系統構建高校內部權力運行制約和監督機制
——“大學風險防控：權力運行制約與監督”學術研討會綜述

韓夢潔，李洋帆，趙明明

2017年12月1-2日，“大學風險防控：權力運行制約與監督”學術研討會于大連理工大學國際會議中心舉行。此次研討會聚焦高校內部權力運行的“風險防控”問題，為高校研究者、管理者以及企業風險咨詢者搭建交流溝通的平臺，以期進一步在理論與實踐上推進和深化對高校內部權力制約與監督以及高校風險防控問題的研究，為降低高校內部權力運行風險、防止高校權力腐敗滋生、提升高校權力運行效能、完善大學內部治理體系提供理論支撐和經驗參考。

一、大學權力運行制約與監督的理性分析與實現路徑

近年來，學術界較多地關注高校內部權力結構和權力分配的問題，對于如何在權力運行過程中進行制約與監督的研究卻較少。而權力運行中缺少制約和監督，往往很容易導致大學運行中風險的滋生和生長。因此，對于大學風險的有效防范，其前提是要對大學權力運行制約與監督的相關理論問題進行系統的思考，尤其是要明確大學權力運行制約與監督的機制問題，進而在此基礎上思考具體的實現路徑。

（一）大學權力運行制約與監督機制的理性分析

1.高校權力運行制約與監督機制的理論研究

近年來，我國高校權力腐敗問題頻繁出現，涉及招生、基建、人事、財務等領域。這些問題在很大程度上源于高校內部缺乏科學合理的權力制約與監督機制。張德祥教授指出，為了有效地規避權力風險，必須確保權力遵循嚴密的制約與監督機制。他從權力的基本概念出發，提煉出權力運行制約與監督機制的五大要素，即權責、程序、透明、監控、問責。這五大要素各自包含著豐富的內容，在權力運行制約與監督中發揮著相對獨立的作用，但同時又是彼此關聯、環環相扣、相互耦合、集群聯動的，從而構成可操作的權力運行制約與監督機制。基于此，構建了高校內部權力運行制約與監督的“三權力—五要素—三層級—五大事務流”模型，即：高校內部是以黨委權力、行政權力、學術權力為核心的多元權力結構，在權力運行中都要受到“權責、程序、透明、監控、問責”五大要素的制約，是以學校層級、院系層級、職能部門的治理結構為載體的，并體現在以干部人事、招生工作、基礎建設、物資采購、科研經費為重大的諸多事務流的權力場域。張教授提出，要通過權力清單制度建設、程序規則體系建設、信息透明公開建設、內部監控制度建設以及問責追究機制建設來完善高校權力運行制約與監督機制。

2.高校權力運行制約與監督機制的實證分析

黨的十八大以來，中央對巡視工作做出一系列新的重大部署。就大學而言，開展高校巡視工作是加強黨內監督、完善權力制約、發揚民主的重大舉措，是對大學的一種“健康體檢”。基于2013-2016年間教育部黨組對39所直屬高校的巡視結果，姜華教授以教育部巡視高校反饋的文本為第一手資料，利用主題分析法，由現象反推問題，從事實歸納主題。通過研究發現，大學內部權力運行監督與制約中存在的問題主要集中在權責對等性、程序遵從性、信息透明化、監督及時性、問責有效性五個方面。這五個主題既包括對大學權力的靜態描述，也涵蓋對權力運行的動態刻畫。這在實證的基礎上驗證了權責、程序、透明、監督和問責五個要素是構建大學“治權”的核心要素，也是大學治理的題中之意。

（二）大學權力運行制約與監督的路徑探討

1.完善理事會制度，推進公共權力介入大學治理

高校理事會制度能夠避免內部利益群體對大學事務的控制，從而實現對大學權力運行的制約與監督作用。為了促進和規范高等學校理事會建設，教育部于2014年發布了《普通高等學校理事會規程》。然而，高校理事會制度建設現狀如何？是否符合《規程》的要求？是否發揮了應有的作用？這些問題還不甚明了。基于此，熊慶年教授結合《規程》的內容，以教育部直屬高校為對象，對高校是否設立理（董）事會、理（董）事會設置合規情況、理（董）事會章程設置情況、理（董）事會性質等情況進行統計分析。結果發現，盡管多數高校都設立了理事會（或董事會），但多數理事會的職能近乎校內咨詢機構，并不具有監督功能。此外，多數高校還存在沒有制定相應的理事會章程等問題。上述問題說明，高校對于設立理（董）事會或校務委員會的價值認知與教育行政部門的政策目標存在著一定的差距。為使政府、企業等利益相關者介入大學治理，對高校權力運行進行制約與監督，應當進一步思考大學理事會治理如何與大學治理體系一體化，高校理事會應由誰來監督，監督什么事項，監督的體制與機制，如何保障監督的實施和有效性以及如何評估其監督功能等問題。對于上述問題的回答，是完善大學理事會制度的關鍵，也是推進社會公權力有效參與大學治理的關鍵所在。

2.協調權力要素，以民主化價值為導向約束權力主體利己性

權力的工具性與人的利己本性的結合、權力的強制性和自擴性以及權力的價值性等，是規制、監控權力的重要原因。林榮日教授認為，導致權力異化或權力濫用的根本原因并非權力自身，而是人的利己本性使然。對權力的規制和監控并不是針對權力本身，而應該是對權力行使者的私性行為的規制和監控，亦即運用各種手段使權力行使者的行為朝著正確的價值取向運行。高校內部各權力主體間的力量失衡并非導致高校內部主要權力難以規制和監控的主要原因，而是校內各權力的大小很難達到平衡。因此，高校內部各種權力之間的有效規制和監控，主要不在于各權力主體之間的力量是否平衡，而在于權力的各種要素之間的協調性問題，這種協調性可以來自于強制性的契約或有效的制度，也可以來自于作用機制、道德觀念和文化意識等。在新時期，提高校內權力規制和監控機制有效性的前提是，應以教育民主化為價值追求，研究確定校內各權力的內涵、責任和邊界，并在法律高度上加以明確規范。同時，校級和院系級行政領導均應采取民主選擇的方式產生，并且在法律高度規約高校內部的若干重要權力從“領導型”向“服務型”轉變，提高權力的服務意識和責任意識，培植權力服務文化。

3.通過道德教育升華人性，從根本上防范高校權力異化

要保障高校內部權力運行有序，一方面要通過制度的完善促使高校權力的運行得到有效制約和監督，另一方面，對于人性的深層次理解也能夠為高校權力規制提供更深層的理解和見解。李梟鷹教授從權力異化和人性異化的角度，探討了如何制約和監督高校內部的權力，最終達到“不想腐”的目的。他指出，制度可以限制或規范人在公共場合的行為，而對人的精神世界往往力不從心，面對高校權力運行制約與監督的異化，要立足于人性的結構性、完整性、統一性和辯證性，以理解、完善和發展人性為根基，通過“教化力量”“契約精神”“溝通理性”和“人性升華”，加強對權力行使者的道德品質教育，從而建立科學的高校權力運行制約與監督機制，推進高校治理現代化。

二、大學風險防控與廉政建設的實踐探索

任何一所高校在發展過程中都面臨著不同程度的“風險”。高校管理者，尤其是黨委、紀委等部門對于大學風險防范以及黨員干部廉政建設等問題進行了一些實踐性探索，可以說這些實踐經驗是對“大學風險防控”形成理性認識的重要基礎。在本次研討會上，幾位來自國內高校相關部門的領導和管理者結合自身經驗，從學科建設經費、干部黨風廉政建設等方面，探討了各自在大學風險防控問題上的實踐探索經驗。

（一）構建高校內部控制體系，加強學科建設經費的風險防控

“雙一流”大學建設實現內涵式發展，需要進一步加強和完善高校內部控制與風險管理，從而提高中國特色的世界一流大學治理水平和治理能力。由于我國高校內控體系建設起步晚、機制不健全，高校對于財政性經費的使用效益和效率不高，經費運行中存在較大風險和隱患。基于此，李成恩博士以規范學科建設經費為例，指出當前高校學科建設經費運行中出現的問題，諸如過度追求經濟邏輯、學科育人功能弱化，學科經費公共屬性淡化、經費使用效益不高，黨對學科建設的領導缺失，經費運行機制不健全等。為此，構建中國特色的高校內部控制體系，應該落實黨對高校內控體系建設和有效運行的全面領導，關鍵在于要以制度安排的形式明確黨委權力在高校內控體系建設和運行中的角色定位以及在此過程中黨委權力的行使主體、適用范圍和執行方式等。高校在各級部門爭取學科建設經費的初次分配過程中，需要學校黨委在這一過程中把方向、謀全局。在學科建設經費的二次分配過程中，學校黨委在領導和統籌各方力量完成校級層面學科建設規劃的頂層設計后，應該對學科建設經費二次配置過程中的相關決策主體及決策行為、過程等進行整體把握與監督提醒。

（二）完善高校領導干部廉政體系，防止高校權力腐敗滋生

高校黨員領導干部是高校公權力的執行者。以高校黨員領導干部、黨政領導班子為重點，以“雙清”（清正、清廉）建設為目標，構建高校“雙清”長效機制，對于推進高校反腐制度建設和機制創新、使高校成為國家廉政建設中的廉潔高地具有重要意義。在高校發展過程中，黨員領導在落實主體責任和監督責任中都存在一系列的問題。為此，汪嚥教授從構建高校內部權力制衡機制、高校利益沖突風險防控機制、高校“雙清”動力機制和高校組織生態平衡機制這四個方面著手構建高校“雙清”長效機制，期望通過落實主體責任、強化監督責任來有效防止高校黨政領導權力腐敗的滋生。

（三）明確職權風險點，降低院系單位的辦學風險

高校風險防控的實質是對大學權力運行的規范和監督，制衡不同群體之間的權力關系，保障權力和責任合理均衡，促進多元利益主體的良性互動和激勵相容，將負面效應最小化。國內外諸多經驗表明，有必要將現代管理科學的風險管理理論和質量管理方法應用于高校，尤其是一些重點領域和環節，形成風險防控的新機制和新模式，以提升風險預警和治理的效果。周谷平教授等通過德爾菲法對高校院系單位進行職權分析，梳理出高校院系六大職權存在著30個風險點，并確定了各項風險的風險系數，對高等級風險點進行重點防控，進一步通過優化院級單位治理結構、健全制度并強化執行等手段來加強院系治理與風險防控。

三、大學風險管理與內部控制的本質與手段

內部控制與風險管理是來自于企業界的概念，近年來才開始引入高校。然而，對于大學風險管理與內部控制可能還存在著一些認識誤區。因此，進一步厘清高校內部控制的本質，是提升大學內部控制效能的前提和關鍵。此外，如何結合高校自身特性，運用合適的手段進行風險管理與內部控制，也是當前亟待思考的重要問題。

（一）制衡與自律：高校內部控制的本質

內部控制是為了保證組織目標的實現所采取的所有相關方法和措施，包括制度、程序、方法和措施等。劉永澤教授認為，事實上，內部控制本身就是管理，并不是一種獨立的制度。在以往制度中都有內控的內容，但大多是分散在各種制度之中，并未形成系統、規范的內部控制體系。因此，實施“內部控制”并非推倒重來，而是對原有制度的整合，讓制度能夠落地、具有可操作性。內控在本質上是一種制衡機制，通過不相容職務的分離、授權批準控制等方法達到相互制衡的目的。其中，決策、執行和監督三權分離是內控的核心要義。此外，內部控制也是一種自律機制，強調的是“內”，而不是“外”，是一種自我控制。

（二）理念、方法、工具：高校風險防控的關鍵

十八大以來，黨中央、教育部在不同程度上對高校風險防控的監管提出了新要求。加強高校風險管控能力、提高高校內部管理水平已經成為高校發展必須予以考慮的重點。但不可否認的是，隨著高校規模的擴大，高校內部控制的現狀并不樂觀。深圳市迪博企業風險管理技術有限公司董事長胡為民針對當前高校風險管控的重點、難點和焦點提出，高校風險管控首先要做到責任明確，對風險管控理念認識到位。風險管控并不是“枷鎖”，而是一種“預期”。內控應當是一個系統工程，而非一項單一的制度，這是高校風險防控應當關注的重點。此外，高校風險防控的難點在于風險管控方法是否得當。最后，他強調高校風險防控應當以信息技術為支持，建立風險管理信息系統，主動適應“互聯網+”，運用大數據分析等手段，提高我國高校的管理水平，降低高校內部運行中的風險。

（三）信息化建設：提升高校內控效能的重要途徑

在信息化迅猛發展的時代，信息技術在高校的運用，尤其是大數據技術的運用為高校內部控制提供了新思維和新途徑。海通安恒大數據公司副總裁林偉豪從大數據思維出發，探討如何運用SAP助力高校實現更好的風控（風險管理和內部控制）管理。他認為，當前高校內部信息溝通不通暢、信息化建設不完備、數據的統一性不完善、內部控制缺乏有效監督、內部控制活動不完善以及缺乏風險評估和防范意識等，是高校內控存在風險的來源。因此，高校有必要引入系統化的框架體系，全面識別高校使用的各類系統中存在的自動化控制點，并對其有效性進行監控。他通過高校應用SAP的案例進一步分析了高校內控管理的信息化解決方案，指出高校要提升內部控制效能，亟待建立統一的信息平臺。

四、結語與反思

當前，大學運行的風險問題日益凸顯。報告發言人與會議論文對相關問題都進行了深入的討論，但因篇幅有限而未能一一展開。別敦榮教授在會議總結時提到，僅通過工作實踐進行交流不足以認識大學風險的實質性問題，還需要在理論上進行研究探索，才能更好地預防、控制和解決高校辦學過程中的不確定性風險。本次研討會是國內較早關注“大學風險防控”的專題研討會，實現了學術界、實踐界和企業界“三屆融合”，共同圍繞“大學風險防控”這一問題進行探討，在理論和實踐上豐富和深化了對于該主題的認識和理解。

需要強調的是，關注大學風險防控不能忽視大學組織的特殊性以及加強大學風險防控的真正目的。應當在大學組織特性的基礎上，探討何為“大學風險”，思考如何評價“大學風險”等問題，不能將企業風險簡單地移植到大學組織中。大學組織的特性導致其風險比經濟組織要低。在評價大學風險時，應當區分政治組織、經濟組織與大學組織之間的差別。如果把其他組織的風險直接用于大學，而忽視大學的本質，便會引發一系列問題。因此，我們不能泛化大學風險，把企業的風險延伸到大學之中，而要明確大學風險防范的限度。別敦榮教授特別強調，大學要不斷創新、不斷探索、不斷思考，因而大學要有空間，且這一空間是沒有邊界的。尤其在人才培養上，大學需要更為寬松的環境。因此，大學風險防控要保持“敏感”，即需要進一步思考“風險防控”是否會影響大學功能的發揮、大學創新型人才的培養以及大學促進知識的發展。總之，大學風險防控首先要遵循大學的內在規律，并且要與學校的實際相結合，否則就可能無法實現甚至背離大學的使命與目標。

總體而言，對于大學來說，高校內部實施風險防控是一種必然的趨勢，高等教育領域的風險防控研究仍是一個新興的領域。如何恰當地將風險防控理念應用于大學，并確保不損害大學組織的運行規律和學術特性，需要審慎對待。正如別敦榮所指出的，對于大學風險的掌控勝于防范，大學應該更多地培育和培養大學精神和大學文化。當一所大學具有強大的精神和文化，大學自身的價值和追求就會得到推崇，大學內部的風險必然也是極低的。因此，大學風險防控研究的根本目的在于，推動高校內部權力運行的合法、合規與合理，進而提升大學的辦學水平，更好地實現大學本身的職能。