性，讓接受反饋報告的院校知道自己與同伴院校之間的差距，達到改進質量的目標，同時幫助學生及其家長更好地行使選擇權。現行的“本科教學質量報告”可以轉變為高校“自選動作”的信息公開報告，即各高校以本校獨特的使命和目標為基礎而撰寫的教學質量報告。考慮到同質化課程與教學的危害性，避免把教育教學質量完全納入“規定動作”的報告，目的就是為了避免同質化傾向。

第三，高校質量年度報告制度的建設，應該把信息報告與信息公開區分開來。信息報告的對象應該是教育部和其他政府部門，主要用來滿足科層問責、政治問責或管理問責的需要，報告的內容應該側重政策和法律的執行情況以及公共目標的落實情況，以便為政府的監督、協調和問責提供事實依據，對未履行或未按時履行報告義務的高校給予相應的處罰。信息公開的對象應該是公眾和其他利益相關者，主要用來滿足公共問責和市場問責的需要，公開的內容應該側重公共資源的配置和教育消費信息，以便有效地保障公眾的監督權和學生及其家長的知情權、選擇權和安全權。在公共目標優先級方面，信息報告和信息公開應該有所融合。

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