“巡視問責”：中國地方高校問責的一個實踐范式
——基于21省（區、市）335份地方高校巡視報告的文本分析

凌 健，商晶晶

一、引言

大學由于受到公共財政的支持，在培養人才、創新知識和促進社會公正等方面具有極為重要的作用，因而也不可避免地會受到政府和社會的問責。[1]隨著中國高等教育大眾化的開啟，大學備受社會關注，越來越成為社會輿論的中心，涉及公共性、社會責任以及公共責任等方面的價值訴求逐漸成為社會公眾責問大學的重要語義指向。然而，與“高校問責制在國外廣為應用”[2]不同的是，中國并沒有明確界定高校問責制。從實踐層面上看，由教育行政部門組織的“本科教學評估”和高校教學質量年度報告發布制度往往被視為高校問責的表現形式。很顯然，在特征上，這兩種形式的“問責”不僅缺乏直面政府和公眾等問責主體的回應性和正式性，而且內容單一，難以真正反映大學作為一種重要的“社會公器”所應承擔的責任內涵。必需指出的是，中國高校問責的一種新的實踐，即由紀委監察部門組織“巡視”，高校迅速反應和“整改”的“巡視問責”范式正在形成。這種富有中國特色的高校問責范式，一方面比較全面地契合了《高等教育法》第四章對于高等學校辦學過程中必須履行責任的內在要求；另一方面，也以高校的迅速反饋和整改，高效率地回應了政府對高校辦學的現實期待。為了較為清晰地描述這一問責范式，本文以地方高校巡視報告為樣本，深入剖析“巡視問責”中高校的履責問題，為進一步完善中國地方高校的問責制提出建議。

本研究從各省（區、市）的紀檢監察網站上搜集了從2016年起公布的高校巡視報告。共搜索到21個省份的335份巡視報告，其中東部11個省份189份、中部6個省份98份、西部4個省份48份。研究主要采用扎根理論方法，對巡視報告的文本資料進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼，通過這3個步驟來得出影響高校履責的關鍵因素模型。本文主要針對19個省份的高校巡視報告文本進行分析，另外2個省份進行樣本飽和度檢驗。本研究的具體操作程序為：（1）從原始文本資料中提取概念，對概念進行一級編碼；（2）反復比較原始資料和所提取的概念，對概念進行范疇化；（3）分析和創建概念間的聯結關系，構建概念與范疇間的邏輯架構；（4）對三級編碼進行分析和理論構建，形成理論模型。[3]

表1 開放式編碼范疇化

二、描述：基于扎根理論的文本分析

（一）開放式編碼

開放式編碼（Open Coding）的目的是結合相關文獻深入思考，從資料中提取概念和范疇，并確定范疇的屬性和維度。在這一階段，要盡量打散原始資料并且盡可能保留文本中的原話進行詳細分析、比較，并進行反復探討循環，[4]最終從原始資料里抽取615個初步概念，將相似或重復的概念進一步提煉為抽象的范疇并對其命名。本文共提煉出30個初始范疇，如表1所示。

（二）主軸編碼

主軸編碼是要發現和建立范疇之間的潛在邏輯關系。本研究根據不同范疇在概念層次上的相互關系對其進行歸類，共歸納出5個主范疇，分別為黨委核心領導能力、干部管理能力、基建后勤監管能力、校園財務監管能力、學校內部治理能力。各主范疇及其對應的開放式編碼范疇如表2所示。

表2 主軸編碼形成的主范疇

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是挖掘出核心范疇，將分析結果逐漸集中到與之相關的編碼上，并分析核心范疇與主范疇及其他范疇的關系，通過故事線的形式描繪行為現象和脈絡條件，進而發展成為一個新的實質理論框架。本文中，主范疇的典型關系結構如表3所示。

（四）飽和度檢驗

飽和度檢驗指新收集的數據不能對理論建構做出新的貢獻，就可以停止收集數據。本文利用其他省份的巡視報告文本數據進行飽和度檢驗，發現總結歸納的范疇已經發展得較為豐富，沒有發展出新的范疇，因此認為飽和度較好。

表3 主范疇的典型關系結構

三、巡視報告中反映的高校履責問題

（一）高校存在的履責問題具有普遍性

將巡視報告文本中歸納的五大范疇重新帶入各個高校，通過梳理，可發現地方高校在履責方面存在的普遍問題。

表4截取的一部分所表現的是各高校分別存在哪些問題（因篇幅過大僅截取了部分）。從表中可知，335所高校全都存在黨委核心領導能力弱化問題，東、中、西部地區高校存在此類問題的比例分別為56.4%、29.3%、14.3%；272所高校存在干部監管不到位問題，東、中、西部地區高校存在此類問題的比例分別為58.5%、30.5%、11.0%；212所高校存在內部治理問題，東、中、西部地區高校存在此類問題的比例分別為60.4%、30.2%、9.4%；183所高校存在基建后勤管理混亂問題，東、中、西部地區高校存在此類問題的比例分別為54.6%、33.9%、11.5%；180所高校存在校園內部財務監管不到位的問題，東、中、西部地區高校存在此類問題的比例分別為63.9%、29.4%、6.7%。

（二）各省（區、市）半數以上高校存在的問題

表5為各省（區、市）巡視中存在五類問題的高校數量以及存在各類問題的高校數占該省（區、市）高校數的比例。除了黨委核心領導能力弱化問題在各省（區、市）高校普遍存在外，占比最高的問題主要集中在干部監管不到位和高校內部治理問題突出，與總體上看的趨勢大致相同。

（三）高校履責問題存在的區域分布

通過對各省（區、市）高校履責問題的梳理發現：干部監管問題出現最多的前3個省份分別是江蘇、福建、湖北；校園財務問題出現最多的前3個省份分別是山東、江蘇、福建；基建后勤問題出現最多的前3個省份分別是吉林、安徽、上海；內部治理問題出現最多的前3個省份分別是江蘇、安徽、吉林。

表4 高校普遍存在的問題次數（截取）江蘇、安徽、山東等地高校

表5 各省（區、市）高校存在的問題及占比情況

（四）高校履責問題的主要表現

通過將高校內部信息進行篩選，發現每項問題在各高校的表述不盡相同。而各省（區、市）高校的各類問題里，排名前三位的主要問題如圖1-圖5所示（因篇幅過大僅截取了部分）。其中，黨委核心領導能力弱化在文本中主要表現為兩個責任落實不到位、黨組織松散、執行八項規定精神不到位等問題；干部監管問題主要表現為干部選拔任用程序隨意性大、干部政治意識不強；內部治理問題主要表現為科研經費使用混亂、黨委領導下的校長負責制執行力不夠、涉及師生利益問題處理不到位；基建后勤問題主要表現為工程項目招標及審批不規范、后勤廉政風險大；校園財務管理問題主要體現為違規出租國有資產、校辦企業管理不規范以及物資采購混亂。

研究顯示，黨委核心領導能力弱化問題中排名前三的問題依次是兩個責任落實不到位、黨組織松散及執行八項規定精神不到位（寧夏回族自治區僅有一所高校的巡視報告，因此每項都是100%，分析時不將其計算在內）。如圖1所示，在兩個責任問題中，12個省份的高校存在此類問題的比例高達100%；黨組織松散問題中，山東高校占比最高（81.3%），其次是北京（76.9%）、廣東（75.0%）、新疆（75.0%）；執行八項規定不到位的地方高校依次分布在湖南、浙江、北京、福建等地，占比分別為84.6%、76.9%、76.9%、75%。

圖1 黨委核心領導能力弱化問題中排名前三位的主要問題

如圖2所示，干部監管不到位問題中排名前三的問題依次是干部選拔任用程序隨意性大、干部政治意識不強以及干部兼職過多/以權謀私。其中，干部選拔任用程序隨意性大問題占比遠高于其他兩項。干部選拔任用程序隨意性大問題中，新疆高校占比最高（100%），其次是湖北（90%）、廣東（84.2%）；干部政治意識不強問題中，廣西高校占比最高（33.3%），其次是江蘇（30%）、河南（30%）；干部兼職過多及干部以權謀私等問題中，福建高校占比最高（58.3%），其次是山東（42.9%）、安徽（38.5%）。

圖2 干部監管不到位問題中排名前三位的主要問題

如圖3所示，校園財務監管問題中排名前三位的問題主要是違規出租國有資產、物資采購混亂及校辦企業管理不規范。在違規出租國有資產問題中，湖南高校占比最高（66.7%），其次是廣東（54.5%）、北京（50%）、陜西（50%）；在物資采購問題中，陜西高校占比最高（100%），其次是湖北（62.5%）、山東（50%）、吉林（50%）；校辦企業管理不規范問題最為突出的高校依次分布在海南、陜西、廣西。

圖3 校園財務監管不到位問題中排名前三位的主要問題

如圖4所示，基建后勤監管不到位問題中排名前三位的問題依次是工程項目招標及審批不規范、后勤廉政風險大以及工程超概算問題嚴重。其中，各省（區、市）高校中存在的工程項目招標及審批不規范問題的比例遠高于其他兩項，有10個省份的高校存在此類問題的比例高達100%；后勤廉政風險大問題中，占比較高的省份依次是天津（75%）、福建（50%）、廣東（33.3%）；各省（區、市）存在工程超概算問題的高校相比前兩項而言占比較少，主要分布在黑龍江、甘肅等省份。

圖4 基建后勤監管不到位問題中排名前三位的主要問題

如圖5所示，學校內部治理問題中排名前三位的問題依次是科研經費使用混亂、黨委領導下的校長負責制執行力不夠、涉及師生利益問題處理不到位。科研經費使用混亂問題中，河北高校占比最高（92.3%），其次是廣西（89.5%）、北京（80%）；黨委領導下的校長負責制執行力不夠的問題中，新疆高校占比最高（80%），遠高于位列第二位的湖北高校（52.9%）；福建高校在涉及師生利益問題處理不到位問題中占比最高（60%），其次是陜西（42.9%）、江蘇（42.1%）。

圖5 學校內部治理問題中排名前三位的主要問題

綜上分析可知，各省（區、市）高校存在的五大類問題中，出現頻次最多的問題分別是兩個責任落實不到位、干部選拔任用程序隨意性大、物資采購混亂、工程項目招標及審批不規范以及科研經費使用混亂。圖6反映了這五個高頻次問題在各省（區、市）高校中的分布情況，從總體趨勢來看，存在這些問題的比例與五大類問題出現的大趨勢是相一致的。從這五個高頻次問題在各省（區、市）高校中的表現來看，福建高校的問題最為突出，五個問題所占比例均高于平均值；山東、湖北、湖南等省高校有四個問題占比高于平均值；吉林、上海、江蘇、安徽、廣東、廣西、新疆等省（區、市）高校有三個問題占比高于平均值；北京、黑龍江、河南、海南的高校有兩個問題占比高于平均值；而天津、河北、陜西、甘肅、寧夏的高校只有一個問題占比高于平均值，相比而言表現較好。

圖6 高頻次問題在各省（區、市）高校中的表現

四、分析與建議

高校巡視問責帶有一定的政治運動性特征，它要求明確，需要高校及時回應，能夠客觀發現并指出高校內部治理中的實際問題。但必須指出，“巡視問責”的有效性，在一定程度上暴露出高校自我約束機制尚不夠完善，因為恰恰是內部問責機制的失能才致使“巡視問責”發揮巨大作用。因而，“巡視問責”的一個重要目的應當是推動高校受壓后逐步建立和完善自我約束機制，自動自發地回應政府和社會對于大學公共責任的期待。

此外，“巡視問責”的邊界應該更加清晰。在高校的巡視報告文本中強調黨委核心領導能力建設，這一定程度上符合《高等教育法》的相關規定。黨委對高校的問責內容應是高校對社會主義辦學方向的把握情況，黨委領導能力、黨建工作、兩個責任問題都屬此范圍，這是對黨組織以及黨內干部成員的問責。除了黨委領導力、干部選任之外，各省（區、市）高校巡視報告中也都提到了科研管理、學生管理等其他問題，而這類問題并不在黨委應該問責的范圍之內。這些內容都屬于高校內部治理的范圍，可引入其他問責主體介入，依靠法規性制度約束問責主體的權利與義務，甚至是問責的啟動條件、內容、范圍、程序等有關細節，保證高校問責工作的科學化、法制化與程序化。

[1]王碩旺，黃敏.公立大學如何回應社會問責——基于美國加州大學年度問責報告的比較研究[J].中國高教研究，2014（7）：48.

[2]周湘林.從管理到治理:中國高校問責制范式轉型[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2011，50（3）：144.

[3]李志剛.扎根理論方法在科學研究中的運用分析[J].東方論壇，2007（4）：90-94.

[4]劉家國，劉巍，劉瀟琦，趙金樓.基于扎根理論方法的中俄跨境電子商務發展研究[J].中國軟科學，2015（9）：30-33.