新時代我國教育法治建設面臨的問題與對策

申素平，段斌斌，賈 楠

一、問題的提出

作為治國理政的基本方式，法治是解決教育治理問題的一條基本路徑。教育法治對教育改革發展和實現教育現代化具有統領和保障作用。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出，“凡屬重大改革都要于法有據……確保在法治軌道上推進改革”，闡述了改革與法治的辯證關系，為全面深化教育綜合改革和依法治教指明了方向和路徑。

自1978年改革開放至今，我國教育法治建設經過近四十年的發展，已經形成了一個以憲法教育條款為核心，《教育法》為母法，涵括教育法律、教育法規、地方教育法規和教育規章在內的教育法律體系[1]。迄今，我國已經頒布施行的教育法律共有8部——《學位條例》《義務教育法》《教師法》《教育法》《職業教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》與《國家通用語言文字法》，加上16部教育行政法規、79部部門規章、200多部地方性法規及地方教育規章，共同構成了我國教育法律體系的基本框架，也成為我國教育法治和司法適用的法制基礎。當然，教育法治建設的成就不僅體現在教育立法上，教育執法亦在擺脫昔日的疲軟形象，教育司法也日益擴大其受案范圍，為權利主體提供更周全有效的救濟[2]。可以說，“改革開放以來,我國教育法治建設取得了很大進展,在教育改革發展過程中發揮了重要的引領、規范、促進和保障作用”[3]。

但在經濟社會和教育不斷變革的今天，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾日益凸顯，教育領域各種新問題、新現象和新困難不斷涌現。譬如，分享經濟與“互聯網+教育”帶來的教育模式創新和治理難題，民辦教育分類管理帶來的營利性教育產業發展與培訓市場法律規制問題，教育改革和社會發展過程中出現的在家上學、就近入學、教育公平及教育質量等新型教育法律糾紛，以及日益引起社會關注的校園欺凌、性侵害及其他新型校園安全問題，等等。總而言之，教育立法、執法和司法正面臨著如何確認和調整新型教育糾紛的法律關系及其權利義務的新問題。顯然，這些新現象與新問題對我國教育法治建設提出了新的時代課題。鑒于已有研究已系統梳理了教育法治的建設歷程及其發展成就[4-5]，因此本文無意再就教育法治的建設成就進行宏大敘事，而是試圖對新時代我國教育法治面臨的主要問題進行深入探討，并就改進之道提供一些尚不成熟的思考，以期拋磚引玉求教于學界同仁。

二、新時代我國教育法治面臨的主要問題

（一）教育立法理念、內容、速度和質量無法因應現代教育發展的新動向、新類型和新樣態

第一，教育立法理念難以匹配權利本位的時代精神。受法律工具主義的影響，我國傳統教育立法偏重管理，強調管理效率和管制效果，凸顯權力邏輯，而對教育權利與教育選擇卻缺乏應有關懷。正如有學者所言：“教育法制的價值取向是強調行政權威、社會公益與公共秩序，而將公民權利置于行政威權之下，不太強調公民個體的權利保障。”[6]應當說，在教育法制建設初期，這種強調管控、權力和效率的立法理念普遍存在，但是隨著全面建設法治國家的深入推進和公民權利意識的高度覺醒，這種管控型的立法理念已不能適應教育現代化的基本要求，因為現代教育強調個性發展、權利本位與選擇自由，認為一切教育工作的出發點和落腳點是實現人的現代化。因此，現代化的教育觀念呼喚一種認真對待教育選擇和充分尊重個性發展的服務型教育法。為此，我國教育立法應向更為重視權利和以人為本的方向繼續轉變，強調尊重教育主體的選擇自由，更要保護教育主體的基本權利。

第二，教育立法內容存在盲區，不能適應現代教育的新型發展訴求。與傳統教育相比，現代教育更依托網絡化、民主化、產業化、法治化與國際化。而且，現代教育空間已不受制于學校家庭的狹窄范圍，而且現代教育時間也不再局限于從幼兒教育到研究生教育的完整學歷教育。現代教育對傳統時空的突破，為未來教育的發展提供了寬廣舞臺。事實上，現代教育出現的這些新動向、新類型與新形式，也在強烈沖擊著中國的教育法治。立足于學校教育與學歷教育之上的中國教育法治，已難回應教師有償網絡授課的法律性質，也難應對義務教育階段“在家上學”的正當訴求，還無法規范終身學習的各項權利義務關系，許多問題和糾紛實際上已處于無法可依的法治窘境。此外，由于學前教育法的長期缺位導致不規范的幼兒園和幼兒服務大量存在，由于民辦教育分類管理后具體落地規定不明確使得民間教育舉辦者持續觀望、踟躕不前，同時教育國際化辦學過程中跨境教育服務貿易產生的教育主權、利益分配等國際糾紛也無規可循，網絡產業化環境下線上教育相關主體利益糾葛難覓定紛止爭之鑰，事業單位體制改革及教師去身份化趨勢下人事問題制度供給不足，等等。顯然，教育法的調整疆域在現代教育的沖擊之下正顯得“門戶大開”，而且這個門戶正隨著教育現代化的推進而被進一步放大。

第三，教育立法速度無法跟上急速增長的法治需求。現代教育訴求一種有法可依的教育法治狀態。但是，傳統立法方式的慢節奏與低效率難以回應現代教育對教育法治的迫切需求。盡管《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“六修五立”的立法任務，但如今除了《教育法》《高等教育法》與《民辦教育促進法》被修訂通過之外，《職業教育法》《學位條例》與《教師法》的修訂之路仍遙遙無期，而“五立之法”更是一部沒立。有學者指出，教育立法之所以慢速低效，重要原因在于部門主導的教育立法模式[7]。事實上，現行八部教育法律當中，除《民辦教育促進法》和《國家通用語言文字法》是由全國人大教科文衛委員會起草的以外，其他六部法律的起草機關均是國務院教育行政部門[8]。部門主導的教育立法模式一方面使得教育立(修)法戰線拉長、協調成本增加，另一方面也致使教育立（修）法中途夭折的風險急劇增加。一般來說，傳統教育立法方式要經歷教育部起草、國務院審議、全國人大及其常委會立項及審議等諸多環節，因此任何環節的不通過都意味著教育立（修）法將被擱置。觀察現實不難發現，《教師法》在“教育法律一攬子修正案”中不幸夭折，與《職業教育法》修訂至今的艱難坎坷，無不是部門利益掣肘所帶來的必然后果。除此之外，面對各行各業巨大的立法需求，全國人大及國務院分配給教育領域的立法機會和資源遠遠不能滿足教育立法工作的需要。由此可見，教育立法的慢速低效實際導致教育法律難以及時回應社會發展的需求，因此教育領域出現無法可依的窘境也就在所難免。

第四，教育立法質量難以回應科學立法的深切呼喚。通常來說，國家對法治的需求愈強烈，立法質量問題就愈突出，因此提高教育立法技術和質量是當務之急。但是，現有教育立法缺乏法律責任體系，政策化傾向明顯，而且倡導性規范的過度使用使得教育法律缺乏明確性和可訴性，由此也導致法律的穩定性與政策的靈活性之間失去平衡。同時，由于目前教育立法主要是中央立法，囿于法律的全國通用性，法律的規定通常較為原則，很多規定難以細化和具體化，操作性和適用性大打折扣，從而極大降低了教育法律的權威性。另外，由于法律是一個體系，因此教育法治的完備離不開法律之間的銜接與融合。但是教育法一方面沒有獨立的訴訟程序規定，這就導致教育法必須與民法、行政法、刑法等法律部門有機銜接；另一方面教育的綜合性也決定了教育治理涉及的部門極具廣泛性，因此教育活動又必須與財政、建設、稅務、人力資源與社會保障等部門高度關聯。然而，目前各部門法之間針對同一立法對象的法律規制存在沖突、交叉、錯位等情況，減損了法律體系的準確性與系統性，也降低了教育法律的穩定性與遵從度。因此，教育法治的發展要求教育法律進一步與其他法律之間進行銜接與融合，實現外部規制與自我規制的良性互動，逐步推進教育法律的動態運行。

（二）教育執法體系不能適應教育治理的轉型需要

第一，教育執法的意識和現狀難以跟上依法治教的發展步伐。眾所周知，徒法不足以自行。教育執法是“依法治教”的重要實施環節，是推進教育治理體系和治理能力現代化的重要環節。因為教育執法可以使教育法從文本規定內化為實際行動，從“法定權利”變為“實有權利”，使教育秩序從靜態設計轉化為動態建構。但在傳統教育管理體制中，政府主要依靠行政命令和檢查手段管理學校，教育類型有限，執法意義也不突出。然而，新時代的教育體系類型多樣、形態復雜，營利性教育、跨境教育、線上教育等教育新業態大量出現，它們一方面滿足了公民多元化的教育需求，但同時因質量良莠不齊，在校舍、衛生、消防、食品安全等方面存在諸多隱患，且在師資、收費、管理等方面也存在違規問題。這些問題不僅侵害了受教育者的合法權益，也給行政管理造成了嚴峻壓力，亟須通過教育行政執法來解決。而我國多數地區并沒有實質性的教育執法，教育法的實施流于形式，教育治理乏力。

第二，教育執法亟待納入法治軌道。由于我國教育法律體系不盡完善、教育法律規范不完備，教育領域執法依據不足或者不清的問題明顯。同時，教育行政執法程序的制度建設滯后于教育執法的實踐進程，而執法程序的不健全又勢必留給執法裁量以恣意空間。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量。”[9]教育行政執法程序的缺失和瑕疵為正當行使裁量權力帶來制度隱患，會使執法人員的裁量行為失去制度約束，進而引發執法裁量的濫用[10]，使教育執法自身脫離法治的約束。

第三，教育執法方式和機制不能適應教育治理的需要。長期以來，由于運用執法手段管理教育的意識不強、實踐經驗不足，我國教育執法普遍存在執法不到位、執法職責不清、執法能力不足等問題。特別是傳統觀念下的教育執法強調國家強制力的后盾作用，視執法主體為管理主體，而將執法對象當作被管制的對象，因此剛性執法成為教育執法的主要甚至是唯一方式。“而對行政合同、行政給付等柔性執法方式及相應的執法軟實力建設則重視不夠”[11]，難以適應現代教育治理的有效需求。

（三）糾紛解決機制難以滿足權利救濟的及時、有效和多元需求

社會轉型帶來的沖突和矛盾不可避免，問題的關鍵在于我們運用何種方式或方式的組合來解決矛盾和糾紛。司法作為定紛止爭的有效工具，是保障公民權利和實現社會正義的最后屏障。教育司法是教育法治得以實施的重要方式，它通過對權利訴求的有效回應使教育法律走進實際社會生活而實現動態應用，并且對教育法治的普及與提升人民群眾遵紀守法的意識也有著重要意義。但目前，我國教育糾紛解決機制仍存在以下兩個主要問題。

第一，司法審查的作用發揮不足，在能動與克制之間陷入兩難。20世紀90年代以來，我國在基礎教育領域的學生傷害事故糾紛以及高等教育領域的學籍管理糾紛逐步納入司法審查，其后越來越多種類的教育糾紛開始進入訴訟程序，司法審查的作用正日益受到關注和重視。但與新時代教育主體的多元權利訴求與糾紛的多樣性相比，司法提供的救濟仍然有限，尚未能充分實現其維護公平正義最后一道防線的功能。譬如，辦學自主權糾紛、教師人事及職稱評審糾紛、學生懲戒糾紛、教育公平糾紛、教育質量糾紛以及學校與校外主體間形成的民事糾紛等都是新經濟形態下教育主體應對環境變化產生的價值沖突，而司法審查目前在這些領域的作用發揮不足，有待突破。與此同時，教育糾紛中涉及專業評價和學術性問題的解決，呼喚專業裁量，要求司法審查等外部糾紛解決機制保持謙抑、尊讓和節制。但由于學校內部治理水平的參差不齊和對正當程序觀念的理解偏差，司法的過度克制又往往導致師生權益無法獲得必要和及時的救濟，難以糾正學術評價和學校懲戒的恣意妄為。顯然，司法如何在能動與克制之間保持平衡也成為新的時代課題。

第二，由于缺乏多元糾紛解決機制，教育糾紛欠缺有效疏解渠道。從理論上說，教育糾紛應當至少有三種救濟渠道：其一，學校內部救濟，如申訴；其二，教育行政部門與其他機構救濟，如行政復議和教育仲裁；其三，司法救濟，如民事訴訟和行政訴訟等。但是，目前我國缺乏完善有效的學校內部救濟制度，而且對替代性糾紛解決機制的探索也十分欠缺。由于校內申訴、教育仲裁等機制缺失和運行乏力，教育糾紛缺乏疏解的有效渠道，使得本應作為最終救濟途徑的司法救濟成為一些教育糾紛的首選，這反過來又徒增司法負擔。從這個意義上說，雖然教育訴訟的增多反映了社會法治意識的增強，但同時也突出反映了需要理性對待司法的救濟功能。

三、推進教育法治現代化的政策建議

理論通說認為，教育法治在實踐中具體體現為教育立法、教育執法與教育司法活動。其中，教育立法是調整教育主體間的行為規范，教育執法是促進教育法律法規的實施，而教育司法則是解決教育主體之間的權益糾紛[12]。因此，在推進教育治理體系和治理能力現代化的背景下，完善教育法治也應從教育立法、教育執法與教育司法角度協同推進。

（一）加快教育立法進程，完善教育法律體系

法律乃治國之重器，良法乃善治之前提。雖然“經過三十余年的教育法制建設，我國的教育法律體系已初步形成，但相對于依法治教的要求，現有的教育法律體系仍需完善”[13]。為此，應首先依照《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》與《依法治教實施綱要（2016—2020年）》確立的立法任務，大力加強教育立法工作，加快重點領域修法進程。具體而言，應加快推進《職業教育法》《學位條例》與《教師法》的修訂工作，并適時啟動學前教育法、終身學習法、家庭教育法、國家教育考試條例與學校安全條例等教育法律法規的制定工作。同時，為了回應“互聯網+教育”以及教育全球化的發展潮流，應加快網絡教育立法，并制定有關教育國際合作與交流的相關規定。此外，針對《民辦教育促進法》的修訂條款仍然較為原則，應及時出臺與《民辦教育促進法》相配套的、涉及營利性民辦學校產權歸屬、財政支持、稅收減免等方面的實施條例，細化和推進民辦教育分類管理，激活民辦學校的辦學活力。

其次，應提高立法質量，加強修法釋法，推進教育法律與其他法律的良性互動，實現中央立法與地方立法的銜接互補。隨著依法治教的深入推進，教育立法已經不單純表現為制定了多少新法，而是更為強調立法的質量，也就是所立之法本身是否為良法善法。因此，新時代的教育立法應堅持立、改、廢、釋并舉，特別是在國家立法資源有限的情況下，更為重視修法和釋法，提高法律的有效性；應超越教育立法的部門利益限制，加強利益相關者的參與和權益的平衡統籌；應提高立法技術，減少倡導性規范的使用，建立明確有力的教育法律責任體系，提高教育法的可操作性；應加強教育法與其他法律的銜接與融合，實現與相關部門法律的良性互動；應協調中央立法與地方立法的關系，鼓勵地方教育立法，增強教育法的適用性。

（二）規范教育執法行為，創新教育執法機制

執法是法律實施的重要形式。要實現執法在教育法治現代化中的重要功能，首先必須將執法納入法治規范，促進教育執法與治理相結合。以貫徹依法行政為原則，在執法主體方面，應明確教育執法主體的內涵、健全執法機構組織建設、規范執法人員資格管理制度；在執法依據方面，應梳理執法權限，制定教育行政權力清單，確保執法依據的確定性和充分性；在執法程序方面，要嚴格遵循法定程序，統一執法標準、規范執法行為特別是教育行政許可、行政處罰等執法行為的操作流程、執法文書，推行行政執法公示制度。

其次，創新教育執法機制，多舉措破解執行難。“教育執法權因技術性、專業性、學術性以及自主性等諸多特征而不同于一般執法權”[12]，在進行教育執法體制建構時，應立足于教育的自身特點，尊重教育規律。探索完善聯合執法、集中執法等各種新型多樣的執法方式，建立執法協調機構[14]；探索“剛柔并濟”的教育行政執法方式，逐步運用行政合同、行政調解、行政指導、行政獎勵等柔性執法方式，促進教育管理方式的創新和優化，多舉措破解執行難的問題。

（三）肯定教育訴訟價值，完善糾紛解決機制

首先，應肯定教育訴訟的法治價值，擴大司法審查的受案范圍。司法訴訟的長處在于就具體教育糾紛做出合理裁決，并矯正個案中曾發生的不公正[15]。因此，盡管訴訟不見得是所有教育糾紛的最佳選擇，但其一定是法治國家解決糾紛的最后途徑。不僅如此，作為解決糾紛的一種途徑，司法訴訟還是確保教育法律實施的重要方式。因為司法訴訟不僅能夠促使教育主體的權利從紙面走入生活，還可以督促政府和學校依法治教，從而促進教育法律的修改和完善。可以說，“法律的可訴性，對于法律的修改和完善具有特殊的意義”[16]，而且其對于實現我國教育法治的現代化也意義重大。為此，應充分肯定教育訴訟的法治價值，繼續從法學理論和司法制度等方面掃清教育訴訟的受理障礙，拓寬司法審查的受案范圍，讓更多教育糾紛更為順暢地進入訴訟機制。同時完善司法審查方式，尊重法治價值和教育規律，既堅持法治無真空，將教育糾紛納入司法審查，又堅守司法遵讓原則，尊重學術（專業）判斷，重在程序審查。

其次，繼續完善校內申訴制度，健全專業評價糾紛的自主調解機制。在堅持將訴訟作為權利救濟最后一道屏障的前提下，重視替代性教育糾紛解決機制建設，合理設置教育訴訟的前置程序，厘清教育訴訟與其他糾紛解決機制的銜接關系。在此中間，作為教育法確定的法定救濟形式，校內申訴制度具有符合我國傳統文化心理、成本低、尊重高校自主權等優勢[17]，應在多元教育糾紛解決機制中發揮不可或缺的重要功能。同時，應充分考慮教育糾紛的特殊性、復雜性與專業性，健全學術（專業）評價領域糾紛的自主調節機制，優先考慮通過專業裁量、調解、仲裁等方式解決相關糾紛，尊重學術權利和專業判斷。

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