防范和打擊恐怖主義犯罪問題的宏觀對策與建議

高春興

內容摘要：911事件以來，國際反恐形勢出現了新的特點，世界各國出現了不同程度的恐怖主義犯罪活動，中東地區乃是恐怖主義犯罪的熱點地區。伴隨著“基地”組織和“伊斯蘭國”的興衰變化，國際社會的反恐怖形勢變的更趨復雜、嚴峻。我國是恐怖主義犯罪活動的受害者，尤其是“疆獨”勢力和“東突”恐怖組織對我國社會治安帶來的危害和威脅最大。我國政府及政法機關要充分認識當前反恐怖形勢的嚴峻性、復雜性、長期性和艱巨性，結合《中華人民共和國反恐怖主義法》實施兩年多來我國反恐怖斗爭的實際狀況，認真總結和反思過去十幾年來我國以及國際社會反恐怖犯罪的經驗、教訓，研究制定具有中國特色、適應中國國情的反恐怖犯罪對策和措施，為我國社會的長治久安和實現中華民族的偉大復興，奠定良好的政治基礎。

關鍵詞：恐怖主義;犯罪問題;對策建議。

美國911事件以來，國際反恐形勢出現了新的特點，世界各國出現不同程度的恐怖主義犯罪活動，中東地區仍是恐怖主義犯罪的熱點地區。特別是伴隨著2014年6月29日全球規模最大的恐怖組織“伊斯蘭國（IS）”在敘利亞的拉卡市宣布“建國”并做大做強，以至于后來的由強變衰，使國際社會的反恐怖形勢變的更加嚴峻、復雜。在“伊斯蘭國”被擊潰并遭到嚴重削弱的形勢下，宗教極端勢力、恐怖主義思潮便陸續從中東向全球其他國家和地區擴散、外溢，當年從世界各地來到中東進行“圣戰”的人員紛紛“回流”各地，由此對各國的國家安全和社會穩定帶來嚴重威脅。除中東地區外，在歐盟、俄羅斯、美國、東南亞和非洲等地區的部分國家，都出現了不同程度的恐怖組織和恐怖主義犯罪活動。2017年以來發生在歐美多國的自殺和駕車撞人事件，大多是由“中東經歷”或受到IS極端思想毒害的極端分子所為。在非洲和東南亞，“索馬里青年黨”、“博科圣地”、“伊斯蘭祈禱團”、“阿布薩耶夫”等恐怖組織，由于從中東“回流”人員的加入而變的再次活躍，這些具有豐富作戰經驗恐怖分子的加入，其實施恐怖犯罪活動的手段更加狡猾、殘忍和難以對付。因此，國際社會面對恐怖犯罪活動的風險和防范難度，具有不斷加大的趨勢。與此相反，國際反恐聯盟卻出現了分化狀態，在有些地區和國家呈現出“打而不絕、抓而不盡”局面，甚至出現了“越反越恐”的異常現象。

一、對當前我國恐怖主義犯罪形勢的基本估價

我國是恐怖主義犯罪活動的受害者，尤其是以“東突”恐怖勢力為代表的“民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力”（簡稱“三股勢力”），給我國社會治安帶來的危害和威脅最大。

在我國，暴恐犯罪的主體是“疆獨”勢力;其行為客體是國家政權及人民群眾的生命、健康權和財產權。實施暴力恐怖犯罪的主要形式有遷徙式圣戰、團伙式攻擊、獨狼式襲擊等。恐怖暴力犯罪分子通過實施暴力恐怖行為，制造影響，造成社會恐慌與民族隔閡、混肴視聽，企圖贏得國際敵對勢力的支持，以期實現“疆獨”妄想。目前，就國際社會而言，恐怖主義犯罪活動仍處在一個活躍期。我國新疆暴恐分子是IS的狂熱追隨者，受宗教極端思想毒害嚴重。“伊斯蘭國”首腦巴格達迪在自封為“哈里發”后，曾在講話中多次指責中國政府的新疆政策，鼓動新疆穆斯林信徒向其效忠，并在該組織公布的地圖上，把中亞部分地區和中國新疆納入其建立的“伊拉克和沙姆伊斯蘭國”未來的疆域中。受伊斯蘭國的煽動和影響，少數宗教極端勢力和疆獨分子受到激勵和鼓動，他們在積極策劃實施國內暴力恐怖犯罪活動、為暴恐分子提供物質、技術、手段和策略支持的同時，鼓動疆獨分子赴敘利亞參戰。在敘利亞的阿勒頗地區，一度由東突恐怖分子組成的“東突旅”（最初是“東突營”，人數最多時達到300余人）整體加入“伊斯蘭國”，并專門劃出一個地盤作為其活動陣地。2016年以來，伴隨著“伊斯蘭國”勢力的逐漸衰退，其活動空間大受擠壓，部分“東突”分子陸續“回流”國內。原來是要出去打“圣戰”，現在是要回國開展就地“圣戰”。他們多選擇新疆到阿富汗的“瓦罕走廊”和邊境管控較薄弱的弧形地帶（即巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉爾吉斯坦、哈薩克斯坦等）陸續回流國內。“東伊運”、“世維會”等海外組織在西方反華勢力的支持下，趁勢搖旗吶喊，挑動國內外分裂勢力挑事、鬧事。借助于互聯網技術進行網上勾聯，組織網羅這些“回流”人員在國家管控相對薄弱邊境地區或口岸，就地開展 “圣戰”，實施暴力恐怖犯罪活動。僅就我國反恐前線新疆地區的統計，2016年抓獲的回流人員是上年度抓獲總數的兩倍。“境外有組織、境內有土壤，網上有市場”，是當前新疆地區恐怖主義犯罪活動的現實表現，同時也呈現出“疆內小集中”、“全國大分散”的暴力恐怖犯罪活動趨向。

2018年上半年，在“上合組織成員國青島峰會”前夕，上合組織地區反恐怖機構執行委員會主任葉夫根尼.瑟索耶夫表示：“伊斯蘭國”恐怖主義組織和“基地”組織可能聯合在一起，組成一個統一的恐怖主義網絡。這一說法并非危言聳聽，主要根據有：

一是，二者的 “合流”已有先例。“伊斯蘭國”的前身，在2003年的伊拉克戰爭后期，曾以“基地”組織伊拉克分支的名義活動，與“基地”組織有過密切合作并長期效忠于基地組織。之后，隨著奧巴馬政府從中東撤軍，這一“分支”獲得喘息、發展和壯大的時機，并創建了“伊斯蘭國”。其激進的宗教意識形態、殘暴不仁的血腥手段，吸引了大批恐怖分子，使其很快獲得了所謂“圣戰”運動領導權，挑戰了“基地”組織的權威，最終使得二者反目成仇、分道揚鑣。但二者“同流合污”的時間遠遠超“離心離德”的時間。

二是，“伊斯蘭國”的極端思想和恐怖主義依然在國際互聯網上傳播。這意味著“伊斯蘭國”的覆滅在一定程度上可能只是表面現象，它正借助于現代化的技術和手段走上 “重生”。只要“伊斯蘭國”沒有真正的覆滅，它就有與“基地”組織重新合作的可能。而在特朗普政府增兵阿富汗以及強力反恐的態勢下，“伊斯蘭國”與“基地”組織的合作很可能不會公開化。

三是，在國際反恐大環境的壓力下，“伊斯蘭國”與“基地”組織可能以“求同存異”的方式，緩和彼此在“圣戰”綱領和路線上的矛盾。“伊斯蘭國”由于在伊拉克和敘利亞爭奪地盤，因此把當地穆斯林不同教派視為眼前的頭號勁敵，對其采取無差別襲擊。而“基地”組織與美國及其西方盟友結怨更深（據有關資料，基地組織在近期與美國接觸，有溝聯一起的跡象），兩者“圣戰”手段應有針對性。這些差異原本造成二者的切割，但是在當前面臨“內憂外患”的局勢下，“伊斯蘭國”與“基地”組織很可能選擇暫時擱置細枝末節的分歧，以求生存。

值得關注的是，如果二者“合流”成真，那意味著這兩股恐怖主義以其頑強的生命力進化到新的階段，這必將對地區安全秩序和國際反恐行動構成新的巨大挑戰。

面對風起云涌的國際恐怖主義活動威脅，我們既要充分認識到當前反恐形勢的嚴峻性、復雜性、長期性和艱巨性，又要不斷根據國際形勢與國內反恐任務的發展變化，對國內反恐戰略和戰術做出適時調整。要結合2016年1月1日正式實施的《中華人民共和國反恐怖主義法》兩年多來的司法實踐，認真總結和反思過去十幾年來我國以及國際社會反恐怖犯罪的經驗、教訓，研究制定出具有中國特色、適應中國國情的反恐怖犯罪對策和措施，扎實做好反恐怖斗爭各項措施及其法律的實施，在嚴密邊境管控措施的同時，堅決防止境外暴恐分子向內地回流滲透，防止暴恐分子在內地打響、炸響，徹底消除影響我國政治、經濟和社會安全的各種暴恐隱患和現實威脅。

二、當前我國防范和打擊涉恐犯罪的宏觀對策

（一）進一步完善反恐怖主義的立法工作

打擊恐怖主義，首先要有完備健全的法律為其提供符合國際法與國內法的合法性依據。當前，我國政法機關要在明確《反恐怖主義法》總體定位的基礎上，進一步處理好與中華人民共和國《刑法》、《刑事訴訟法》、《國家安全法》《治安管理處罰法》、《人民警察法》、《國際法》、《反洗錢法》、《外國人出入境管理法》等法律、法規的銜接與協調。尤其是涉恐犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的認定條件、立案標準、安置教育、處罰權設置等需要進一步細化。盡快對相關的法律、法規和條例進行必要的補充和修訂，形成并完善系統、全面、有針對性的防范和打擊恐怖主義犯罪的法律體系。各地要結合本地實際，特別是邊疆和內地省區所面對不同的反恐任務和形勢，出臺相應的實施《辦法》或《細則》。還要注意總結《反恐怖主義法》實施兩年多來和實施過程中出現的新情況、新問題，進一步做好修法調研工作，搞好科學論證，為有效預防和打擊涉恐犯罪提供堅實、有力的法律保障。在科學制定和完善反恐法律體系、為中國的反恐工作提供國內法與國際法依據的同時，要斷絕一些國家打著所謂人權與民族自決的旗號，使用“雙重標準”，攻擊我國的反恐怖國家內部事務，防止他國以反恐為借口，干涉我國內政。

（二）要完善系統化的防范和打擊恐怖主義犯罪的工作機制

我國早在2001年就成立了國家層面的、由相關部委參加的反恐怖工作協調小組。為適應我國反恐怖形勢的變化，2013年更名為國家反恐怖工作領導小組，領導小組辦公室設在公安部反恐怖局。與此相對應，各省、自治區、直轄市以及地、市級和部分重點縣，設置了相應的組織領導機構和工作機構（即反恐怖總隊、支隊、大隊等），進一步明確了各部門的職責，完善了領導指揮體系，從宏觀上統籌全國的反恐與重點涉恐地區的綜合治理工作，徹底改變過去嚴打暴力恐怖犯罪僅靠公安機關“單打一”的局面。當前應進一步加強反恐工作運行機制的研究、建設和完善，尤其是涉恐犯罪線索的“快速發現、快速報告、快速查處”響應機制的完善。要協調國家安全、技術偵查、情報、網安等部門，完善國家信息安全保護體系，加強重點領域的監控、防護工作，不斷完善工作運行機制，提高防范打擊效能。各部門要把維護國家政治安全，特別是政權安全、制度安全放在首位，強化責任擔當，推行反恐怖工作責任制的落實，探索建立并逐步完善預防和打擊恐怖犯罪的責任追究體系。

（三）要大力加強反恐怖犯罪的國際合作

在反恐合作方面，我國已與東盟、“上海合作組織”成員國之間建立了穩定的合作關系。今年6月“上合組織青島峰會”實現了第一次 “擴容”，這對強化地區反恐合作，有效打“三股勢力”提供了新的機遇和更加廣闊的平臺。同時，為配合國家發展戰略，確保“一帶一路”沿線國家的經濟建設，建立起由更多國家參加的國際反恐怖合作機構迫在眉睫。伴隨著國際反恐形勢的不斷發展和變化，各成員國之間要不斷拓展合作范圍和合作途徑，以便有效打擊跨國涉恐犯罪。重點應在以下領域開展合作：

一是加強反恐信息情報的合作與交流，建立并完善包括與國際刑警組織及其成員國之間和周邊國家之間的數據交流和情報信息共享機制。

二是在防范打擊網絡犯罪，探討恐怖組織利用互聯網進行煽動實施恐怖犯罪的方法、技術和手段，以協調立場，制定規則，完善措施。

三是在去“極端化”和涉恐犯罪人員的教育、改造、轉化方面交流經驗，防止其反復和重蹈覆轍，使其以健康的心態回歸社會。

四是要加強反恐專業人才培養訓練的經驗交流，盡快培養一批高素質的反恐指揮人才和專業人才。可以采取“走出去、請進來”的方式，選派優秀人才到國外受訓，或邀請國外反恐怖專家來我國開辦培訓班。

五是積極開展“警務外交”，有計劃地向有關地區、國家或國際組織派駐“警務聯絡官”，增設更多的“警務大使”和“警務參贊”，在強化警務合作的基礎上，探討并創新其他行政和司法合作的手段，以更有效的預防和打擊跨國恐怖犯罪。

（四）進一步強化國（邊）境地區的管控工作

近幾年來，境內恐怖活動和極端主義活動人員在廣東、廣西、云南等地非法偷越國、邊境問題突出，他們從邊境地區偷渡、中轉，前往國（境）外受訓、參戰，然后與境內溝聯，向境內滲透、煽動、策劃、實施恐怖犯罪活動，很多重大案件由此發生。總結近幾年來恐怖分子偷渡國外的路線，主要集中在以下幾條線路：一是從新疆經“瓦罕走廊”到阿富汗，最終到達土耳其;二是從新疆越境到巴基斯坦和阿富汗，經克什米爾進入中亞;三是從新疆越境到吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國;四是從云南越境進入緬北少數民族地區，在輾轉泰國、柬埔寨、馬來西亞或印尼到達中亞;五是從廣西越境，進入越南輾轉東南亞地區，然后加入恐怖組織;六是從廣東進入港、澳地區，輾轉東南亞等國進入土耳其和敘利亞;七是少數“疆獨”分子通過東部沿海口岸出境，輾轉加入國際恐怖組織，參加所謂的“圣戰”。去年以來，由于伊拉克、敘利亞戰局的轉變，“伊斯蘭國”的活動和生存空間受到大幅度擠壓，當年從國內流出的一部分“東突”恐怖分子，在我國邊境管控薄弱的地區，陸續“回流”國內，由此而極大的增加了國內恐怖主義犯罪的風險。因此，國內各級政法公安機關，必須保持高度警惕和清醒的認識，采取切實有效的措施，進一步強化“防回流、防入境”工作。要強化沿海地區、邊境口岸的巡邏管控工作，防止恐怖分子潛出、潛入，相關地區要在重點口岸、重點地區和邊境線設置隔離網、隔離墻（廣西防城港市公安局創新邊境管理方法，在重點地區設立“路長”，在嚴密邊境管控和防越境防偷渡方面發揮了重要作用），完善防越境報警設施和視頻圖像監控、采集系統，同時可以借助無人機技術和警犬技術，嚴密組織邊境巡邏、盤查、檢驗和管控，對涉嫌從事恐怖活動的人員，不準出境、入境，不予簽發出境、入境證件或宣布證件作廢等措施。對有證據證明其實施暴恐犯罪的嫌疑分子，要采取相應果斷的強制措施，及時將其緝捕歸案。

（五）重視加強反恐怖專業人才隊伍建設

鑒于國內、國際反恐形勢的嚴峻性、復雜性、長期性和艱巨性，加強我國反恐怖專門人才隊伍的建設迫在眉睫。美國911事件發生后，發達國家普遍重視對反恐怖高素質人才的培養，并在一些著名大學設立反恐專業，如美國的哈佛大學、耶魯大學等。據美國國土安全部的統計，截至2012年，全美排名前260名的國家級大學和文理學院中，有342個反恐怖或國土安全的專業課程，其中包括84個本科課程，89個碩士課程和5個博士課程。在我國，伴隨我國反恐怖犯罪形勢的需要，在少數普通高等院校和部分公安警察院校，已著手開辦反恐怖專業。新疆警察學院、云南警官學院率先開設反暴力恐怖活動的課程，培養專科層次的反恐怖人才。2014年1月，上海交通大學舉辦了“全國反恐高層論壇”，宣布將在全國率先建立反恐怖大學科，并建立上海交通大學公共安全研究中心及反恐怖研究基地。2014年，中國人民公安大學反恐怖學院（現更名為偵查與反恐學院）開展國內首個反恐怖專業人才培養，并面向全國首屆招生80名學生，今年已圓滿完成學業并走上反恐實戰崗位。2016年1月，西北政法大學設立反恐怖主義法學院，并在西安組織召開了“西北政法大學反恐怖主義法學院成立大會暨反恐怖主義學術研討會”。江蘇警官學院、四川警察學院等在偵查學系設立反恐怖犯罪偵查專門化方向。浙江警察學院設立了反恐系。上海公安學院成立了反恐怖研究中心。中國刑事警察學院在刑偵系設立反恐怖教研室，并組建反恐怖專業方向。為順應當前反恐形勢和人才建設的需要，我院在去年全院的科室調整時，首次在偵查系設立反恐怖教研室，為下一步籌備并建立反恐怖專業奠定基礎。國內公安政法院校反恐專業或反恐專門化培養方向的建立以及國際、國內不同規模反恐怖學術研討會的舉辦，在促進反恐怖學科不斷完善的同時，無疑會為優化我國反恐怖人才隊伍結構、有效打擊各種形式的恐怖主義犯罪提供優質的人才保障和智力支撐。

三、防范和打擊恐怖主義犯罪活動的幾點建議

（一）建議教育部、公安部會同有關部委，盡快將反恐怖專業列入《教育部專業學科目錄》

反恐怖專業作為公安院校的涉密專業，自然應列入教育部的“國控專業”。在此基礎上，公安部應會同教育部等部委，結合我國公安警察院校的辦學特色和實力，以及不同地區反恐怖形勢及任務的實際需要，研究制定我國反恐怖專業的規劃和布局，結合反恐怖專業人才核心職業能力的構成，組織國內外相關專家進行科學論證，以盡快構建起國家反恐怖專業的課程體系、教材建設和人才培養模式。同時，要強化校局合作、東西合作和國際合作，積極啟動國家層面的“雙師型”反恐怖犯罪專業師資隊伍建設、課程（學科群）建設、實習實訓基地建設、反恐怖教學保障和反恐怖裝備器材及設施建設等。同時開展“雙語”和少數民族語言教學活動，強化普通話教學，依托相關高校培養更多的“雙語”人才。

（二）加強反恐戰略情報研判，將虛擬空間的監控與實體空間的監控有機結合起來

建立國家反恐怖主義情報中心和跨部門情報運行機制，統籌各省反恐怖主義情報信息平臺并發揮其重要作用。要借助于“警務云”和“警務千度”等現代警務科技，強化“大數據分析、大情報研判”，挖掘深層次、內幕性信息。對重點地區的涉恐音、視頻進行有效的監控和封堵，切實將“網上市場”監控起來。基層公安機關、武裝警察、黨政群團組織和人民群眾，要形成合力。要進一步加強人力情報搜集，組織必要的“入戶排查”工作，加大“關注人員”的基礎信息采集，落實“一對一、多對一”管控措施，動態掌握其現實活動和思想動向。同時要提高“信息源”收集質量，落實涉恐情報歸口處理和會商研判機制，將生成的一批高質量的研判產品，及時發送有關部門，確保在“第一時間發現、第一時間預警、第一時間處置、第一時間清零”。同時在輔助領導決策、服務實戰上發揮重要作用，為實施精準打擊提供有力的情報支撐。

（三）各地要結合本地的實際，加強反恐對抗實戰演習、演練，提高暴恐案件的臨場處置能力

反恐怖對抗實戰演練，既不是單純公安機關的演練，也不是單一社會行業、系統的演練，應當包括公安、武警或軍隊在內的全社會反恐應急處置力量、專業處置力量、支援力量、保障力量、重點目標的內保力量等全社會、全景式對抗演習、演練。各級反恐怖領導小組及辦公室，要研究國內、外暴恐襲擊的新規律、新特點，結合本地實際，模擬設計和完善處置應對各類恐怖襲擊預案，圍繞寄遞物流、火車站、汽車站、機場、港口等重點行業、領域，加強涉恐隱患預測排查，科學規劃、合理布警，做到模擬恐怖襲擊力量一旦出動，反恐演習即時開始，情報、偵查、研判、應急處置、后勤保障等工作多管齊下，確保發揮檢驗全社會反恐怖犯罪綜合水平的作用。鑒于“劇本式”演習難以提高警力的應急能力的現實狀況，因此，演習要做到“不打招呼、不告實情、不限時間、不定地點”的“四不”原則，科學設置模擬恐怖襲擊科目，如爆炸、駕車沖撞、刀斧砍殺、縱火焚燒等。要廣開思路，貼近實戰，把模擬恐怖襲擊的“突發性”放在第一位，使被演習方措手不及，增加模擬恐怖襲擊處置的難度和真實性。演習要嚴格執行民族宗教政策，尊重民族地區人民群眾的風俗習慣和宗教信仰，嚴防發生傷害民族感情的事情。同時，演習不得采取任何可能造成危險和人員傷害的手段或動作。

（四）要加強反恐宣傳教育，優化民族宗教政策，規范宗教場所的安全管控和防范工作

911事件后，針對新疆“東突厥斯坦”抬頭問題，國務院新聞辦公室于2004年5月26日及時發布了《新疆的歷史與發展》白皮書。白皮書在宣傳新疆、增加國內外民眾對新疆歷史和現實的了解，尤其是對“東突”問題的來龍去脈有了客觀、全面的認識。宣傳部門充分利用各種新聞媒介，及時揭露恐怖主義的種種危害，使國內外民眾認清恐怖主義的邪惡本質。這不僅開展了一場愛國主義與民族團結的有形教育，也在無形之中使新疆各族人民群眾自覺抵制“東突”及“疆獨”勢力的反動宣傳，出現了良好的效果。當前，要進一步強化宣傳力度，尤其是意識形態領域的工作，更加廣泛的提高少數民族地區群眾的政治覺悟和免疫力。從犯罪學的角度講，事前的預防比事后的懲罰，無論在社會效果上還是在司法成本上，都更有意義和價值。

要大力發展少數民族地區經濟，提高少數民族群眾的物質文化生活水平，這是根除恐怖主義生存的基礎。恐怖主義之所以能在某些地區生根，主要是利用這些邊遠地區少數民族生活環境的相對封閉、經濟落后、文化水平較低的特點。因此，發展壯大民族經濟，縮小與同其他地區的貧富差距，是從根本上解決恐怖主義犯罪根源的基礎。

要認真總結和進一步論證、優化我國的民族、宗教政策，倡導各民族一律平等。要團結當地宗教愛國人士，發揮愛國宗教人士的權威和影響力，因為在清真寺擔任教職的阿訇、毛拉往往對信教群眾的精神生活起到重要的影響作用，他們的政治態度、個人素質、宗教學識、言行品德對信教群眾的思想和行為具有重要的導向作用。

要進一步規范宗教場所的管控和安全防范，針對南疆地區漢族人口流失嚴重的問題，要優惠移民政策，加快民族融合的進度，同時要強化民族地區少數民族群眾的國家意識、淡化族群意識，提高中華民族的自豪感和凝聚力，促進少數民族地區各民族人民群眾的共同繁榮與發展。

此外，要進一步強化互聯網的監管，把網絡管控作為暴恐犯罪防控的重中之重。提高一線民警對暴恐犯罪信息的甄別、篩選、屏蔽、刪除、研判和處置能力，防止互聯網成為恐怖主義犯罪發生、發展的催化劑。要不斷強化全民反恐意識和防護能力，加大有獎舉報力度，以提高群眾積極性;要加強與金融部門的協作聯動，嚴密監控可疑資金的流向，及時凍結涉嫌賬號，切斷恐怖組織的一切資金來源;全面加強危險物品的管理和要害部門的安全防控;積極探索新形勢下的“反恐智庫”建設，開展中外反恐理論與實踐比較研究;借鑒聯合國維和行動和“湄公河聯合執法”的運作模式，探討組建“多國聯合反恐部隊”，以開展有效的國際聯合執法和反恐怖統一行動。

通過上述措施，全面提高我國對付恐怖主義犯罪的預警能力、發現能力、處置能力和打擊能力。