金權政治下日本《政治資金規正法》的困境

徐冰清

[摘 要]日本作為一個實行代議制民主的國家，民眾的政治主張一般通過該國政黨、政治團體及政治家的各種活動得以體現。政黨和政治候選人若要在政治競選中獲勝，強大的經濟基礎必不可少，政治資金的獲取和運用就成為日本政黨政治的關鍵要素。本文試圖從日本《政治資金規正法》的歷史發展脈絡出發，結合政治獻金的歷史與現實背景，分析金權政治下《政治資金規正法》難以規范政治資金的原因。

[關鍵詞]金權政治；政治資金規正法；缺陷

[中圖分類號] D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）12-0054-03

戰后日本歷屆內閣由于政治資金引發的政治丑聞屢見不鮮，為了遏制政治腐敗和防止不正當的資金授受行為，增強政治資金的透明度，日本于1948年7月制定并頒布了《政治資金規正法》。但是《政治資金規正法》的出臺并沒有能夠有效地遏制政治腐敗的發生，仍有不計其數的政要以辭職或接受司法審判收場，政治獻金問題似乎成了日本政壇的魔咒。基于此，本文從《政治資金規正法》的歷史發展脈絡出發，結合政治獻金的歷史與現實背景，探究金權政治下《政治資金規正法》難以有效抑制腐敗問題的原因。

一、制定之初只注重政治資金的公開，對捐獻行為沒有具體限制

二戰結束后，日本被以美國為首的盟軍占領，開始進入占領改革期。隨著民主化改革的推進，日本的政黨政治開始恢復，出現了小黨林立、各政黨分化組合的現象；與此同時，戰后初期經濟形勢的急劇惡化導致了政治上的腐敗行為和資金授受不當行為的滋生蔓延。在此背景下，如何限制政治資金、防止腐敗行為發生就成為當局者急需解決的緊迫任務。經過一系列協商審議，占領當局和日本政府最終于1948年7月29日公布了《政治資金規正法》。

1948年《政治資金規正法》的主要內容可以歸納為三部分：第一、與政黨、協會及其他團體、公職候選人及第三者的政治活動相關的政治資金的收支必須向所管轄的選舉管理委員會報告，同時，為了讓選民了解該政治資金的來龍去脈，必須要向民眾公開，實行公開、透明的原則；第二、為了預防選舉過程中出現腐敗行為，必須對政治資金的捐獻進行限制；第三、如果違反了上述規定，要給予無效當選、剝奪選舉權和被選舉權等處罰。[1]

在最終敲定《政治資金規正法》這一名稱之前，全國選舉委員會擬定了“腐敗行為防止法”的名稱，也有人提議用“政治團體費用公開法”的名稱，但都未被采納。《政治資金規正法》之所以用“規正”而不用“規制”，意味著要對政治資金進行矯正調整而不是限制。該法的基本精神是，為了謀求政治資金明朗化、實現“政治凈化”，應向國民公布政治資金情況并將其置于國民監督之下。令人唏噓的是，《政治資金規正法》公布之后不久即曝光了“昭和電工貪污事件”，這是戰后日本第一個大規模貪污受賄案件。其后又接連發生了“煤礦管理貪污”“造船貪污”等各類政治資金腐敗案件，這些案件都無法適用于這部剛制定的《政治資金規正法》。

由此觀之，《政治資金規正法》在制定之初就存在著嚴重缺陷，它只注重政治捐款的公開原則，但對捐獻行為本身沒有作具體限制，沒有明確條款限制政治捐款的數量，也沒有條款規定捐款者的資格，外國人、外國法人都可以捐款，個人和企業對政治家的捐款也幾乎處于沒有限制的狀態，不能有效發揮限制“金權政治”的作用。[2]1948年的《政治資金規正法》是一部存在先天性缺陷的法律，與其說它是一部預防和打擊政治資金腐敗的法律，還不如說它是一部僅強調政治資金的公開性和透明性的法律，[3]其自身的不完備性勢必會造成后期法律實踐中的漏洞百出，也難以有效抑制金權腐敗案件的頻繁發生。

二、歷次修改后效力仍有限，在競選現實與民眾認同之間尋求妥協

從1948年設立該法律到2009年的60年間，《政治資金規正法》共修改了48次，其中進行大范圍修改的有9次，剩余的39次只是對部分內容及法條進行修正，盡管進行了9次大范圍的修訂，但每次都只是對有問題的條款內容進行修補。[4]幾乎每一次修補都可以追溯到金權腐敗案件的曝光，為了平息民眾的不滿、保持政黨或派閥的執政地位，歷任內閣都會對政治資金相關法律進行修改或補充，但這些舉措能否最終施行、施行后能否有效發揮作用，從戰后日本金權政治愈演愈烈的政治現實就可窺見一斑。

早在1948年《政治資金規正法》公布之后不久，輿論界和在野黨就因為連續曝光的腐敗案件而提出修改該法的要求。但這一要求拖了二十多年后才得以實現，主要還是歸因于金權政治主導下的選舉現實。以長期執掌日本政權的自民黨為例，修改該法律將會影響到其政治資金的籌集，對于修改總表示出消極的態度，除非發生重大的政治腐敗案件，引起日本社會的憤怒，最終影響到其選票時，自民黨才開始認真應對。[5]

70年代初，田中內閣上臺伊始即表示要著手修改《政治資金規正法》，但此次修改是打算和《公職選舉法》的修改一同進行，意在彌補《政治資金規正法》的修改所帶來的損失。因在野黨極力反對將中選舉區制改為更有利于自民黨的小選舉區制，此次修改最終成為泡影。其實，田中內閣沒有修改《政治資金規正法》的真正原因是，修改該法之后很可能對田中角榮大搞金權政治造成阻礙，以致影響到自民黨的執政地位及田中自身的總裁地位。[6]

1974年12月，日本前首相田中角榮因財源問題辭職下臺后，自民黨在民眾中的威信急劇下降，新任首相“廉潔的三木”決心改造自民黨的現行體制，開始著手制定《政治資金規正法》修正案。該法案鼓勵個人提供政治捐款，加強對企業、工會每年對政黨、政治團體及政治家提供政治捐款數量的限制，同時要求政治團體公開收支狀況。[7]然而，修改后的《政治資金規正法》通過之后不到半年，“洛克希德案件”遭曝光，三木表示追查到底。但事態的急劇發展使三木內閣處于進退兩難的境地：一方面，如果本案涉及現內閣的某位“高官”，內閣便會一舉崩潰；另一方面，在社會輿論的壓力下，現內閣又不得不擔負起查明真相的責任。[8]這一案件最終以“倒三木”鬧劇收場，“廉潔的三木”本是積極改革的先行者，但他終究沒能抵住金權政治利益巨網下各派的聯合打壓，金權政治在自民黨內占有不可撼動的地位。endprint

縱觀戰后日本政治，無論是自民黨長期執政，還是其他政黨聯合執政，《政治資金規正法》的修改似乎一直逃不開這樣的歷史循環：腐敗事件→國民批判→修改政治資金規正法→腐敗事件→國民批判→修改政治資金規正法……[9]幾乎每一次政治腐敗案件的發生和曝光都可能成為該法修改的契機。《政治資金規正法》之所以歷經修改，其法律效力卻依然有限，正是因為《政治資金規正法》的歷次修改總是圍繞既存的問題而展開，“頭痛醫頭腳痛醫腳”，并未觸及權錢交易背后選舉制度的根本。盡管民眾對于限制規范政治資金的要求會得到一定程度的采納，但選舉民主下各政黨對于政治資金的大量需求是不可回避的政治現實，這樣的政治現實勢必會造成《政治資金規正法》的修改要一次次地在競選現實和民眾認同之間尋求妥協。

三、政治資金使用的相關規定仍不完備，難以有效懲治隱性及迂回式腐敗行為

從《政治資金規正法》的沿革來看，盡管該法的修改沒有達到預期的效果，不能從根本上抑制金權腐敗的發生。但也不可否認，《政治資金規正法》經歷了大小40多次修改之后，該法在提高政治資金來源和使用透明度、有效遏制腐敗、回應民眾需求、推進日本民主政治進程方面產生了一定的積極作用，使得預防和制裁政治腐敗方面的職能逐漸得到完善。客觀上來說，《政治資金規正法》目前能夠比較有效地抑制一些顯性的金權腐敗案件發生，但其對于隱性及迂回式的腐敗行為則往往難以奏效。

以2016年日本東京都知事舛添要一因挪用政治資金被迫辭職一事為例。據相關調查報告顯示，舛添要一“不當”使用政治資金的行為共16項。他曾使用政治資金支付私人旅行住宿費，其中“家庭旅行”和“私人飯局”等相關不當支出一共約440萬日元（大約合28萬元人民幣）。他借口更好地理解兒童問題而挪用政治資金給自己的孩子購買《蠟筆小新》漫畫。除此之外，他還使用政治資金購買漢服、用于練習書法的文具、網上競拍藝術品等。盡管舛添要一存在這些政治資金使用“不恰當”的行為，但他最終不必被追究法律責任。因為《政治資金規正法》在政治資金的用途上并未做出明確規定，而且舛添要一已經按照法律規定公布了政治資金的使用方向，其各項支出并未被法律禁止，依法列入了政治資金收支報告，不存在違法問題。隨著舛添要一的辭職，他挪用政治資金一事將可能就此不了了之。在此之前，因政治資金問題辭職的前經濟產業大臣小淵優子和經濟再生相甘利明等均明顯存在政治資金使用不當的問題，但沒有一人因此被追究法律責任。[10]

由此觀之，《政治資金規正法》在規范政治資金使用上仍缺乏相關的細節性規定，它的著眼點只放在檢查資金的來源上，幾乎不過問政治資金的用途，也沒有明文規定可列入政治資金范疇的類別，對于支出幾乎沒有嚴格規范。所以擅自挪用政治資金的行為時有發生，而且這些不當行為也不能得到有效規制和懲處。

四、保守支配下法律的變革依賴于制度文化和精神文化的總體發展

縱觀戰后日本政黨政治的發展歷史，保守政黨在戰后日本政治中發揮著至關重要的作用。對于保守政黨而言，尤其對于長期執政的自民黨而言，對其長期執政的最大威脅并不是在野黨的反對和抗爭，而是自民黨自身的腐敗。政治腐敗不僅影響到自民黨的執政地位，更阻礙了戰后日本民主政治的發展進程。《政治資金規正法》就是為了遏制政治腐敗而制定公開的，但該法的制定與修改并沒能從根本上制約金權政治的泛濫和發展，大案要案依然接連不斷地發生。表面上看來，政治腐敗沒能得到有效遏制是因為法律的效力未能有效發揮，但向更深層的因素探究，能夠真正影響《政治資金規正法》發揮作用的其實就是制定和支配該法的保守政黨本身。

以自民黨為例，政黨腐敗產生的一個重要原因是自民黨在多黨體制下所形成的長期獨霸政權本身。從理論上講，長期執政并不必然導致執政黨腐敗，但對于自民黨來說，它的長期執政與它自身的腐敗卻有著必然性的關系，因為自民黨“五五體制”的形成在很大程度上是日本財界要求的產物，也就是說，自民黨的統治從一開始就與財界的利益息息相關，一開始就以財界作為其保持政治優勢地位的基礎。[11]除此之外，保守政黨內部長期存在的派閥斗爭更加劇了政黨對于政治資金的依賴，因為在黨內派閥之間，贏得執政地位的關鍵在于派閥實力的大小，而派閥實力的大小又取決于所擁有政治資金的多少。由此觀之，對于保守政黨而言，盡管歷屆內閣都把政治資金問題作為“政治改革”的一項重要內容，卻始終無法根治政治腐敗的“痼疾”，其原因就在于保守政黨政治資源的獲取與執政地位的取得都是以政治資金為基礎的，一旦保守政黨從根本上改革政治資金制度，就無法保證獲取執政地位的優勢來源。因此，政治資金制度的變革依靠保守政黨自身的改革是無法完成的。

從日本的政治現實出發，政治腐敗是保守支配不可避免的政治后果。[12]盡管戰后日本在經濟與社會發展中取得了舉世矚目的成就，曾一躍成為世界第二大經濟體，但植根于歷史、社會、文化中的政治腐敗有著深厚的基礎，現代化的發展和一般的政治改革并不能有效地根除這一日本政治的“頑癥”。因此，《政治資金規正法》未來的變革不能依靠保守政黨的自我修復，而要依靠社會的進一步發展和成熟，關鍵是日本能夠在制度文化和精神文化的總體發展上有新的選擇和設計。[13]由此觀之，《政治資金規正法》的完善之路依然任重道遠。

參考文獻

[1][3][5][9]朱清秀.從《政治資金規正法》的改革看戰后日本的金權政治[J].日本研究，2014（2）：34.37.

[2][6][8]王振鎖.自民黨的興衰——日本“金權政治”研究[M].天津：天津人民出版社，1996：115.115-116.149.

[4]巖井奉信.政治資金をめぐる-果てしない《イタチごっこ》[J].東京市政調查會（特集1），2009（10）：4.轉引自朱清秀.從《政治資金規正法》的改革看戰后日本的金權政治[J].日本研究，2014（2）：35.

[7]朱艷圣.世界主要政黨規章制度文獻·日本[M].北京：中央編譯出版社，2016：21-22.

[10]李忠東.日本政治資金丑聞頻出[J].檢察風云，2016（16）：57.

[11][12][13]林尚立.日本政黨政治[M].上海：上海人民出版社，2016：135.401.401.

作者系中共上海市委黨校碩士研究生

責任編輯：沈 潔endprint