重慶城鄉社區協調發展機制創新研究

何洪華

摘要：指出了重慶推進城鄉社區治理協調發展，重在建立區域平衡與城鄉一體化發展的社區協調發展機制。分析了重慶城鄉社區協調發展機制現狀，針對其中存在的問題，提出了重慶城鄉社區協調發展的途徑：要建立重慶城鄉社區協調發展機制，建立黨建引領與融合共治機制，提高社區統籌的多方協同推進能力;要建立行政推動與共建共享機制，增強社區困難群眾的風險抵御能力;要建立科學發展與有效治理機制，提升矛盾預防化解能力;要建立以人民為中心與服務提升行動機制，提高社區服務供給能力;要建立依法治理與文明浸潤機制，增強社區依法辦事的能力。

關鍵詞：城鄉;社區;機制;研究

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）10-0246-05

1引言

社區是社會的基本單元，處于社會管理一線。雖然城市社區和農村社區起點不同、發展階段不同，但構建基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的社區治理體系的努力目標是相同的。重慶推進城鄉社區治理協調發展，重在建立區域平衡與城鄉一體化發展的社區協調發展機制。

2重慶城鄉社區協調發展機制現狀分析

2.1重慶城鄉社區基本情況

2.1.1大力建設城鄉社區

近年來，重慶市民政部門積極培育開展為民服務、養老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂、農民增收和農村生產技術服務等活動的社區社會組織，降低準入門檻，支持鼓勵發展。截至2017年6月底，重慶市共有村委會8043個，比上年同期減少156個;居委會（社區居委會）3085個，比上年同期增長207個。

2.1.2加強社區服務工作

截至2017年底，重慶市有社區服務機構和設施8082個，比上年同期增長9.36%。其中：社區服務指導中心12個，比上年同期增長9.09%;社區服務中心340個，比上年同期增長5.26%;社區服務站2，729個，比上年同期增長17.58%;社區養老機構和設施918個;比上年增長7.37%;社區互助型養老機構和設施1648個，比上年同期減少2.08%;其他社區服務機構2435個，比上年同期增長10.83%;社區日間照料床位數29104張，比上年同期增長3.82%;社區留宿照料床位數54953張，比上年同期減少18.77%;日間照料人數19990人，比上年同期增長9.56%;留宿照料人數33676人，比上年同期減少28.73%。

2.1.3加大財稅支持力度

落實國家對社會組織各項稅收優惠政策，符合條件的社會組織按照有關法律法規享受相關稅收優惠政策，特別是嚴格執行公益慈善事業捐贈稅收優惠制度。市政府制定出臺政府購買服務暫行辦法，發布市級政府購買服務指導性目錄，財政每年安排專項資金，用于支持社會組織參與社會服務。近年來，僅市民政局用于向社會組織購買社會工作、扶貧濟困、扶老助孤、災害救援等服務的資金就達2億多元。據不完全統計，2016年18個市級主管部門購買服務55個項目，預算金額13336.44萬元。

2.1.4加強人才政策支持

把社會組織人才工作納入全市人才工作體系統籌推進，將社會組織及其從業人員納入有關部門和群團組織表彰獎勵推薦范圍，支持鼓勵社會組織優秀人才到各級群團組織兼職（掛職），支持社會組織有序參政議政。人力社保部門高度重視引進包括社會管理人才在內的緊缺人才，實施了“千名優秀人才引進計劃”“百名海外高層次人才集聚計劃”等系列引才計劃，定期組織相關單位到北京、上海、港澳以及海外引進緊缺人才。同時，對引進的社會管理領域的高層次人次，積極兌現各項優惠政策。在群團改革中，有5名優秀社會組織負責人被推薦安排到市、區縣兩級群團組織掛任領導職務;今年1月，推選5名社會組織負責人代表旁聽了市四屆人大五次會議;5月，有2名優秀社會組織負責人被市委、市政府表彰為“重慶市勞動模范”。

2.2重慶城鄉社區協調發展機制基本情況

2.2.1積極推動“三社聯動”

近年來，重慶市大力推進“三社聯動”探索實踐，提升聯動能力、發揮聯動效用、形成長效機制，極大地釋放出基層動能，有效改進了社會治理方式、轉變了政府職能、實現了“滿意民政”。社區、社會組織、社會工作常被稱為創新社會治理的“三駕馬車”。以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的“三社聯動”，正在成為新時期創新基層社會治理的一個重要突破口。“三社聯動”，社區是平臺。為此，重慶市不斷為社區減負增效，優化社區平臺環境。比如全面清理社區事務，編制村、社區承擔公共事務目錄，建立公共服務事務準入制度，使社區負擔平均減少40%以上;在社區依托現有陣地設立便民服務中心，與區縣行政服務中心、鎮街公共服務中心連接，分級辦理群眾反映事項，提高了辦事效率。

2.2.2積極推進智慧社區發展

截至2017底，“在重慶”已開通PC端、APP客戶端、微信公眾號等三個服務渠道，為居民群眾在線提供各類惠民服務事項320余項。同時，針對關心的話題，在首頁的搜索界面輸入關鍵詞，就可以了解包括辦事流程、辦事信息、政策法規、辦理進度等全部信息與服務接口，為廣大居民群眾打造“互聯網+”時代的智慧城市新生活。

2.2.3推行服務群眾工作信息平臺

為提升社區服務群眾工作水平，重慶市統一開發了“重慶市服務群眾工作信息平臺”，通過信息系統把社區（村）、街道（鄉鎮）、區縣（自治縣）三級服務中心連接起來，實現了綜合服務，社區居民可利用電腦、手機等終端通過“群工系統”隨時反映訴求、跟蹤查詢事項辦理進度、反饋評價意見，形成上下互通、互動的服務群眾工作倒逼機制，確保各類服務事項件件有著落、事事有回音。截至目前，重慶市“群工系統”已經覆蓋到所有的區縣、鄉鎮（街道）和村（社區），受理群眾反映的環境衛生、社會保障、福利救助、交通出行、供水供電、物業管理等22個方面的民生問題，辦結率接近100%。

2.3重慶市各區縣城鄉社區協調發展機制的探索實踐

2.3.1“3+1”聯動機制

近年來，重慶市潼南建立了區、鎮、村（社區）三級聯動和群眾參與互動的“3+1”聯動機制，通過結對式幫扶，實現“以上帶下、以下促上、形成合力、共謀發展”的目標。“3+1”聯動機制的“3”是指重點幫扶三類人群：種養大戶、企業主、社區群眾。“1”則是指每個幫扶對象，都由“一名區級部門干部、一名鎮（街道）干部和一名村（社區）干部”組成的一個“三級聯動小組”負責幫扶解困。對于收集到的問題，聯動小組采取分級負責原則，建立臺賬，按照職能權限進行任務分解，村（社區）能夠解決的，及時解決和回復;村（社區）不能解決的，上報鎮（街道），限時解決;鎮（街道）不能解決的，上報區級相關部門、區領導，聯動解決。

2.3.2“五零”目標機制

重慶市兩江新區社區建設以“民思我想、民困我幫、民需我助、民求我應”為服務宗旨，打造以實現“五零”愿景為目標的社區服務機制，即黨群互動零距離機制（組織健全、管理有序），惠民服務零失誤機制（服務完善、民生惠達），素質提升零陋習機制（環境優美、文明祥和），網格治理零盲點機制（安全穩定、秩序和諧），三社聯動零縫隙機制（資源整合、共駐共建）。

2.3.3“132”模式完善服務機制

重慶市渝中區高度重視社會工作發展，積極探索建立“132”社區社會工作服務機制。“1”即打造1個平臺。渝中區在全區每個社區標準化建設社區社工室，打造出示范社工室10個、品牌社工室4個，各個社工室實現組織架構統一、標識統一、專職社工著裝統一、工作流程統一、服務職責統一。“3”即培育發展3支專業服務隊伍。一是與西南大學、重慶師范大學等高校合作，引進社會學專業教師，建立社會工作專業督導隊伍，加強對專職社工的指導和培訓;二是培育出專業社工隊伍488人;三是發展了3000余人的專業志愿服務隊伍，實現“社工十義工”的服務。“2”則是重點開展2類專業社會工作服務項目。一是重點人群服務項目，比如針對老年人、兒童青少年、殘障人士、流動人口、低保低收入等人群開展社會工作服務;二是針對普通居民群眾開展特色社會工作服務項目。

2.3.4“1+N”運行管理機制

重慶市九龍坡區實施“1+N”運行管理模式，推進橫向管理協調，即：“1”就是社區大黨委，由鎮黨委牽頭協調駐社區的管理主體，每月定期研究討論社區重大具體問題。“N”就是社區居委會、住管中心、物管公司、工作站（所）、住戶代表、社會團體等管理服務主體。社區執行層面：實施“居站分設，一居多站”，社區居委會重點負責開展收集社情民意，反映群眾訴求，代表和維護社區居民合法權益，組織居民開展自治、自助服務等工作。

2.3.5“社工十志愿者”服務機制

重慶市南岸區積極探索“社工十志愿者”服務新模式機制。充分發揮志愿者組織和社工組織積極作用，組織南岸區首屆社區公益節品牌主題活動。截至目前，共收集公益項目175個，覆蓋100個社區和村，已經被社會各界認領112個，注入社會資金2200余萬元，服務群眾50萬人次。

2.3.6“互聯網十社區警務”機制模式

重慶渝中區率先試點“互聯網十社區警務”模式成效顯著。一是升級科技警務。研發互聯網社會化采集信息系統，建成流動人口社會化信息采集云端平臺，實現全市范圍內“一人采集、多點核查、全警共享”;依托科技警務，實現區域長治久安，2017年試點區域破案137件、打擊處理61人，較2015年提高近72%、30%。二是創新管理模式。全市率先采用四級巡邏防控勤務強化群防群治，創新“錯時十在線”管理模式，科學實施動態布警作息機制，社區民警每周在社區不少于20h。三是升級便民服務。推出5大類警民微信群，打造微信公眾號和民警版APP，實現社區業務“掌上辦理”。2017年與群眾交流信息超過1萬條，提供業務辦理咨詢120余條，收到群眾意見和建議52條。

3重慶城鄉社區協調發展機制存在的問題及原因分析

3.1重慶城鄉社區協調發展機制存在的問題

3.1.1城鄉社區公共服務職能機制不到位

隨著重慶城市化進程的加快，城鄉公共服務職能不到位，干部反映“不好管”，群眾反映“無人管”。一是“重應急管理，輕常規管理”。思想上和機制上廣泛存在重應急，忽視常規管理的心態和狀態。二是“農居混居”現象突出。表現在不同戶籍地的城鎮人口與農村人口同地生活，人戶分離與人戶合一情形同在。對這部分管理職責和機制出現真空。三是拆遷居民人戶分離嚴重，管理難度大。拆遷居民人戶分離現象十分突出，增加了城鄉社區人口服務管理工作的復雜性。四是民眾對高層政府的信任度較高，對基層政府的信任度卻很低。會直接造成民眾對社區治理信心的不足，影響社區安全感喪失或缺失，這些都有礙于社區對轄區內矛盾的及時化解。

3.1.2城鄉社區協作配合機制不健全

重慶城鄉社區協調一體化發展是一項系統工程，涉及組織、民政、農業、交通、水務、鎮街等多個部門，需要各個部門相互配合、協同作戰。但從運行現狀來看，并沒有形成科學的整合機制，民政部門單打獨斗的情況多，很難成合力，從而影響了整體功能的發揮。同時，社區內部協作配合機制不健全。調查結果顯示，超過80%的受訪居民表示他們在所居住社區中都曾遭遇過不同程度上的社區矛盾和糾紛，如鄰里糾紛、小區垃圾處理、“停車位”之爭等。這些社區存在著的共性問題是，產生的矛盾，協調解決往往較難。

3.1.3城鄉社區網格化管理機制不暢通

重慶社區網格化管理工作中城鄉社區網格化管理機制不暢通，采集基礎信息進度較慢，街道和農村社區協調力度較小，一些問題解決較難，導致積案較多。大多數城鄉社區在居民訴求方面的表達渠道很多，但互動平臺相對短缺，回應性不足。很多居民到社區調解中心或街道反映情況后，便出現“杳無音訊”了。

3.1.4城鄉社區信息化共享協同機制不平衡

目前，重慶城鄉社區信息化建設各自為政情況比較普遍，各街道、鄉鎮社區的信息系統彼此獨立運行，形成一個個“信息孤島”。有的社區雖然網站建好了，但信息長時間不更新，點擊率低，沒能真正發揮社區信息化的作用。社區居委會工作人員中絕大部分缺乏基本的計算機知識，缺乏一套信息化培訓機制。同時，由于缺少資金，有能力建立社區服務呼叫系統的社區并不多，無法實現社區與居民之間網上服務。農村社區信息化更落后，

3.1.5城鄉社區經費投入機制不連續

重慶城鄉社區硬環境建設投入不足，如下水道不暢、消防通道不通、綠化面積過少等。涉及社區公共設施維修、維護的問題，政府財政沒有預算，社區居委會也無能為力。一旦出現問題，一般采取拖著不辦，實在沒有辦法就簡單處理、應付了事，缺乏一種長效的投入機制，嚴重影響了城鄉社區的發展。

3.2重慶城鄉社區協調發展機制存在的問題的原因分析

3.2.1重慶社區區域發展不平衡

重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，區域間發展現狀差異很大，既有重慶大都市圈等發展條件相對較好的地區，也有渝東北、渝東南等發展較為落后的地區。2016年重慶市的主城區人均GDP達到了9.14萬元，已經達到中等發達國家水平;而重慶渝東北、渝東南地區大部分人均達不到重慶5.79萬元的平均數，渝東北只有3.73萬元，渝東南地區3.54萬元。區域發展不平衡影響了重慶城鄉社區協調發展和機制的構建。比如渝東北地區與重慶主城區平均每社區醫院擁有衛技人員數分別為2人和6人，臨床（助理）醫師數分別為1人和3人。

3.2.2重慶社區城鄉發展不平衡

重慶城鄉協調發展的治理體制機制創新是挑戰傳統城鄉二元治理模式的現實需求。隨著城鄉一體化的快速推進，傳統社會結構進一步解體，城中村、城鄉結合部成為重慶社會治理的盲區。每年都有大量農民工進入城市工作和生活，流動人口服務管理成為城市社會管理的難點，據有關統計，2016年重慶市常住人口3048.43萬人，其中城鎮人口1908.45萬人，占常住人口比重（常住人口城鎮化率）為62.60%，比上年提高1.66%。全年外出市外人口500.78萬人，市外外來人口157.10萬人，鄉村人口占重慶總人口的44.98%。這種社會結構劇烈變動挑戰傳統的社會治理體制，由此給社會治理帶來了很多新情況新課題。為此，解決傳統城鄉二元治理模式挑戰的重要途徑在于城鄉協調的社會治理的體制機制創新。

3.2.3重慶社區居民的心態不平衡

當前，社會轉型期社區居民在小區內出現了社會心態缺失。一是“物欲化”傾向。社區內沒有錢的事，不問不做不管。二是“冷漠化”傾向。對社區內的事“事不關己，高高掛起”。三是“躁動化”傾向。凡是涉及自己利益，不問事由，一律責怪居委會成員。四是“無責任化”傾向。對社區內事情無興趣、無所謂，有了問題，責任推給別人。五是“虛假化”傾向。有的居民經濟功利性取向強，事情要做，錢要有，整個人鉆進“錢眼”。

3.2.4重慶地方政府重視城鄉社區不平衡

政府對農村人均投資水平較低。1990-2016年，重慶農村人均投資由148元增加到10561元，年均增長17.8%。但是，與全國平均水平相比，或者說與城鎮相比，農村人均投資水平一直較低。1990年，農村人均投資只有全國人均投資的37%，到2016年，這一比例下降到不足1/4，而且下降趨勢較為明顯，表明近20多年來農村人均投資與全國或者說與城鎮人均投資水平的差距不斷拉大。同時，由于財政收入影響，表現在區縣對農村社區的投入不一樣。財力好的主城區對農村社區投入經費充足，財力差的農業縣對農村社區投入經費不足。

4重慶城鄉社區協調發展機制創新的路徑

4.1建立黨建引領與融合共治機制，提高社區統籌的多方協同推進能力

4.1.1加強黨組織引領社區治理融合新機制

黨的“十九大”報告指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，要把街道社區等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。在重慶城鄉社區層面，要全面推行黨組織兼職委員制，聘請駐區單位、物業公司、業主委員會的黨員負責人為兼職委員，對需要協調解決的問題進行共議共商，不斷增強社區黨組織的凝聚力和戰斗力。

4.1.2整合優質資源，探索黨建促社區民生工作機制

以主體多元化、服務社會化的工作機制，推進社區N級運行機制構建，制定社區權責清單，將社區的公共服務全部向社會市場化購買，推動社區工作重心切實轉移到服務群眾工作上來。通過推行社區“大黨委制”，探索“網格建黨”，并推進“點線建精、整片建強”，統一調配、集約利用區域內黨建資源和公共服務資源。

4.1.3建立“互聯網十黨建+社會”網格機制

社區要吸收和借鑒互聯網技術，創新推出微信公眾號、微信群、QQ群、黨建云平臺、官方微博等新媒體平臺，建立起了“互聯網十黨建+社區”工作新構架，有效提高了機關黨組織、黨員個人參與社區建設、服務居民群眾的便捷性，有效地實現服務群眾“零距離”。

4.2建立行政推動與共建共享機制，增強社區困難群眾的風險抵御能力

4.2.1建立政府促進城鄉社區協調發展“均衡化”機制

社區公共服務供給的非均等化及其在城鄉之間的巨大差距，根本原因是制度標準不統一造成的。因此，重慶市各部門在制定政策、資金項目安排與服務標準做到區域城鄉社區一體化，即：重慶市渝東南、渝東北與主城社區一樣，確保人力、物力、財力投入在重慶市區域城鄉社區公共服務方面保持相對均衡。

4.2.2建立政府促進城鄉社區協調發展“充分化”機制

重慶市區縣要堅持城市社區治理和農村社區治理一起研究、一起部署、一起落實，促進城鄉社區治理協調發展。要建立以政府投入為主和社會公益支持為輔的城鄉社區一體化發展機制，將社區的發展規劃、經費、人員等納入地方政府管理，統一規劃、統一預算、統一配備，讓城市和農村社區各項事業發展保障充分、充足。

4.2.3建立信息資源共享機制

建立政府部門與城鄉社區信息資源共享機制，探索建立“市十區縣十鎮十村”四級電子政務網絡系統，打通區、鎮（街道）、村（居）、網格等信息“孤島”，縱到底橫到邊，“一張圖”管理，“一中心”指揮，進一步提高大數據服務民生的廣度和深度，避免一數多源、數據不完整的問題，打通服務民生“最后一公里”，實現“數據多跑腿，群眾少跑腿”。

4.3建立科學發展與有效治理機制，提升矛盾預防化解能力

4.3.1建立城鄉社區內部協商機制

建立鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織、村（居）委會、村（居）務監督委員會、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織和村（居）民代表等多方參與的城鄉社區協商機制，在協商中聚合社會力量，形成社會共識。

4.3.2建立社區、社工、社會組織聯動機制

建立社區社會工作室，充分調動了社區社會組織以及具有社會工作職業資格的社區工作人員投身社會工作專業服務實踐。通過實施社區矯治、基層糾紛調解、進城務工人員服務、社區居民自治與家庭融合、助殘惠老、“四點半學校”、居家養老、婚姻家庭等服務項目，直接為轄區居民提供專業社工服務，促進社區融合。

4.3.3清理社區蓋章證明

依法厘清鄉鎮政府（街道辦事處）和社區的權責邊界，制定社區工作事項清單及協助政府事項清單。清理社區蓋章證明，依法制定社區出具證明事項清單，使得任何部門和單位職責范圍內的證明核實事項不得再要求社區出具證明。

4.3.4推動老舊小區物業化

對目前還沒有物業服務企業參與管理的老舊小區，通過組建業主委員會、設立社區物業管理服務站等形式，推動老舊小區物業化，滿足居民服務需求。

4.4建立以人民為中心與服務提升行動機制，提高社區服務供給能力

4.4.1加強社區綜合服務設施建設

要將社區綜合服務設施建設納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，按照每百戶居民擁有不少于30m2且總面積不低于300m2的標準，加快建設和完善城鄉社區綜合服務中心（站），補齊這塊短板。對未按照規定配套規劃建設社區綜合服務設施的新建住宅小區和舊城改造小區項目不予批準和驗收。

4.4.2加強社區服務隊伍建設

將社區工作者隊伍建設納入全市以及各地人才發展規劃，并制定本地社區工作者隊伍發展專項規劃和社區工作者管理辦法，切實強化管理、考核、培訓，推動社區工作者隊伍專業化，提升社區工作者隊伍的整體素質和服務能力。

4.4.3加強社區服務體系建設

就是要在社區建立起一套基本公共服務、便民利民服務、志愿服務相結合的比較完善的社區服務體系，以便滿足社區居民的各類服務需求，比如編制城鄉社區公共服務指導目錄，引導各類市場主體和社會組織參與社區家政、餐飲、家電維修、養老等生活服務，建立社區志愿者注冊、服務、激勵、回饋等制度等等。

4.5建立依法治理與文明浸潤機制，增強社區依法辦事的能力

4.5.1建立群眾組織自治機制

建立小區監委會、家委會、院委會等多種形式的自治組織機制，完善居民會議、居民代表會議和黨員議事會議制度，保證居民自治知情權、表達權、參與權。

4.5.2建立多方協作共治機制

以轄區單位、非公企業、群團組織、專業社工和志愿服務組織、業委會等成員，組織成立社區共治機制，協同社區開展困難救助、親情關愛、結對幫扶、文化宣傳等服務，形成“黨建聯抓”“公益聯辦”“治安聯防”和“文體聯誼”的聯動格局。

4.5.3建立常態普及法治機制

組織司法、公安、檢察等單位和公益律師等法治資源，在每個社區建立一個普法宣傳陣地、一個法律圖書室（角）、一個調解中心、一支專兼職普法隊伍，開展常態化“法律進社區”、公益法治講座、居民法治論壇等活動，實現“居民積極學法、遇事找法、辦事依法、解決問題靠法”的常態機制。

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