基于綠色評價的建設項目管理模式探討

縣永平 周正偉 縣煒 謝紅軍

摘要：從現階段我國建設項目評價的現狀入手，立足新時代綠色發展理念，將綠色發展和行政管理“放管服”改革理念結合起來，提出了把綠色評價作為建設項目策劃論證立項審批中“多評合一”的投資項目管理新模式和建設項目綠色評價指標體系框架，旨在提升項目建設的綠色化水平。

關鍵詞：建設項目;綠色評價;多評合一;投資管理

中圖分類號：TU74

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）10-0274-03

1引言

結合時代發展的要求，整合現行的各種建設項目評價體系，構建全新的基于綠色評價的建設項目評價指標體系和評價方法，依次對建設項目進行綜合性的綠色評價，是一種新的建設項目評價方法，采用這種評價方法：一方面，其評價結果能反映出建設項目的綠色化水平，有利于在建設項目中貫徹綠色發展和綠色建設的理念和要求，可以作為政府部門對建設項目后期監督、管理的依據之一;另一方面，對一些確實需要市場準入審查的建設項目，可以將綠色評價的結論作為項目立項審批準入的前置條件。但是在政府大力提倡投資便利化、政府管理工作“放管服”改革的現實條件下，如何將綠色發展、綠色建設的時代要求貫徹到投資建設領域，通過對現階段建設項目環評、能評等多種評價體系的整合精煉，構建以綠色評價指標統領的“多評合一”模式，引導投資建設領域的綠色化轉型，是一個非常有現實意義的研究課題。

2現階段我國建設項目評價的現狀

按照國家發改委2014年6月14日起施行的《政府核準投資項目管理辦法》和國務院2017年2月1日起施行的《企業投資項目核準和備案管理條例》的規定，對于使用政府投資建設的項目實行審批制，其他項目無論規模大小，均改為備案制。

建設項目申請核準時，要滿足相關的一些前置條件，這些前置條件有些是按照國家法律要求設立的，有些是按照行政法規設立的，有些是按照部門規章設立的。法律明確規定為核準前置條件的有5項。法律作出相應規定但未明確設置為核準前置條件的有11項，見表1。

行政法規明確規定為核準前置條件的有5項，行政法規作出相應規定但未明確設行政法規明確規置為核準前置條件的有7項，見表2。

根據以上的統計，現階段我國從國家層面的法律要求到部門規章，對建設項目的審批前置條件達30項之多，涉及管理部門眾多，具體到地方上，還有許多地方特色的審批前置條件。2016年，國務院決定不再將固定資產投資項目節能評估和審查、水工程建設流域綜合規劃審查、水工程建設防洪規劃審查、河道管理范圍內工程建設方案審查、非防洪建設項目洪水影響評價報告書審批、衛生行政部門實施的職業病危害預評價報告審核、建設項目環境影響評價審批、航道通航條件影響評價審核等8項評價作為建設項目行政審批的前置條件，同時強調上述審批仍須在開工前完成。以上的投資項目核準前置條件，并不是在每一個建設項目核準時需要同時滿足，在不同地區根據不同專業情況，政府管理部門會有針對性的提出一些前置條件要求，建設單位需要分別與各政府管理部門對接，按照前置條件的要求，提交相關資料，接受各種技術、政策符合性方面的審核，所有前置條件通過相關管理部門的審核后，由項目審批部門綜合其它因素，對項目做出是否準入的審查意見。

這種為建設項目審批設置前置條件的措施，一方面是出于對項目的監督管理工作前移，強調“最先一公里”管理的理念，另一方面是出于在項目建設監督管理中強調政府權利和職責的理念，這種管理措施通過多年的施行，發育出了一系列成熟完善的的評價體系，為我國投資建設項目的管理提供了許多有效的手段和途徑，但是，其弊端也是顯而易見的，突出表現為審批時間長、管理部門多、要求多標準細，有些措施甚至成為地方保護、行業壟斷的工具。

3“放管服”理念下的建設項目評價方式改革實踐

現階段在我國多地正在試點的建設項目評價的“多評合一”改革，是基于“放管服”理念的投資管理辦法改革的主要措施和途徑。

國內有關方面圍繞“簡政放權”、“放寬和規范市場準入”、“精簡和優化行政審批”、“強化和創新市場監管”、“改善營商環境”等方面提出了許多思路和改革路徑，有些地方按照新的管理模式施行了一系列的改革措施，特別是全國多地在建設項目報建、審批、備案階段采取“多評合一”的模式，取得了明顯的效果。

案例一：江蘇省鎮江市人民政府為加快推動企業投資項目行政審批制度改革，提高政務服務水平，優化經濟發展環境，根據市委《關于落實全面深化改革的實施意見》（鎮發[2014]13號）精神，就進一步優化企業投資項目評估流程、開展“多評合一”提出了實施意見。要求以全面提高行政效能為目標，切實深化行政審批制度改革，結合市產業項目評估委員會綜合評估制度，在遵循現有法律法規的基礎上，積極創新優化企業固定資產投資項目評估審批流程，將各項評估由串聯方式調整為并聯方式進行，加強整合優化，探索開展區域評估，實行統一受理、統一評估、統一評審、統一審批的服務新模式，具體有如下做法。

（1）企業投資項目經產業項目評估通過后，即可開展“多評合一”。主要包括項目前期推進階段所涉及的節能評估、環境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案評估、地質災害危險性評估、地震安全性評價等7項評估（因項目類型不同，部分項目無需開展所有評估）。按規定不需要進行產業評估的企業投資項目，直接進入“多評合一”程序，按有關要求辦理手續。

（2）以政務服務辦牽頭設立的“政務服務審批平臺”為依托，在政務服務辦設立企業投資項目并聯審批窗口，實行由一個窗口統一受理項目建設單位提交的項目基本材料，并交由各相關部門審核，一次性告知須評估事項清單和工作要求。未列入開展評估清單的，相關部門不再組織項目評估。

（3）項目單位根據窗口反饋列出需要開展的評估清單和報告編制級別，同步進行各項評估報告的編制工作，相關報告的公示與報告編制同步開展。對報告編制周期較長的評估事項，在統一受理前，項目單位可先期啟動報告編制工作。部分需要以其他評估事項結論作為依據的，在相關評估基本完成時可先期介入，同步開展編制報告。評估報告分兩個時間節點并聯開展，在規定時間內同步完成。

（4）在各評估報告完成后，由并聯審批窗口統一受理，并分別交辦各部門組織進行第三方評審或組織專家評審，或進行備案（職業病危害預評價報告以外的安全評價報告不組織評審）。評審完成后，由市政務服務辦根據各專業部門審查意見出具統一的評估審查報告（專業部門評審意見為附件），通知相關審批單位受理。

（5）各部門根據受理通知、相關評估報告、統一評審意見及法定要求提交材料，立即同步組織開展相關工作，在統一時間段內出具相關審批或意見文件，法律有明確規定前置條件的，在同一個工作日內按規定先后順序出具審批文件。

案例二：湖北省出臺了《中共湖北省委、湖北省人民政府關于深化投融資體制改革的實施意見》（鄂發[2017]4號，以下簡稱《實施意見》），支持省內各地探索開展先建后驗、多評合一、區域性統一評價等試點，旨在以深化改革理念為先導，以企業信用背書為擔保，以轉變審批方式為核心，以簡化企業投資項目報建審批為突破口，以統一驗收為重要節點，依托省投資項目在線審批監管平臺，立足解決企業投資項目報建審批階段耗時長、程序多等方面的突出問題，在黃石市、襄陽市、宜昌市等市先期啟動試點示范，其主要做法是：推行先建后驗試點、開展多評合一試點、啟動區域性統一評價試點。經過近半年的改革實踐，簡化了審批流程、壓縮了審批時限、降低了企業成本。

綜合國內其他地區的多評合一實踐經驗.目前的“多評合一”主要是行政審批體制、機制、程序方面的一些改革措施，強調將分散在各部門的審批事項由分散式審批改為集中并聯審批，即“一個服務窗口”、“一次申請”、“一次告知”、“一次考察”、“一次評估”、“一次審批”、“一次登門”。突出的表現為是審批流程、審批窗口的合一，但是作為建設項目審批前置條件的名目眾多的專業評價或者行業評價，其評價報告的編制、評審工作依然分散在各個部門，未能做到評價指標體系的合一，為此，企業依然需要按照不同行業、專業、部門要求花費大量的資金和時間。

4建設項目“多評合一”的綠色評價指標體系構建

綠色評價指標統領下的評價指標合一，是指基于綠色發展的理念，在投資建設領域突出強調綠色化的時代要求，對現行體制下建設項目審批的諸多前置條件中進行梳理整合，提煉出這些指標中有共性的、對項目建設水平有決定意義的核心要素，在“生態保護紅線”、“環境質量底線”、“資源利用上線”、“綠色文化高線”的框架范圍內，圍繞綠色規劃、綠色資源能源、綠色環境、綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求構建“建設項目綠色評價標準”，來代替現行的各種前置審批條件。以此作為判斷建設項目“綠色化”水平的依據，對于需要立項審批或者準入的建設項目，可以作為準入評價的依據。這一評價指標體系不僅是評價指標的合一，也是現行多種評估體系的合一，是真正意義上的多評合一。

目前，我國在建設項目評價中，作為審批前置條件的事項約有30種之多，大部分建設項目中主要評估的事項有建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、選址意見書、產業政策符合性、建設項目節能評估、建設項目環境影響評價等，其余評價事項的選擇與具體建設項目特征有關，比如有關海洋的事項要求在內陸地區就不需要考慮;水源地審批和水資源論證，許多項目中關聯性不大;有關軍事安全、宗教影響、自然保護區等事項絕大多數建設項目都不會涉及。所以本文嘗試將建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、選址意見書、產業政策符合性、建設項目節能評估、建設項目環境影響評價這些事項整合在一起，構建“建設項目綠色評價標準”。

對于那些在建設項目中覆蓋面不夠廣的評價事項，排除在“建設項目綠色評價標準”之外，建議根據建設項目實際需要選擇評價或者不評價，如果確實需要評估的，可以單獨組織評價和審查。

“建設項目綠色評價指標”除了要包含建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、選址意見書、產業政策符合性、建設項目節能評估、建設項目環境影響評價等現行審批前置條件以外，還包括有關綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求，圖1是本文構建的“建設項目綠色評價指標體系框架”。

鑒于“建設項目綠色評價指標”涉及的部門和專業較多，在標準制定和項目評估時，可以由政府機構、建設單位、第三方咨詢機構、第三方評審機構區別不同情況組建聯合體。

5結語

建設項目綠色評價指標體系框架可以為建設項目綠色化管理提供標準和依據，也符合建設項目領域行政管理“放管服”的改革要求，從投資管理辦法改革的角度，是一種新的管理模式，突出綠色評價指標在項目評價中的統領地位，通過對現行建設項目審批前置條件的簡化和并聯及評價指標的整合，徹底簡化項目審批，不再拘泥于評價指標的大而全，而是聚焦綠色發展的紅線、底線、上線、高線，形成建設項目領域綠色發展的新格局。這是一種有益的嘗試與探討。

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