監察體制改革背景下的“檢-監”銜接機制構建

賀衛

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），決定在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。同年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《方案》和《決定》的實施推進，拉開了我國監察體制改革的大幕，引起了社會各界對監察體制改革的巨大關注。2018 年3 月，第十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），不僅從憲法層面明確了監察委員會作為國家機構的憲法地位，而且對監察組織結構、人員、范圍、職責、權限、程序、監督方式等內容進行了具體規定，將改革成果進一步固化為法律制度。

隨著監察體制改革的順利推進，監察委員會、人民檢察院和人民法院三機關的新架構正在生成，省級以下地方各級“一府一委兩院”新格局初步形成。在新的國家反腐敗機制運行過程中，國家監察權如何與國家行政權、審判權、檢察權相洽銜接并構成科學完備的國家權力體系，尤其是職務犯罪偵查職能從檢察機關轉移至監察委員會后，其行使程序、運行規則、約束規范等如何實現與刑事訴訟相銜接，這成為影響監察體制改革深化發展的焦點問題之一。因此檢察機關應加強對這一問題的研究，使統一集中高效的反腐敗法律制度與刑事法律制度相照應，探索建立檢察機關與監察委員會的協調銜接工作機制。

一、檢察機關與監察機關協調銜接的理論基礎

“在憲法上，每個國家機構都有明確的性質與功能”，任何政治改革以及必然伴隨的具體制度設計都應當遵循這一憲法原則。因此，要解決改革和創新中出現的具體問題，必須先從理論上厘清監察權的屬性和監察委員會的法律定位，并重新思考職能整合后的檢察權性質以及檢察機關的憲法定位。

（一）監察委員會體制下監察權性質之探討

目前，對于監察權的性質，學界存在兩種對立觀點：一種觀點認為，依據孟德斯鳩的分權學說及近代以來的權力劃分原則，任何類型的國家公權力似乎都可以劃歸立法權、行政權和司法權中的一種，監察權也概莫能外，沒有必要在三權之外另立新的權力類型。在此觀點下，監察權因其所行使權力之性質，既可以劃歸為行政權，也可以劃歸為司法權。另一種觀點認為，監察委員會行使的監察權處于立法權、行政權和司法權之外，具有獨立于三權的屬性。監察體制改革所為之的便是將監察權從行政權與檢察權當中“剝離”出來，從而形塑出與行政權、審判權、檢察權平行并列的監察權，尤其是讓監察權獨立于行政權之外。在國家監察委員會體制下，監察權與行政權、審判權和檢察權平行，屬于獨立的憲法權利。筆者認同第二種觀點，將監察權從三權中剝離并賦予其獨立的內涵與外延，不僅符合我國的國家政治制度創設，而且有助于推進實踐中監察體制改革逐步走向深入。具體原因如下：

第一，符合我國人民代表大會制度的政體設置。不同于西方國家的三權分立，在人民代表大會制度下，由立法機關人民代表大會產生行政機關和司法機關，三個機構分別行使立法權、行政權與司法權，立法權位階高于司法權與行政權，司法權、行政權要受立法權的監督，對其負責。在此種權力架構之下，在立法權下增設監察權使其并列于行政權與司法權并不存在憲制障礙。因此，將監察權作為獨立的一級權力，同我國的基本權力架設并不沖突，新形成的“一府一委兩院”政治體制格局具備合法性與正當性。

第二，監察委員會在機構設置及職責范圍上具有獨立性。一方面，從其產生來看，監察委員會由人大產生，與政府、法院、檢察院并列，并不隸屬任何一個機構，因此很難將其歸類為立法機關、行政機關抑或是司法機關。另一方面，從其職能來看，監察委員會整合了行政監察、反貪污賄賂、瀆職等方面的職能，既對公職人員的違法違紀行為實施行政監察，也對犯罪行為進行刑事監察。其行使的權力混合了行政監察權與刑事司法權，還有黨紀權力，無論在宏觀還是微觀層面都已經“溢出”了司法權或者行政權的單個范疇，單純以司法權或者行政權予以界定均不全面。

第三，監察權的確立有助于推動監察體制改革深入進行。在監察制度全面推開并且上升為法律時以及在今后法律適用過程中，必須在監察制度本身尋求正當性，促使其能夠自下而上地在本土資源中生長。在理論層面確立“監察權”并對其深入進行研究，明確其內涵與外延，能夠為監察體制改革提供理論支撐與發展動力，確保監察委員會權力運行的“名正言順”。也可以避免權力的濫用，在根本上減少監察體制改革過程中對于監察權運行的疑慮與困惑。

（二）職能轉隸整合后的檢察權性質之思辨

在我國，關于檢察權的性質，歷來頗具爭議，代表性的觀點有“行政權說”、“司法權說”、“雙重屬性說”、“法律監督權說”等。我國憲法將檢察院定位為“國家的法律監督機關”，因此，將檢察權定性為法律監督權的觀點占據了相對多數。這一觀點從檢察院的憲法定位出發，主張檢察機關的一切職能都應該統一到法律監督權的屬性中來。“檢察機關作為法律監督機關的‘專門性則主要表現為監督主體的專門性和監督手段的專門性。”然而，在監察體制改革的方案下，檢察機關反貪、反瀆和預防職務犯罪相關職能整合至監察委員會所導致的直接后果就是檢察機關喪失了其監督主體的唯一性和監督手段的專門性，繼而引發了檢察機關是否還是法律監督機關以及檢察權是否還屬于監督權的質疑。有的觀點認為由于檢察機關的幾乎所有權力皆與公共利益相關，因此應將檢察機關重新定位為公共利益的守護者，檢察權則是檢察機關基于保護公共利益之需要，而向司法機關提起訴訟請求及為實現該訴訟請求而行使的一系列權力的總稱。有的觀點立足于職務犯罪偵查權轉隸的現實和公訴權與訴訟監督權的異質同構性，主張將檢察機關重新定位為公訴機關與訴訟監督機關。這些分歧和爭議從側面證明了重新界定檢察權的屬性和檢察院的職能定位具有重要的理論價值和現實意義。

筆者認為監察體制改革并未改變檢察機關作為法律監督機關的定位，剝離了職務犯罪偵查權的檢察權仍然具有法律監督權的屬性。首先，職務犯罪偵查權可以被視為檢察機關最具剛性的權力，但其并非最具監督屬性的權力。根據我國《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關規定以及檢察工作實踐，檢察機關的職能主要包括公訴、偵查、偵查監督、審判和執行監督以及行政監督等。檢察機關在行使上述職權時并不直接介入被監督對象的權力行使過程，而是以獨立的身份審視被監督者行為的合法性，這恰恰是監督權的本質特征。故被整合至監察委員會的職務犯罪偵查權并不屬于監督權的范疇，檢察機關原有的監督職權被全部保留。其次，職務犯罪偵查權并非我國憲法將檢察機關定位為“國家的法律監督機關”的主要根據。檢察機關作為國家的法律監督機關的主要根據在于：第一，在我國憲法確定的國家機構體系中，檢察機關是在權力機關之下與行政機關、審判機關和軍事機關并列的國家機關;第二，檢察院的監督對象覆蓋了司法權和行政權的主體，體現了檢察機關對司法機關和行政機關職權行為合法性的全面監督。事實上，這兩點均未因為檢察院的職能整合而受到任何影響。由此可見，檢察權的法律監督權性質并未因職能整合而改變。

二、監察體制改革背景下檢察機關與監察機關的關系解讀

改革以后，檢察機關和監察委員會的關系自然成為一個不容回避的問題。法律監督和監察監督存在諸多不同之處，但二者并行不會造成權力重疊或者沖突，相反，理清二者的關系可以更好地設計和完善國家監督體系的運行機制。

（一）檢察監督與監察監督的區別

1.監督對象不同。從《監察法》的規定來看，監察委員會的監督對象是自然人。檢察機關的監督對象則是國家機關，包括司法機關和行政機關，檢察機關的法律監督針對的是國家機關的行為。正如有學者所指出的，檢察機關享有的監督權側重于對法律實施情況的監督，即對“事”的監督;而監察機關的監督職能側重于對公職人員的監督，即對“人”的監督。

2.監督范圍不同。監察委員會監督的范圍涵蓋了職務犯罪、一般違法、違反黨紀乃至違反道德規范。這一監督范圍遠遠廣于其他任何形式的監督。這說明監察監督遵循的是嚴格性原則，即對行使公權力的公職人員課以高于普通公民的義務要求。而檢察監督遵循的是有限性原則，只能對監督對象行為的合法性進行監督，而不應干預其合理性。

3.監督方式不同。監察委員會對尚未構成犯罪的公職人員違法違紀行為，可以直接作出相關處理決定，這種處置權是實體性的權力，而對涉嫌職務犯罪的監察對象行使的處置權多數情況下是程序性權力，不是最終的處理權。檢察機關的監督方式基本都是程序性的。檢察監督的“程序性”體現在檢察權必須依法定程序行使，也體現在察監督的行使僅僅具有程序的意義，而不具有終局和實體的意義。

4.監督階段不同。監察監督不僅包括對職務違法犯罪行為的事中監督和事后監督，還包括事前監督，也就是預防。這就意味著監察委員會對公職人員的監督不受時間限制，實行終身監督。而檢察監督通常是事后監督，原因在于檢察監督是一種國家權力對另一種國家權力的評價，在被監督的權力尚未行使之前即予以評價，就屬于權力的越界，可能造成法律監督權對其他國家權力的不當干預。

（二） 檢察機關與監察機關是相互協調與配合的關系

檢察監督與監察監督的差異性恰好構成了二者的互補性，這是二者共同構建嚴密的權力監督機制的前提條件。監察委員會在法律規定范圍內有權對檢察機關實施監督。但同時檢察機關也依法獨立行使檢察權。一方面監察機關將涉嫌職務犯罪的檢察對象移送檢察機關審查起訴，另一方面檢察機關在依法行使檢察監督權過程中，發現公職人員存在違法違紀、貪腐等行為的，應將線索移交監察機關。無論是從法律的規定，還是從監察委員會和檢察機關實際的工作開展過程來看，只有雙方進行有效的配合和協調，加強職能上的保障和銜接，才能建立高效、合理的監督體系，實現監督目標和任務。

（三） 檢察機關與監察機關是相互監督與制約的關系

“不受約束的權力必然產生腐敗，權力只有用權力來約束”。檢察監督和監察監督需要相互監督、互相制約。國家大刀闊斧地進行監察體制改革，正是為了從根本上解決長時間存在于我國法律監督體系內的“同體監督”的弊病。一方面，檢察人員作為公職人員，其在依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況等方面需接受監察機關的監督;其貪污賄賂、濫用職權等職務犯罪行為要接受監察機關的調查、處置。另一方面，檢察機關依法對監察機關的訴訟活動實施監督。最新審議的《刑事訴訟法》修正草案二審稿規定的檢察機關對監察機關移送起訴的留置案件采取強制措施的規則，肯定了檢察機關依法對監察機關的訴訟活動進行法律監督的權力和地位。同時，檢察機關依法對監察機關移送審查起訴的職務犯罪的案件進行審查，并依法行使退回監察機關補充偵查、決定是否提起公訴的權力，對監察機關的職權實施必要的訴訟監督，規范、制約監察權的行使。

綜上，從檢察機關與監察委員會行使職責與權力的關系來看，兩者并不是排他的關系，而是一種分工合作、相互配合、相互監督的關系。在尊重檢察監督和監察監督各自特點的基礎上進行具體制度設計，方能實現二者職能的良好銜接。

三、“檢-監”銜接的協調配合工作機制構建

國家監察體制改革以來，試點地區各級監察委員會和檢察機關取得了一系列懲治腐敗的成果和進展，然而由于缺乏明確的法律規定，也沒有相關經驗可供借鑒，兩機關在辦理職務犯罪案件時該怎樣協調、配合與銜接成為當前實踐中最亟待解決的問題之一。當下解決這一問題的路徑是在現有的法律框架內，遵循司法辦案規律，勇于探索構建分工負責、互相配合、互相制約的協調銜接工作機制。

（一）協調工作機制

1.建立線索移送機制。檢察機關在審查案件和訴訟監督中發現的職務犯罪線索或收到公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等違法違紀犯罪問題線索，應當根據干部管理權限，由控告申訴檢察部門分級移送同級監察委員會。

2.建立協商通報機制。一是重大事項通報制度。例如對于改變管轄的案件，辦理審查起訴的檢察院應當及時將案件材料移送或者報送原管轄檢察院，由原管轄檢察院及時將上述情況通報同級監察委員會。二是聽取意見制度。例如檢察機關公開職務犯罪案件信息應當由案件管理部門與監察委員會案件管理室進行溝通，聽取監察委員會意見。

3.建立聯席會議機制。檢察機關和監察委通過召開聯席會議，互相通報有關工作信息、數據等，對重要案件、工作安排部署、重大事項、重大疑難問題進行研究解決。聯席會議分為定期和不定期兩種，定期聯席會議上可以通報檢察機關形成的《職務犯罪案件分析報告》，雙方共同研商執紀、執法過程中發現的重大疑難問題和認識分歧。遇有疑難復雜案件、重大或緊急情況或對案件存在較大分歧意見時，可以立即召開不定期聯席會議，及時溝通對話、達成共識、解決問題。

4.建立信息共享機制。一是數據平臺共享。監察機關與檢察機關有著各自的執法和司法流程，以及不同的數據平臺和涉密要求，兩機關搭建法律、法規、規章、制度、數據共享平臺，開放高效安全的信息傳輸端口，能夠為迅速查詢執法司法依據提供便利，消除信息孤島現象。二是技術資源共享。司法會計、司法鑒定等專業技術資源共享，有利于監察機關和檢察機關就執紀執法與司法銜接工作中的專業性 結論達成共識，避免重復工作，節約時間和經費。

（二）業務銜接機制

1.建立有效的案件移送機制。監察委員會兼具執紀與執法的雙重職能，其執紀與執法的處置依據、措施等要明確區分。對涉嫌職務犯罪的監察對象，在對其進行監察處分的同時，應當移送檢察機關提起公訴，追究刑事責任。據統計，在2008年到2012年內，全國紀檢監察部門每年立案查處約13萬件，移送司法機關處理的僅有4千件，不到立案總數的4%;這期間檢察機關每年偵辦職務犯罪案件約5萬件，屬于紀檢監察部門移送的不到10%。這說明作為反腐主要力量的兩個機關在辦案中缺少協調與配合，一些涉嫌職務犯罪的行為僅被給予了紀律處分或行政處分，而沒有移送司法機關追究刑事責任，這對我國反腐工作是極為不利的。因此，要建立有效的案件移送機制，實現黨紀與國法在反腐工作中的無縫對接。第一，對涉嫌職務犯罪的案件應當規定強制移送，以防止監察委員會濫用職權。第二，移送的時間應當為調查活動結束后，確定案件涉嫌職務犯罪，需要追究刑事責任。第三，應當確立同級移送原則，市監察委辦理的案件由市檢察院受理后，指定相應分院辦理;區監察委辦理的案件由區檢察院受理。如辦理案件的分院、區院審查認為案件不屬于本院管轄，可依法改變管轄。第四，移送后檢察機關應當積極審查，在法定的審查期限內將審查結果及時反饋給監察委員會，審查結果不予起訴的，應當將不起訴的理由向監察委員會說明。監察委員會認為不起訴決定錯誤，可以向檢察院申請復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。第五，建立案件移送的保障制度，對監察委員會不依法移送案件的情形檢察機關可以發出檢察建議或向上一級監察委員會通報。

2.建立留置與強制措施的銜接機制。監察委員會在調查階段采取留置措施后將案件移送檢察機關提起公訴，在審查起訴階段該留置措施應如何處理？ 應該怎樣與《刑事訴訟法》所規定的強制措施相銜接？成為實踐中影響監察委與檢察機關辦案銜接順暢度和邏輯性的關鍵問題，也引起了理論界的廣泛關注，學者普遍建議在國家立法層面確立二者的銜接規則。因此，《刑事訴訟法》修正草案規定了人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。對此又有意見提出，人民檢察院采取先行拘留措施是在案件移送前還是移送后，表述不清楚。建議明確是在監察機關將案件移送后，人民檢察院即應當采取先行拘留措施。據此，2018年8月27日提請審議的草案二審稿進一步明確了留置與強制措施的銜接機制，規定“監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”二審稿的規定基本掃除了留置與強制措施銜接的制度障礙，在實踐中還應當進一步明確相關工作規則。一是明確強制措施的決定流程。需要決定逮捕的案件，應當訊問被調查人，并報檢察長決定;采取其他強制措施的案件，由主任檢察官決定，并報檢察長審核。二是規范強制措施的執行。強制措施統一由職務犯罪檢察官辦公室通知公安機關執行，對于逮捕的犯罪嫌疑人，由職務犯罪檢察官辦公室依法通知犯罪嫌疑人家屬。

3.建立重大疑難案件提前介入機制。2018年4月16日中紀委、國家監察委、高檢院辦公廳聯合下發《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）。《銜接辦法》第二章明確了監察委商請檢察機關提前介入的相關規定，據此，檢察機關的提前介入有了法律依據。在此基礎上，還應明確一系列提前介入的具體問題，才能更好地發揮提前介入機制的實際效用。一是提前介入的案件范圍。對于提前介入的案件類型，目前尚未有明確規定。結合當前的職務犯罪案件數量特點與檢察資源配置，對案情重大復雜、取證存在困難和分歧意見較大的案件進行提前介入是較為合理且現實的。二是提前介入的時機。在介入公安機關案件偵查時，檢察機關越早介入越有利于證據的收集與固定、有利于辨明偵查方向、理順偵查思路。與之類似，筆者建議對于重大疑難案件，提前介入的時間可以盡可能提早，如探索在留置程序啟動之時就介入引導調查。三是提前介入的方式。從全面掌握案情，順利處理案件的角度，除基礎的閱卷外還可以逐步增加審查同步錄音錄像、審計報告、扣押方案等方式，為監察委優化相關調查工作提供建議。四是提前介入的成果。檢察機關應當在提前介入后15日內出具《提前介入調查的階段性意見》，寫明提前介入的基本情況、審查認定的事實、定性意見、補證意見和需要研究說明的問題等內容。

4.建立證據適用的銜接機制。監察委員會在調查階段收集的證據能否直接進入刑事訴訟程序作為起訴和定罪的依據，還是需要經過轉化？這是“檢-監”證據銜接問題的起點。《刑事訴訟法》第五十二條規定了行政執法與刑事司法證據的銜接，解決了行政機關在移送涉嫌犯罪案件時證據使用上的困難，也同樣為監察委員會與檢察機關在辦案中的證據銜接提供了經驗與借鑒。監察委員會在調查活動中收集的證據，收集程序符合法律、行政法規規定并查證屬實的，可以作為提起訴訟的依據。然而實際操作中有兩點難點：一是非法證據排除規則的適用。檢察機關和審判機關對監察機關所搜集的證據進行審查，適用非法證據排除規則，法理上應無疑義，但困難在于實際操作。例如監察機關調查程序中對審訊及重要取證活動實行全程錄音錄像及資料可核查問題，為了使高度封閉的監察調查尤其是留置條件下的調查具有一定的可查核性，建議在法律中規定移送起訴時錄像資料隨案移送檢察機關。二是證人包括偵查（調查）人員出庭問題。加強證人出庭，是當前實現庭審實質化進而推動審判為中心訴訟制度改革的關鍵性舉措，是保障案件證據質量最重要的措施之一。然而，實際推動這一制度難度較大，尤其是職務犯罪，證人出庭極為困難。建議參照刑事訴訟法關于目擊犯罪的偵查人員出庭作證以及對偵查合法性問題出庭說明情況的相關規定作出規定，在監察法中對監察機關協助職務犯罪證人出庭的責任做出明確要求，以保障職務犯罪案件的審理質量。

建立健全檢察機關與監察機關的緊密銜接機制，是鞏固反腐執法成果，實現反腐法治的關鍵環節。今后一個階段檢察機關和監察委員會應當不斷加強協調配合和監督制約，把建立職務犯罪檢察部門與監察委的協調銜接機制作為工作重點，用法治思維、法治方式來強化落實，使其制度化、常態化，進而推動中國特色監察體制與國家腐敗治理體系的優化完善。