體制與機制：高校內部權力制約與監督
——基于39所高校巡視反饋文本的主題分析

黃 帥，姜 華，蘇永建

一、研究背景

高校內部權力制約與監督體系研究是完善中國特色現代大學制度的重要任務。研究高校內部權力制約與監督體系，能夠從理論上厘清高等教育舉辦者、管理者、學者以及社會之間的復雜關系，從實踐上指導高校管理者推進治理現代化進程。從高校權力運行的現狀來看，權力“失范”和權力濫用現象較為嚴重，高校中“從基建到招生，從科研到學術，腐敗均有滲透”[1]，行政本位和官本位在高校里相當嚴重，[2]高校在某種程度上成為“政府行政體系在大學系統內的延伸”[3]。

針對高校內部權力運行失范的問題，現有研究從理論和實踐的角度論述、分析和構建了旨在規范權力運行、加強權力制約與監督的不同機制。在宏觀層面提出了“黨委領導、校長管理、教授治學、民主監督”[4]的高校治理體系；在中觀層面設計了分權制約、制度制約、程序制約、權利制約和文化制約的多元權力制衡路徑；[5]在實踐層面提出了完善大學章程建設、均衡權力配置、倡導教授治學等建議[6]。

雖然研究者們已經從不同的層次設計了針對高校內部權力運行的制約與監督方式，但從高校的實踐來看，還缺乏對權力制約與監督機制的建構。制約與監督的缺失，必然會導致權力“失范”和濫用的問題，進而出現權力“尋租”和貪污腐敗的現象。教育部黨組對高校巡視的反饋報告全面地審視了高校各個方面的工作，系統地反映了高校中存在的突出問題。我們可以將這些負面素材進行系統化，提煉出其核心問題，由問題探尋原因，從事實歸納主題，從實證的視角來構建高校內部權力運行的制約與監督機制。

二、巡視反饋的主題分析

（一）分析資料與方法

2006年教育部印發了《中共教育部黨組關于開展直屬高校巡視工作的意見》，明確了巡視工作的領導體制、工作機構、主要任務、工作方式和相關要求。同年，教育部將中南大學、中國政法大學和東北林業大學作為試點高校，開展巡視工作。2007年，教育部直屬高校巡視工作全面展開，成為教育部黨組一項常規性工作。2012年，教育部黨組完成了73所直屬高校的第一輪巡視工作。2013年，教育部黨組啟動了第二輪巡視工作。截至2016年底，教育部巡視工作辦公室在官方網站上公布了39所高校的巡視反饋情況。巡視反饋是高校的“體檢報告”，詳細描述高校在黨的領導和基層組織建設、從嚴治黨和落實“兩個責任”、干部選拔、國有資產監管、科研經費管理、校辦企業管理等方面存在的問題和不足。這些問題和不足在很大程度上是由高校權力運行中制約和監督機制的缺失或薄弱所導致的。

主題分析法（Thematic Analysis）是從資料中識別、分析和形成主題模式報告的一種方法。[7]該方法的主要任務是通過識別、關聯和編碼相關詞組的方式形成子主題，將子主題收集到信息全面的體系中，并為主題的選擇構建一個有效的論證。[8]對于有著大量內容的資料而言，主題分析法可以有效總結關鍵特性，并對資料提供深度描述；同時，主題分析法還允許對資料進行社會意義和心理意義上的解讀，因此可以用來作為巡視反饋文本的分析工具。本研究立足于39所高校的巡視反饋文本，利用主題分析法，根據學者總結的基本分析步驟[9]，將巡視報告的問題進行歸納和系統化。

（二）高校內部權力運行問題的主題歸納

1.熟悉資料，進行信息編碼

本研究的分析資料是教育部直屬高校巡視組向39所高校反饋的巡視工作情況，反饋中巡視組根據對每一所高校的巡視情況針對上述方面的問題分別予以總結、陳述。由于巡視反饋是以新聞報道形式呈現的，正式研究之前，我們對新聞報道的背景、事件經過等與高校權力無關的信息進行了剔除，保留能夠反映高校權力運行的內容，以此作為下一步分析的資料。

奧克蘭大學的Virginia Braun教授和西英格蘭大學的Victoria Clarke教授將主題分析法的具體實施過程歸納為：熟悉資料、進行初始編碼、尋找主題、核查主題、定義并命名主題、撰寫分析報告。[9]我們以此作為本研究的基本規范，參考已有的相關理論成果，以理論驅動（theory-driven）作為形成主題的基本方式。由三名研究人員圍繞“高校內部權力運行中的問題”各自獨立進行編碼，然后進行多輪研討、驗證，對編碼進行篩選、補充和修改，以最大限度地保證編碼分析的客觀性和完整性。

表1摘錄了本研究中一所高校的部分編碼信息。例如，從“學校制定了中層干部選拔任用工作辦法，在工作中，由于選拔工作經常出現‘跑風漏氣’情況，評委不愿‘得罪人’”的文本中提取出“制度執行松軟”和“權責一致意識薄弱”兩條編碼信息。干部選拔中的“跑風漏氣”現象表明既有的人事選拔制度沒有被很好地遵守；而評委們怕“得罪人”則表明評委們缺少責任意識，沒有利用好自己手中的權力。

2.提取主題，生成初始導圖

經過初始編碼和驗證，并對相似編碼進行合并后，獲得了所有編碼的列表（見表2）。出于主題提取的典型性的考慮，在主題提取過程中，保留了出現頻次大于三次的編碼信息。表2中收入分配不合理、附屬中小學招生過程不透明兩條編碼信息因出現頻次過低，問題的典型性不夠，在后續分析中予以剔除。

運用思維導圖的可視化手段，進行主題提取，即將編碼按照類屬進行匯總，并對匯總后的類屬進行命名，形成初始主題導圖（Initial Thematic Map）。

表1 信息提取與編碼（部分）

表2 編碼列表（部分）

如圖1所示，方框內文字是編碼后的信息，橢圓形內文字是初步歸納的主題。本研究共生成了“黨的領導”“管理權力和能力”“制度建設和機制問題”“民主參與度低”“程序不遵從”“信息不透明”“各方監控”“紀委問責”共八個主題。需要指出的是，主題分析法并不要求初步歸納的主題在同一層面或維度上。原因在于，初步歸納的主題是從編碼中直接提取出來的，需要在后續的分析中通過多次歸納、分析，逐步判定不同主題之間的邏輯關系，最終形成能夠置于同一分析框架下的主題。初始主題導圖中“黨的領導”處于相對獨立的位置，反映了我國高校的領導體制特征；而其他主題表達的是權力運行的監督與制約問題。

圖1 初始主題導圖

每一個主題都與數個編碼相聯系，而編碼所代表的是資料中的關鍵信息。通過初始主題導圖，將原始資料包含的信息進行了較為清晰的呈現。如“程序不遵從”主題下包含了“工程建設”“招標”“干部選拔”“信訪處理”等七個方面的編碼信息，這些編碼從不同方面反映、證實了在高校權力運行中程序方面存在的一系列問題。

有的編碼信息與兩個以上主題或者其他編碼信息相關，需要進一步凝練主題或返回原材料重新編碼。如“重大決策征求師生意見不充分”這條編碼信息，其表面意義與決策中師生的“民主參與度低”有關，而在深層次則隱含了決策過程中“信息不透明”的問題，同時也表明存在“重大決策程序不規范”的現象。因此，這一條編碼信息可以同時歸入“民主參與度低”和“信息不透明”兩個主題，以及“重大決策程序不規范”的編碼中。

3.凝練主題，生成進階導圖

圖1中的八個主題相對分散，需要對各主題進行凝練，再歸并為新的主題。在主題凝練過程中，以問題意識為導向，我們歸納了“黨委領導弱化”“權責不對等”“程序遵從弱”“信息不透明”“問責不力”“監控薄弱”共六個方面的主題，生成進階主題導圖（Developed Thematic Map）（圖2）。與初始主題導圖相比，進階主題導圖對主題的把握更為精細化。由于民主參與在實踐中主要是一種程序上的安排，因此圖1中的“民主參與度低”并入“程序遵從弱”；由于“管理權力和能力”主要涉及權責統一問題，故并入圖2中的“權責不對等”；由于圖1中的“制度建設和機制問題”在內容上涵蓋了監控和問責兩個方面，故在圖2中進行了拆分，將對應內容分別并入“監控薄弱”和“問責不力”主題中。其他五個初始主題沒有大的變動，僅在命名上進行了凝練概括。

圖2 進階主題導圖

4.確定最終導圖

通過繼續細化分析，我們發現，“黨委領導弱化”實際上反映的是體制方面的問題，而“權責不對等”“程序遵從弱”“信息不透明”“監控薄弱”和“問責不力”屬于機制層面的問題。高校管理的實踐經驗表明，體制和機制是規范高校內部權力、實現權力有效制約和監督的兩個重要方面。由此，形成最終主題導圖（Final Thematic Map），如圖3所示。

圖3 最終主題導圖

三、高校內部權力運行的核心問題

（一）黨委領導弱化

黨委領導下的校長負責制是我國普通高等學校的根本制度。這一制度保證了高校的社會主義辦學方向，保證了高等教育事業的繁榮和高等學校的可持續發展。從教育部對高校巡視的反饋材料來看，黨委領導下的校長負責制在實際的執行過程中，主要存在以下問題：

首先，黨委的領導核心和政治核心作用發揮不夠。在學校層面，有41%的被巡視高校存在黨的領導弱化問題，黨的領導作用發揮不充分，黨委抓大事不夠，對學校改革發展總體戰略缺乏系統謀劃和頂層設計。校黨委常委對全局性、戰略性問題謀劃不夠，重要事項沒有經過黨委常委的討論決定；個別高校由領導小組代替學校黨委常委會或校長辦公會研究決策重大事項。

其次，26%的被巡視高校存在貫徹落實“三重一大”制度不嚴格、不到位，甚至“三重一大”制度缺失的問題。有的屬于“三重一大”的事項沒有經過常委會討論，應該提交黨委常委會討論決策的“三重一大”事項未列入常委會議事議程。“三重一大”事項決策不規范，個別高校的領導班子在重大問題決策中出現議而不決、決而不行、擱置拖延的情況。

第三，黨委常委成員之間協調不力，黨政一把手之間、正職與副職之間、副職與副職之間溝通協調不夠、缺少定期溝通機制，黨政主要負責人和領導班子成員之間缺乏相互批評、相互幫助的氛圍，學校領導班子成員之間不夠融洽，領導班子存在“一言堂”和“家長制作風”現象。有28%的被巡視高校存在此類問題。

最后，36%的被巡視高校存在基層黨建工作薄弱現象。有些基層黨組織沒有認真落實嚴格黨內生活的有關要求，對黨內組織生活不夠重視，特別是教工黨支部工作比較薄弱。黨委對基層黨組織軟弱渙散問題重視不夠，存在“院長強勢、書記聲音小”的現象，高校存在黨委抓基層黨建不力問題。

（二）權責不對等

權責是授權的題中之意，也是預防高校權力腐敗的第一道防火墻。權責機制要求組織內部不同主體的權力、責任邊界清晰，且各主體的權力與職責具有對等性。在大學治理的訴求下，堅持權責明確和權責對等是高校權力良性運行的前提和基礎，也是權力制約與監督機制發揮作用的必然要求。

從教育部對高校巡視的反饋材料來看，在權責對等方面，主要存在以下問題：

首先，學校黨委履行主體責任不到位，黨委主體責任意識有待加強，全面從嚴治黨的主體責任不到位，學校領導班子在責任擔當方面仍顯不足，有的領導干部落實“一崗雙責”不到位。64%的被巡視高校存在此類問題。

其次，有些干部對遺留問題、棘手問題的處理明顯存在畏難情緒，缺乏擔當精神，個別領導干部和基層黨組織貫徹學校的決策不力，存在回避疑難問題、選擇性作為現象，二級單位、部門在落實“一崗雙責”上存在薄弱環節。54%的被巡視高校存在此類問題。

（三）程序遵從弱

程序遵從性是規范權力運行的內在要求，也是在最廣泛意義上實現權力制約的有力工具。權力的“非程序化運行”[10]是當前我國高校內部權力運行的突出問題。

從教育部對高校巡視的反饋材料來看，在程序遵從方面，主要存在以下問題：

首先，黨委常委會和校長辦公會等議事規則不完善，決策制度不完善，決策程序和日常工作不夠規范，28%的被巡視高校有此類問題；重大事項決策方面，前期專家論證、風險評估、合法性審查不夠充分，聽取意見不夠深入，26%的被巡視高校存在此類問題。

其次，干部選拔的提名程序不夠規范，干部選任動議環節不夠規范，干部選拔任用的具體操作過程不夠嚴謹，選拔干部環節和民主推薦環節聽取意見的范圍不夠廣泛。考慮方案、執行程序不夠細致，在選人用人上不按照程序操作，干部管理偏寬松軟。有54%的被巡視高校暴露了這方面的問題。

（四）信息不透明

“陽光是最好的防腐劑”，信息公開透明是最有效的監督，也是實現高校內部權力制約的前提和基礎。在信息屏蔽、信息黑箱的環境中，極易產生權力尋租行為。《高等學校信息公開辦法》《高等學校信息公開事項清單》等政策文件旨在擴大社會對高校的監督，高校內部還應就關涉重大事項的決策、管理信息等進行公開，讓權力在陽光下運行。

從教育部對高校巡視的反饋材料來看，8%的被巡視高校在信息公開透明方面存在以下問題：

首先，信息公開不充分。例如，高校中存在院務信息公開范圍不夠廣、科研經費信息公開度不夠、選拔任用干部過程不透明、教職工反映的重要問題未能及時公開說明或答復的現象，表明信息公開中存在信息篩選的現象。

其次，信息公開不及時。巡視中不少高校存在信息公開不及時的現象，表明有關部門通過錯開敏感時間段來規避信息公開帶來的風險。

（五）監控薄弱

監督和內控是實現高校內部權力監督的直接手段。被巡視高校在監控方面的問題突出表現在監控機制建設缺失和監控效力發揮不足兩個方面。

10%的被巡視高校監控機制建設缺失。從領導班子成員間的互相監督機制，到由紀委負責的黨風廉政建設常態化監督檢查機制，再到維護師生和教職工知情權的民主監督機制，以及旨在防范經濟領域風險的內控機制，都存在不同程度的缺失。如某高校中認為“班子成員之間缺乏有效互相監督”的教師占28%。

74%的被巡視高校監控效力發揮不足。這方面主要表現在：領導班子重業務管理、輕廉政監督；紀委履行監督責任乏力，干部監督管理不嚴格，監督重點不明確，重點領域的監管不到位；對信訪問題的線索沒有深挖嚴查；高校內部沒有建立有效的內控制度，財務風險較大。

（六）問責不力

問責是對權力主體在工作中由于不履行或者不適當履行法定職責，造成重大損失或者惡劣影響而追究責任的制度，本質上是對權力變質和權力異化的懲戒。從教育部對高校巡視的反饋材料來看，高校存在問責機制缺失和問責不力兩個突出問題。

有8%的被巡視高校沒有建立問責機制，主要表現在干部考核機制在一些高校中并沒有真正建立起來。

有54%的高校存在問責不力問題。例如，一些高校的問責工作不敢動真碰硬，問責不及時，特別是紀委重調查、輕問責的現象嚴重，高校問責流于形式的情況非常普遍。此外，紀委聚焦主責主業不夠，缺乏主動擔當、敢于亮劍的勇氣和決心，進一步削弱了高校問責的效力。

四、建立高校內部權力運行的制約與監督機制

通過對39所高校巡視反饋文本的分析，挖掘出了高校內部權力運行的核心問題，即少數高校弱化了“黨的領導”，混淆了“校長負責”，偏離了“黨委領導下的校長負責制”這一根本體制；在權力運行的監督與制約上，存在責權不對等、程序不遵從、信息不公開、監控薄弱和問責不到位的問題。因此，高校需要在堅持“黨委領導下的校長負責制”體制下，建立一套行之有效的權力運行制約與監督的機制。

體制是系統化的組織制度，[11]是指國家機關、企事業單位在機制設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。高校教育體制是高等教育組織運行的根本規則，是機制建立的基礎。高等學校內部領導體制是黨委領導下的校長負責制，高等學校內部行政體制是校長負責制，高等學校內部學術體制是學術委員會為主體的多元學術體制。[12]高校黨委會是學校的領導核心，高校必須加強黨的領導，履行黨委的主體責任和監督責任；完善校長負責制，協調政治權力與行政權力；發揮學術委員會的作用，整合學術權力和行政權力。

機制是系統內部各部分間相互聯系、相互制約、相互作用的聯結方式，以及借此而達成整體目標、實現整體功能的運行方式。[13]體制規定了我國高校內部權力發揮作用的場域，在黨委領導下的校長負責制體制下，需要建立權責、程序、透明、監控和問責的機制，[14]做到權責統一、程序正當、信息透明、監控有效和問責到位，并實現有效的閉環，才能夠對高校內部權力運行實現有效的制約與監督。

從巡視文本反映出的問題來看，黨的領導弱化等六個方面的問題占了高校巡視文本反饋問題的90%以上。只有解決了這些方面的問題，才能夠解決高校權力運行中存在的核心問題。因此，我們總結了高校內部權力運行制約與監督的“1+5”模式，如圖4所示。黨委領導下的校長負責制是我國公辦高校的領導體制；權責、程序、透明、監控和問責這五個方面是規范、保障、監控權力運行，懲戒權力失范的重要機制。

圖4 高校內部權力運行制約與監督的體制與機制

本研究還存在一些不足之處。《中共教育部黨組關于開展直屬高校巡視工作的意見》明確了教育部直屬高校巡視組的主要任務是對直屬高校領導班子及其成員堅持黨的教育方針、處理學校改革發展穩定重大問題、執行民主集中制、選拔任用干部以及落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政等情況進行監督檢查。因此，教育部黨組的巡視工作屬于“政治巡視”，側重于政治權力、行政權力和民主權力，而對學術權力運行中的問題關注較少。對于以資料作為分析基礎的主題分析法而言，信息上的不充分可能導致分析上的缺憾。本研究是運用實證研究方法進行此類研究的一次嘗試，后續研究需要進一步予以深化。

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