我國學前教育立法的若干思考

吳遵民 ，黃 欣 ，屈 璐

一、問題的提出

學前教育是完善現代國民教育體系和構建終身教育體系的重要組成部分，它不僅與家庭教育相融合，同時亦與基礎教育相連接。一國之學前教育的普及和健全與否，對強化義務教育質量、提升國民整體素養乃至促進社會健康與健全發展，都具有舉足重輕的積極作用。但長期以來，因資源不足而造成的入園難、入園貴等問題一直困擾著萬千家庭，伴隨全面放開二孩政策帶來的適齡兒童入園需求的激增，使得學前教育普及、進一步發展的問題再次引發社會各界的強烈關注。但“供需關系”的嚴重失衡、公辦幼兒園數量的明顯不足、教師隊伍的后繼乏人以及幼教經費得不到政策機制的有效保障等問題，都直接影響了學前教育進一步快速發展的步伐。據2017年7月教育部發布的《2016年全國教育事業發展統計公報》[1]數據顯示：當年全國共有幼兒園23.98萬所，但其中民辦幼兒園就達15.42萬所，占了總體的64.3%；現入園兒童的總人數為1922.09萬人，而在園兒童（包括附設班）的人數則更高達4413.86萬人?；谝陨嫌捉虩岬默F狀，自2010年以來，政府相繼制定了一系列的政策，并實施了兩輪三年行動計劃，但入園難、入園貴的狀況卻仍然沒有得到有效改善。目前我國學前三年的毛入園率雖已高達77.4%，但由于學前教育沒有納入義務教育體系，尤其是學前教育法的長期缺失，導致幼教發展一直處在一種缺乏機制保障，缺少縝密規劃的無序狀態之中。誠如以上所述，公辦幼兒園與民辦幼兒園數量的嚴重倒置，使得近2/3的孩子被迫選擇民辦幼兒園，而民辦幼兒園的良莠不齊及營利性質又直接導致幼兒園原本應該堅持的公益性、普惠性原則喪失殆盡。就當前全國發展的整體狀況來看，除了上海、江蘇等一些省市及浙江省的少數地區公辦幼兒園的數量占了總數的50%以上以外，全國絕大部分地區學前教育的公共服務體系尚未形成。在相當多的區域，尤其是中、西部地區公辦幼兒園十分匱乏，普惠性教育資源嚴重短缺。同時因為現代企業全面實行教企分離的機制，大部分的企事業單位亦因辦園成本高、用工風險大、安全責任強以及主辦單位屬性變化等原因，紛紛退出了企業辦幼兒園的機制，而已有附屬幼兒園也面臨著停辦或改制的困境。再就新建城鎮小區配套幼兒園的情況來看，其建設進度與城市化擴張的速度相比更是嚴重失衡，城鎮學前教育資源的“短板”日益凸顯。以當前我國的現實情況來看，入園難的矛盾主要集中在城區，而農村學前教育則面臨基本質量難以保證、規范辦學難以推進的難題。由于城市的吸附效應，新建樓盤和住宅小區的不斷增加，外來人口的不斷涌入，亦使得適齡入園兒童的數量急劇增加。然而小區配建的幼兒園即使建成也往往因為審批交付手續的繁雜而難以迅速移交地方政府管理。再加之缺乏硬性管理規定和剛性舉措，即使移交政府教育部門管理的也難以辦成普惠性的幼兒園。由于學前教育尚不屬于義務教育范疇，辦園資金往往得不到有效保證，入園貴的問題也一直催化著各界對于學前教育發展現狀的憂慮與關注。此外，師資配備不足，設施缺口較大。新建公辦幼兒園往往因為未能及時通過有關部門的審批，而導致大部分幼兒園處在教師無編制、待遇無保證的困難境地。民辦幼兒園也同樣因為經費問題，使得其教師隊伍更加不穩定、教師整體素質不高。上述問題都給學前教育的進一步深化發展造成了嚴重的障礙與阻力。

2017年5月，教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源和社會保障部四部門聯合印發了《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》?！兑庖姟分赋?，到2020年，要基本建成廣覆蓋、?；尽⒂匈|量的學前教育公共服務體系。而全國學前三年的毛入園率也要達到85%以上，其中普惠性幼兒園的覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）更要達到80%左右?！兑庖姟愤€要求通過新建或改擴建的方式創立一批新的公辦幼兒園，同時建立健全學前教育經費投入機制及構建教師隊伍建設的支持體系等。以上2020年基本普及學前教育的目標固然十分具有前瞻性，然而筆者以為，如果沒有學前教育法的制定，沒有在法律框架體系內的明確規范，要想解決理順管理體制、健全投入機制、創立運行保障制度以及嚴守普惠性、公益性辦園原則和保障教師身份待遇的難題，仍將成為一句空話。因此，大力呼吁并抓緊把學前教育法的制定提上議事日程，不僅是切實保障我國當前學前教育事業健康發展的重要路徑，也是對解決“入園難”“入園貴”等一系列現實問題的根本保證。

二、學前教育立法的國內外現狀

誠如以上所述，學前教育是人之初的“教育”，是個體終身發展的起始與奠基的階段。學前教育完善與否，對于鞏固和提高九年制義務教育的質量與效益，乃至全面提升國民的整體素養、改善社會風氣都具有奠基性、全局性和先導性的重要價值與意義?，F代社會的發展證明，學前教育的普及與否亦不僅關乎每一個家庭子女的身心發展，同時更關系到一個地區乃至一個國家基礎教育的根基是否扎實、是否具有終身發展潛質的前提條件。所以學前教育的普及非常重要，而普及的重要基礎就是需要得到法律的認可與保障。

（一）學前教育立法的國際趨勢

如將學前教育置于更大的視野中去定位，其與國家當下正在努力構建的終身教育體系有著密切關系。眾所周知，終身教育指的就是從搖籃到拐杖的教育，因此學前教育不可或缺。而縱觀世界諸國，如美、英、法、巴西、墨西哥、瑞典、匈牙利等，都制定了專門的學前教育法，或在相關法律中對學前教育的普及作出了具有針對性的具體規定。由此不僅為學前教育的普及提供了高階位、強制性與權威性的立法保障，同時也有效地解決了普及過程中所遭遇的現實問題。

衡量一國之教育體系是否發達，其重要的標準之一就是看這個國家有無完整的、連貫的教育立法體系。自新中國成立以來，雖已先后頒布了《中華人民共和國教育法》《義務教育法》和《高等教育法》等九部教育法律，但學前教育法卻長期處在缺失的狀態。我國目前對學前教育進行規范的主要依據是《幼兒園管理條例》[2]以及《幼兒園工作規程》[3]。前者由國務院批準制定于1989年8月20日，其中規定了國家對幼兒園的基本要求和管理的基本原則。但就條例的層級來看，其僅處于教育法律法規體系中的第四層級。法律層次較低也導致了法律規范的效力較弱，這也致使有效推進學前教育的發展以及協調其他法律關系和規范各主體的行為等都顯得有些力不從心。公布于1996年3月的《幼兒園工作規程》是依據《中華人民共和國教育法》的基本原則，為加強幼兒園的科學管理，規范辦園行為，提高保育和教育質量，促進幼兒身心健康而制定的，其對促進和規范學前教育事業的發展亦起到了重要作用。

但是，隨著社會主義市場經濟體制的確立，教育管理體制和辦學機制的巨大變化，學前教育也面臨著幼兒園辦園體制和投入機制的巨大變革。為此2015年12月14日第48次教育部部長辦公會議就專門審議通過了修訂的《幼兒園工作規程》（2016年3月1日正式施行）。修訂的內容包括強化安全管理，規范辦園行為，完善幼兒園內部管理機制，注重與法律法規和有關政策的銜接等。但總起來說，該規程仍局限于幼兒園辦學的具體規范，對學前教育的整體發展依然缺乏高屋建瓴的頂層設計與精細規劃，不能完全給以涵蓋學前教育發展過程中呈現出的時代特征，也不能完全滿足社會需求。

（三）中央層面的立法進程

盡管我國頒布的關于學前教育的正式文件只有上述兩部，但就學前教育立法的進展而言，業界和政府都已給予了高度關注。從2003年到2017年，國務院、教育部以及全國人大教科文衛委員會都對學前教育的立法給予了高度關注，表1即是關于學前教育法立法進程的回顧。但耐人尋味的是，從1989年至今，時光已經過去了近三十年，學前教育法的制定卻仍然停留在口頭或文件推動的狀態。

表1 中央層面為推進學前教育立法所做的工作

（四）地方層面的立法經驗

一些地方政府為了解決學前教育面臨的區域性困難，在國家層面學前教育法缺失的情況下，率先開展了地方性立法的探索與實踐。如繼1998年青島出臺了《青島市托幼管理條例》之后，北京、太原、南京、徐州、合肥等省市亦先后制定并實施了地方性的《學前教育條例》（見表2）。這些地方條例對學齡前兒童教育權益的保障、地方政府應負的幼兒教育責任（如地方學前教育事業發展機制的建立、地方政府對學前教育的投入、地方學前教育的管理與監督、保教人員的資格與權益等）都做出了有效而翔實的規范，由此也為全國性的立法制定提供了重要的經驗與參考?？v觀各地方條例制定的具體內容，其突出的特征是對學前教育的性質和地位予以了確認。但根據《立法法》第64條規定，地方性法規只對如下事項作出規定：為執行法律、行政法規的規定；需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。因此，對學前教育的性質和地位的確認，本應該由更上位的“單行法”，即國家學前教育法予以明確才是符合規范的。此外，地方政府責任的履行亦離不開中央政府的引領和監督[4]。

表2 我國已出臺的地方性學前教育法規、條例與辦法①

（五）學前教育立法的國際經驗

為什么中國和東亞學生在國際學生評估中能夠拿高分，在國際奧林匹克數學競賽中名列前茅？因為他們從孩提時代起在邏輯推理和分析思維方面就受到了訓練.小學數學里，四則運算的綜合運用占了相當比重，各式各樣的應用題很多，有些具有相當難度.因此，學生不僅掌握了運算技能，而且對問題獲得了切實的理解.他們了解什么情況下應用、怎么應用每一種運算.

就當今世界一些發達國家來看，大都非常重視發展本國的學前教育，并且許多國家都在不同層面制定和完善了本國學前教育的法律和法規，并依靠立法保障了政府投資，規范了學前教育的辦學行為。如在1994年的《美國2000年教育目標法》中，第一項就規定“所有美國兒童都要有良好的學前準備”。美國政府之所以把“所有美國兒童都要有良好的學前準備”列為國家教育目標法的首位，首先就是因為學前教育的基礎性，其次是對實現其他教育目標也有著重要而密切的關系。再就美國的現狀來看，聯邦政府早在1979年就頒發了《兒童保育法案》（Child Care Act），1990年又通過了《兒童早期教育法案》（Early Childhood and Education Act），同年還制定了《兒童保育和發展基金法 案》（Child Care and Development Block Grant Act），1995年則再次對其進行了修訂（Child Care and Development Block Grant Amendments Act）[5]。英國也在1989年頒布了《兒童法案》（Children Act）。澳大利亞則更早在1972年就頒發了《兒童保育法案》（Child Care Act）。為了規范學前教育體系，保障和不斷提高學前教育質量，澳大利亞聯邦政府還制定了一系列的法律法規，如《投資幼兒時期——國家早期兒童發展戰略》《學前教育及兒童保育國家質量框架》《歸屬、存在和形成：澳大利亞早期學習大綱》，以及《國家教師專業標準》等。一言以蔽之，制定學前教育法早已成為國際潮流，其對學前教育的整體推進不僅起到了制度性保障的作用，而且對學前教育步入法制化建設的正確軌道亦發揮了重要的引領作用。

三、我國學前教育法為何難以制定

改革開放近40年來，我國學前教育事業已經獲得了很大的發展，但由于缺乏國家層面的法律規范，同時面臨社會結構轉型與經濟體制改革的新形勢，學前教育事業的發展亦明顯遭遇困境。為了進一步推進我國學前教育事業的深入改革與發展，制定一部學前教育法，已經是大勢所趨、迫在眉睫，而這也是破解當前學前教育面臨的各種發展問題的切實保證。但正如上文所指出的，多少年過去了，學前教育法卻仍然遲遲未能制定。以筆者的膚淺之見，學前教育法難以制定的原因有以下幾條。

其一，民營化、企業化、集團化的運作模式導致了學前教育立法邊界的模糊，學前教育“公益性”的特質逐漸褪色。就我國而言，國家層面的教育立法，除了《民辦教育促進法》以外，其規范的對象一般都以政府主辦的公立學校為主。但我國自改革開放以來，由于在教育領域倡導市場化與自由化的理念，加之學前教育不屬于義務教育范疇，導致民間資本大量涌入學前教育領域。而資本的逐利性，亦必然會使其投資領域的營利性特征凸顯。為了在市場競爭中謀取最大利益，差異化、集團化的運作模式與競爭法則在學前教育系統得以貫徹，一些民營企業則通過資本運作大量收購公辦幼兒園，并標榜專業化與特色發展的路線，但其除了高收費外，對什么是特色、什么是專業化并沒有清晰的思路。而幼兒園公益性特征的不斷弱化，營利性特質的不斷加強，亦導致了公辦、民辦不同性質的幼兒園在學前教育立法中面臨如何區分、如何界定以及又如何與《民辦教育促進法》中涉及盈利性幼兒園的內容予以協調和統一的問題。換言之，原本在學前教育法中應該凸顯的公益屬性，卻因為民辦幼兒園的大量涌現，而處在難以清晰區分與明確界定的困境之中。

其二，幼兒園辦園主體及投入機制的變化，地方之間經濟文化發展水平差異巨大。由于一些地方政府在理解上的偏差，對中央提出的關于學前教育事業應實行“兩條腿走路”的發展方針認識不足，反誤以為地方政府對學前教育可以少投入甚至不投入；有些地方政府還采取企業改制的辦法，要求公辦幼兒園自籌資金甚至停撥教師人頭費，由此導致一些地方“賣”園風盛行。如有將公辦幼兒園的產權變賣給私人企業或個人的，也有將公辦幼兒園推向市場而撒手不管的。一方面，由于缺乏法律的明確規定與政府監管，社會上各種民辦幼兒園的資質及辦園條件都缺乏應有規章制度的保障與制約，導致其身份地位至今尚未明晰；另一方面，又因為民辦幼兒園的風起云涌，尤其是他們打著各種特色的“招牌”，甚至公開爭搶公辦幼兒園的師資和生源，導致了公辦幼兒園原已狹窄的發展空間更加趨于萎縮。換言之,一些地方政府的“不作為"已經導致幼兒園辦學主體及其性質的根本逆轉。

其三，學前教育屬性的界定與整體歸屬困難。自改革開放以來我國國民經濟的發展突飛猛進，反映在教育領域的國家投入也得到了穩步增長。對此把原來的九年制義務教育拓展到十二年的呼聲不絕于耳。誠然這一拓展也面臨了前拓還是后延的兩難困境：如把義務教育延伸至高中，那么初中后的普高與職高的分流就難以協調與規范；而如把義務教育朝前推移，人們則又擔心應試教育的惡習將蔓延至幼兒園。就國外狀況看，延伸至高中的居多，其中有出生率大幅度降低的原因，也有把普及高中看作是提升國民整體教養的戰略考量，故而普及高中已經成為西方國家發展的基本趨勢。然而我國情況略有不同，相對義務教育延伸到高中而造成大學升學的巨大壓力，學前三年納入義務教育對減低年輕父母經濟壓力等意義更為重大。但當前的焦點是如何基于幼兒的立場對學前教育的性質予以科學而準確的界定，以免再度陷入應試教育的泥淖。這也是學前教育法急需明晰的重要課題。

其四，學前教育經費投入機制及其責任主體不明。學前教育經費是學前教育發展的重要保障，也直接反映了國家和社會對學前教育的重視程度及發展投入力度。盡管近十年來我國對學前教育的經費投入有所增長，但從總體來看，學前教育經費占整體教育經費的比例仍然較低，直到2011年初等教育的經費仍然是學前教育經費的3倍之多[6]。我國對學前教育經費投入的嚴重不足不僅導致了目前幼兒園的數量和質量無法滿足社會民眾的需求，而且還極大地弱化了學前教育的公益性和普惠性原則。由于學前教育經費制度的建設首先需要明確國家和各級地方政府應當承擔的相關責任，同時亦需要處理好與初等、中等和高等教育經費投入的比例關系，因此如何給予明確界定與合理分配亦是學前教育立法需要破解的一大難題。

其五，幼教教師身份認定、教師編制及職稱評定機制建立的困難。當前，我國幼兒教師的待遇普遍偏低、社會地位不高，不少師范類幼教專業的學生甚至離職轉行，由此導致目前全國缺失合格幼兒園教師約280萬之多。由于沒有法律的明確規定，所以幼兒園至今沒有建立教師準入制度，在崗教師也沒有專業進修或培訓的嚴格規則與途徑，由此亦造成了幼教教師專業素質的整體偏低。此問題對立法而言也是一大考驗，因為如果通過立法明確建立教師準入制度，那么一些基本規定和要求就可能會導致一大批不合格的在職幼兒教師下崗，那么幼教缺編的狀況就會雪上加霜。幼兒教師的編制不僅能起到穩定教師隊伍的重要作用，而且還與幼兒教師有無參加職稱評定乃至得到職務升遷機會有關。因此如何解決以上幼兒教師的從業資格、編制職稱與待遇問題，都是學前教育法必須重點予以解決的難題。

除此以外，導致學前教育法難以制定的原因還有很多。如政府在推進學前教育發展過程中的作用與地位，政府作為責任主體應該承擔怎樣的推進義務等問題，新的立法都必須給出明確答案。

四、制定學前教育法何以可能？

以上在討論了學前教育立法的重要性、緊迫性及其面臨的瓶頸與困難以后，我們再來探討一下學前教育立法的可能性問題。

（一）理論層面的可行性

首先，重視早教、重視學前教育事業的發展在我國已經漸成共識。近年來，我國政府和社會各界對學前教育事業的發展日益重視，黨和國家領導人亦多次在不同場合強調推進學前教育的必要性。把素質教育融入幼兒教育，并從娃娃開始推進素質教育的思想已經成為教育界的共識與行動。如幼兒教育被列入《面向21世紀教育振興行動計劃》，中共中央、國務院在《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中明確指出“實施素質教育應當貫穿于幼兒教育、中小學教育、高等教育等各級各類教育”，無疑奠定了幼兒教育作為素質教育推進過程中第一環的重要地位。在此背景下，呼吁制定國家學前教育法的呼聲開始得到各方的響應。

其次，對堅守學前教育公益性的原則已基本達成一致。因為任何一部教育立法在醞釀制定之初，首先需要明晰的就是它的立法宗旨與基本立場。學前教育法的制定也不例外。雖然近年來民間力量介入幼兒教育已經成為一種趨勢，但始終堅持幼教的公益性原則、嚴守幼教的惠民立場，以及明確政府在推進學前教育事業過程中的主導地位，這都得到了從中央到地方無論是專業人士還是政府部門的一致認同。換言之，承認學前教育的公共屬性[7]，認真貫徹落實學前教育的公益性原則，這不僅是針對公辦幼兒園而言，同樣也適用于民辦幼兒園。而只有民辦及私立幼兒園亦開始重視幼兒教育的公益性原則，才能在立法層對民辦幼兒園的市場秩序予以規范，并形成公益性和特色化相結合的辦學模式。此外，彰顯學前教育公益性的立法理念，其目的還在于要明確政府的推進責任與監管責任。在居民稠密區以公共資金的投入設置公辦幼兒園，這是政府應盡的義務。而對民間資本創辦的民辦園，政府也必須負起對教育質量、辦學行為、收費標準等的監察與監管作用，以避免學前教育變成少數資本運作者手中的斂財工具。綜上所述，為了確保上述公益性、普惠性原則的切實貫徹，為了保證學前教育規范化、科學化的健康發展，立法手段十分必要。因為唯有通過立法才能夠進一步明確學前教育在整個教育體系之中的重要地位；唯有立法才能明確政府的推進責任，并由此確保學前教育公益性原則的回歸。

（二）實踐層面的有效性

首先，一些地方政府已經在進一步著手優化學前教育的投入結構和明確投入性質。如在投入方向上，由強調新建幼兒園轉向對已建園正常運轉與開張招生的保障。又如在投入結構與性質上,開始適當降低中央及地方用于新建幼兒園的投入比例，而轉向對普惠性幼兒園，尤其是公辦幼兒園的建設與發展上。換言之，唯“普惠”與“質量”而不唯身份，是又好又快地擴大學前教育資源、提升幼兒教育質量的有效途徑。

其次，各級地方政府對保障學前教育經費的投入也給予了高度重視并逐步建立了合理機制。學前教育經費投入的不足，一直是制約我國學前教育發展的最大障礙?，F在中央政府已經明確要求“鼓勵普惠性幼兒園的發展”，這無疑為公平教育理念在學前教育的落實奠定了重要基礎。目前一些地方政府已經開始就發展普惠性幼兒園進行政策上的設計，其目的就是希望形成普惠性幼兒園的質量標準、收費標準、教師基本薪資標準、家長成本分擔比例等一體化的機制。如天津地區的財政已經將重點轉向支持鄉鎮幼兒園和農村幼兒活動站的新建、擴建及園舍的加固改造，以提升農村學前教育的保障能力，同時還在城區擴大學前教育資源的獎補資金。江蘇省揚中市出臺的《關于進一步加快推進學前教育改革發展的實施意見》，提出建立學前教育的成本分擔機制，即“政府投入大部、社會投入小部、家庭投入合理部”。其中規定公辦幼兒園的政府投入要占學前教育總投入的80%以上，剩余部分則由社會舉辦者及家庭補充，由此建立一個健全的成本分擔機制。

其三，國家已經開始著力構建穩定的學前教育師資隊伍與科學管理的機制。任何一種教育機構的健康與健全發展都需要有一支質量過硬的教師隊伍，學前教育的發展同樣需要高質量師資隊伍的保障。由于學前教育尚沒有立法，因此大部分教師的身份待遇問題還沒有得到根本解決，尤其是鄉村學前教師隊伍更是處在嚴重的瓶頸狀態。對此從中央到地方已通過加強各地師范院校學前教育學科的建設，來緩解缺教少師的困境。具體做法包括：有效拓展各地高師、師專和幼師的培養能力，創新師資的培養模式；同時積極面向獲取了教師資格證的師范畢業生、綜合院校的畢業生，甚至面向社會廣開納賢大門，招聘有意從事幼教的人員，通過分層分類、有針對性的培訓，合格后上崗的形式，來擴充對幼兒教師的培養；除此以外，對就職后的幼兒教師進行定期培訓，同時建立系統的非在編教師的工資標準、流動、晉升、福利等制度，以穩定和發展幼兒教師隊伍。

（三）具體內容層面的思考與建議

再從具體內容來看，若要制定一部規范、有效的學前教育法，筆者還有以下幾個方面建議：

第一，是必須明確學前教育在國民教育體系及終身教育體系中的作用與地位。簡言之，處在終身教育的時代，學前教育必須明確它的“學前性”特質。學前教育處在人的身心素質全面發展的起始階段，其對個體個性的養成、素質的提升以及人格的完善都起著最初的奠基作用。因此學前教育的發展與完善與否，將決定未來國家終身教育體系構建的成與敗。

第二，是必須明確學前教育的“公益性”②與“普適性”的堅定立場。換言之，學前教育必須堅持以公辦為主的原則，嚴守公平、公正與公益的理念。但在當前因為學前沒有納入義務教育體系，因此其公益性特質不僅不突出，甚至有弱化的傾向。如學前教育機構發展的不均衡，資源分配的不公正，政府資金投入的不充足，管理體制的不健全等都是造成其公益性減弱的原因之所在。因此在學前教育法中必須明確學前教育是為個體全面健康且終身發展奠定基礎、其應該歸屬于面向全體公民的國民基礎教育的范疇[7]，以保障其公平與公正原則的貫徹與執行。

第三，是明確學前教育的“基礎性”與“快樂性”原則。學前面對的是全體適齡兒童的教育，這種教育同具有選拔功能的中等和高等教育具有本質的區別。簡言之，不論個體的智力水平、性格特征或家庭背景有何差異，政府都需要對每個適齡兒童的學前教育權予以有效保障。而強調教育的“學前”特征，又決定了我們不可以把學前教育理解為是學校教育的“前綴”，而必須在學前教育法中明確學前教育的基本宗旨是以保護幼兒身心健康及快樂生活為主，同時切實貫徹以游戲活動、行為習慣養成為核心的幼兒教育原則，其中特別需要徹底防止應試教育的魔咒，回歸幼兒教育的本源。

第四，是必須明確各級政府和教育部門在學前教育中所應承擔的職責和義務。國務院及縣級以上人民政府應對學前教育進行頂層設計和統籌規劃，應該合理配置教育資源，尤其是縣級人民政府的教育部門必須負起監管的責任，以具體負責學前教育的管理與發展。

第五，是對幼兒園的基本設施及辦園標準進行定期核查與科學規定，尤其對幼兒園的辦學資質必須從嚴考量，其中包括園長與教師的資格準入，政府有關部門必須加強審批和監管。具體來說，應該從以下幾點入手：（1）對幼兒園的基礎設施、衛生安全、園所選址、教師資質、師生比率等予以明確規定；（2）設立專門的行政部門對不同性質的幼兒園進行資格審查，嚴格按照有關規章制度進行定期檢查和不定期的抽查，以確保幼兒園的各項活動安全而有效地進行。

第六，是必須明確規定幼兒園教師的基本職責與基本待遇，完善幼兒園教師職前培養與職后培訓的制度，以填補幼兒園教師的缺口。具體地說，就是幼兒園教師必須具備專業的幼教上崗證，管理人員應具有相應的從業經驗；規定幼兒園教師的待遇不能低于同類中小學教師的待遇，并制定專項職務、職稱評定機制。高校應確保幼兒教師的培養質量并適當增加招生人數，社會亦應鼓勵有資質的退休教師重返幼教崗位或招聘其他領域中具有幼教經驗的退休教育工作者參與幼教工作，以幫助解決幼兒教師缺口的問題。

第七，是需要協調好學前教育法與其他教育法的關系，尤其是涉及民辦幼兒園的條款與《民辦教育促進法》之間的銜接與融通。2017年修正的《民辦教育促進法》對學前教育進行描述的只有第12條，其就民辦學前教育的舉辦申請做了明確規定。但大量的涉及民辦幼兒園的師資培養、編制待遇、招生規則、收費標準、質量監控等問題《民辦教育促進法》中均沒有提及，為此在學前教育法中如何就民辦園的上述問題予以具體討論，這也是一個不可或缺的重要課題。

注釋

①根據我國憲法第100條和第116條的規定，有權制定地方性法規的機關是省、直轄市、民族自治區以及較大的省會城市（或稱計劃單列市）的人民代表大會及其常務委員會。

②學前教育的公益性，是指這種教育需和義務教育一樣為大多數甚至全體公民所共同享有。

[1]中華人民共和國教育部.2016年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].[2017-12-01].http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[2]中華人民共和國教育部.中華人民共和國國家教育委員會令第4號-幼兒園管理條例 [EB/OL].[2017-12-01].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_620/200409/3132.html.

[3]中華人民共和國教育部.中華人民共和國國家教育部令第39號-幼兒園工作規程 [EB/OL].[2017-12-01].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201602/t20160229_231184.html.

[4]梁慧娟.我國地方學前教育立法的內容分析及其啟示——以三個地方性學前教育法規為例[J].學前教育研究,2013（4）：40-49.

[5]劉翠航.美國聯邦學前教育立法演變與當前法律結構分析[J].基礎教育參考,2013（21）：21-21.

[6]董艷艷.近十年我國學前教育經費投入及其主要成效與困境[J].當代教育科學，2015（1）：34-38.

[7]龐麗娟,韓小雨.中國學前教育立法:思考與進程[J].北京師范大學學報（社會科學版），2010（5）：14-20.