混合所有制多元辦學主體的利益訴求與整合

摘 要：職業(yè)教育混合所有制改革是一場基于我國職業(yè)教育發(fā)展需求的自上而下的推動，能否實現(xiàn)預期，取決于國家與各利益主體間愿望的達成。為此，準確把握各辦學主體的內在動機至關重要。分析表明，各利益主體參與職業(yè)教育混合所有制改革的動力因素主要在于擴大辦學資源，促進產教融合，激發(fā)辦學活力；困擾改革的制約因素在于法律政策的不明確以及辦學主體各自不同的利益訴求。只有充分顧及并協(xié)調各相關主體的利益，建立和完善改革中的平衡機制，使各辦學主體都能充分享受到改革帶來的紅利，才能真正激發(fā)其內在的改革積極性，將改革不斷推向深入。

關鍵詞：混合所有制；職業(yè)院校；政府；企業(yè)；利益訴求；整合

作者簡介：劉澍（1964-），女，河北石家莊人，石家莊職業(yè)技術學院高職研究所教授，研究方向為高職教育。

基金項目：河北省教育科學研究“十三五”規(guī)劃重點資助課題“職業(yè)教育：混合所有制多元辦學主體的利益訴求與激勵機制研究”（編號：1802016），主持人：劉澍。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）12-0012-06

職業(yè)教育混合所有制改革的實質是產權制度的改革，是由單一辦學主體轉變?yōu)槎嘣k學主體。2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）首次提出探索混合所有制辦學，隨后，全國迅速掀起職業(yè)教育混合所有制改革的研究熱潮。但時至今日，卻“雷聲大，雨點小”，取得顯著成效的改革實踐寥寥無幾。究其原因，混合所有制改革的理論愿景與辦學實際沒有達到有效銜接，改革的初衷與改革主體的現(xiàn)實動機多有齟齬，致使當前我國混合所有制改革推進“乏力”。要使職業(yè)教育混合所有制改革取得成功，就必須充分調動各辦學主體的積極性。其前提就是要充分、準確地把握各方利益訴求，科學合理地協(xié)調各利益相關方之間的權力和利益分配，這是改革取勝的關鍵。

混合所有制職業(yè)院校的主要辦學主體包括職業(yè)院校、企業(yè)、政府等，職業(yè)院校又因性質不同分為公辦職業(yè)院校和民辦職業(yè)院校。在此，將分別對各辦學主體參與混合所有制改革的利益訴求加以分析，并在此基礎上提出協(xié)調各方利益、化解各種困擾的應對策略。

一、混合所有制多元辦學主體的改革意愿

當前的職業(yè)教育混合所有制改革，是一場基于我國職業(yè)教育現(xiàn)實發(fā)展需求的自上而下的推動，能否達到預期效果，取決于各辦學主體的積極性，取決于國家與各利益主體之間愿望的達成。具體來看，各辦學主體的改革意愿主要有以下方面：

（一）政府

1.促進產教融合，提高辦學質量。與其他教育類型相比，職業(yè)教育的最大特色就是產教融合。一直以來，政府采取多種措施積極推進產教融合，但收效甚微，這已成為制約職業(yè)教育質量提升的瓶頸。通過混合所有制改革，院校與企業(yè)建立起基于責任和利益的契約關系，校、企結成命運共同體，企業(yè)自然會把辦學由原來的“分外義務”變?yōu)椤胺謨嚷氊煛保瑥亩鴮崿F(xiàn)資本、人才雙向流動，產教融合、校企深層合作也水到渠成。

當前我國職業(yè)教育辦學體制主要有公辦和民辦兩種類型。比較而言，由于受各方面的限制，單一的公辦職業(yè)教育“活”不起來，單一的民辦職業(yè)教育“大”不起來。通過混合所有制改革，“既能解決現(xiàn)有辦學體制中公辦職業(yè)院校產權單一、辦學自主權較弱、辦學活力不強的問題，又能解決民辦職業(yè)院校投資主體重經濟利益、輕辦學質量的矛盾”[1]，將公辦院校的辦學底蘊與民辦院校的辦學活力相結合，最終使職業(yè)教育的辦學質量得以提升。

2.整合教育資源，減輕財政壓力。辦職業(yè)教育需要比普通教育更多的投入。“職業(yè)教育要花費大量資金進行實訓基地建設和技能訓練，生均培養(yǎng)成本是同級普通教育的2～3倍。”[2]而目前經費投入明顯不足，這成為制約現(xiàn)代職業(yè)教育加快發(fā)展的最大障礙。由于政府部門是公辦職業(yè)院校唯一的投資主體，學校對政府有很強的依賴性，“尤其是一些辦學效益差的職業(yè)院校，從其主管部門要資金、要項目、要政策，主管部門‘不堪其擾”[3]。

對政府來說，發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，吸引社會力量投資職業(yè)教育，實現(xiàn)產權主體多元化，有助于實現(xiàn)非財政性資金的籌集和運作，增加職業(yè)教育的辦學資源，緩解政府的財政壓力；同時，還可以通過混合所有制辦學改革，推動所有權與經營權分離。

（二）公辦職業(yè)院校

1.擴大辦學資源，改善辦學條件。單一的公辦職業(yè)院校，因國有資產管理制度的制約，資源難以擴大，辦學條件改善緩慢。混合所有制因制度的開放性和兼容性，具有強大的資源整合能力，能夠實現(xiàn)各方資源的優(yōu)化配置。職業(yè)教育混合所有制改革的一個重要目的，就是要在公有制基礎上引入社會資本，并將資金、知識、技術、管理等資源要素進行重組，從而可以在更大范圍內調動各種資源，形成資源配置的共同體。

2.擴大辦學自主權，激發(fā)辦學活力。職業(yè)院校具有獨立的法人資質，理當依法自主辦學。但是，由于公辦職業(yè)院校隸屬于政府，而政府對職業(yè)院校從資產管理到專業(yè)設置、招生就業(yè)、經費劃撥、學費標準等都有明確的要求，導致學校缺乏自主運行和開放辦學的活力，并沒有成為真正意義上的辦學主體[4]。混合所有制的多元產權結構，為打破一元化與行政化的學校治理模式奠定了基礎。混合所有制多元主體的介入，為學校民主式、參與式、互動式管理提供了可能。尤其是企業(yè)進入院校治理結構中，必然會對院校原有的一切依賴政府的慣性模式產生沖擊，加速院校的去行政化進程。效率意識、創(chuàng)新意識和進取精神會成為院校的自覺追求，從而激發(fā)學院的辦學活力。

3.促進產教融合，提高培養(yǎng)質量。學校辦學質量最終要體現(xiàn)在學生的培養(yǎng)質量上。產教融合是職業(yè)教育的必由之路。長期以來，由于職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)缺乏深度的利益紐帶聯(lián)系，致使校企合作流于表面，這已成為制約職業(yè)教育人才培養(yǎng)質量的瓶頸。

混合所有制為職業(yè)院校與企業(yè)的深度融合提供了制度安排。混合所有制辦學，意味著企業(yè)將作為職業(yè)院校重要的辦學主體，通過資本紐帶，與院校形成利益共享、風險共擔的發(fā)展共同體，這就從根本上解決了校企合作機制脆弱等體制性短板，從而使職業(yè)教育產教融合這一獨具特色的育人模式真正落到實處。

4.打造雙師隊伍，提升師資水平。職業(yè)院校師資隊伍的特色是雙師型，理論能力與實踐能力兼具。但一直以來，教師的實踐性特色得不到體現(xiàn)，直接影響到學生實踐技能的培養(yǎng)。在混合所有制辦學體制機制下，教師不僅能夠在教學中得到企業(yè)關于技術、設備、流程及實驗環(huán)節(jié)等生產條件的支持，而且可以通過校企聯(lián)合攻關，提高學院教師的科研水平和實踐能力。此外，還可以通過引進企業(yè)的能工巧匠作為兼職教師，指導學生實習實踐，擴充師資隊伍。

（三）民辦職業(yè)院校

1.擴大規(guī)模。相對于公辦高職院校，民辦職業(yè)院校對于混合所有制改革回應更為積極。單一的民辦職業(yè)院校，因缺少國家政策的有效支持，在招生、就業(yè)、人才引進等方面有諸多限制；而且融資渠道單一，在享受稅收優(yōu)惠和財政權益保障等方面處于劣勢，發(fā)展資金有限，實驗實習設備不足；此外，市場風險也使民辦職業(yè)院校辦學的不穩(wěn)定性增大。這些使民辦職業(yè)院校在辦學中舉步維艱，很難做大做強。通過混合所有制辦學，民辦院校將能夠享受到更多的資源，進而更新教學設備，擴大辦學規(guī)模，提高辦學質量。

2.提高待遇。民辦職業(yè)院校成長底蘊欠缺，社會認可度較低。許多民辦職業(yè)院校存在招生困難，經費緊張等問題，教師待遇不高，師資隊伍穩(wěn)定性差。在混合所有制辦學體制下，民辦職業(yè)院校由于搭上了國有資本的便車，可以更多地享受到政府有關財政、稅收、金融、土地等方面的政策支持，也可以在學校招生、教師招聘、學生就業(yè)以及各項輔助政策等方面獲得優(yōu)惠，從而可以提高教師待遇，穩(wěn)定師資隊伍。

（四）企業(yè)

1.優(yōu)化人力資本結構。目前，“用工荒”“技工荒”問題嚴重困擾著企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)急需大量的技術技能型人才。如果與職業(yè)院校建立良好的合作關系，可以通過精準培養(yǎng)，直接得到企業(yè)所需的技術技能型人才，從而解決企業(yè)的人才供給問題。這也是企業(yè)參與職業(yè)教育的根本動因。

2.擴大企業(yè)品牌效應。當今企業(yè)已經由產品質量和服務的競爭轉向品牌競爭，品牌是企業(yè)重要的無形資產。對于中小企業(yè)來說，打造良好的品牌尚需一段艱苦的歷程。通過混合所有制辦學模式，憑借合作院校尤其是優(yōu)質高職院校的社會影響，企業(yè)可以快捷地獲得良好的社會知名度，從而提升自身的社會地位，擴大品牌影響力。

3.獲得直接的經濟利益。追求利益最大化是企業(yè)的本質屬性。參加混合所有制改革，企業(yè)可以從多方面直接獲得經濟利益：（1）通過訂單式培養(yǎng)獲得人才供給，節(jié)省企業(yè)培訓費用；（2）通過接受學生實習，獲得大量的“廉價勞動力”；（3）通過與合作院校資源共享，獲得資金、場地、設備、技術、信息等方面的資源；（4）通過校企聯(lián)合招生，直接得到部分學生培養(yǎng)費用。

4.促進科技成果轉化。“多年來，大學和科研機構大批的研究成果難以轉移到企業(yè)，科技成果轉化率不到20%，產業(yè)化不到5%。產學研用的狀況與產業(yè)轉型對自主核心技術和關鍵技術的迫切需求存在很大反差。”[5]混合所有制為學校科研成果的轉化提供了便捷的平臺。研究項目來自于企業(yè)，研究成果應用于企業(yè)，直接融入企業(yè)轉型升級的變革當中。這樣，不僅使企業(yè)減少了技術創(chuàng)新的盲目性，降低了技術創(chuàng)新的風險和成本，而且解決了教研和實踐相分離的問題。

5.提升企業(yè)文化品位。大學具有傳承優(yōu)秀文化、提升人文素質的基本功能。通過混合所有制辦學，校企雙方可以在人員交流過程中，實現(xiàn)文化融合，共同提升。對于企業(yè)而言，一是通過教師到企業(yè)舉辦文化講座，提升企業(yè)員工的文化素質；二是通過校企聯(lián)合技術攻關，企業(yè)員工獲得專業(yè)教師的理論指導而提升理論素養(yǎng)；三是通過校園文化的熏陶，使來自企業(yè)一線的實踐型教師獲得人文精神的提升，最終帶動企業(yè)成為更富文化品位的企業(yè)。

二、混合所有制多元辦學主體的改革顧慮

參加混合所有制改革的各辦學主體，一方面對改革抱有樂觀心態(tài)而積極踐行，另一方面也存在著種種顧慮。實際上，正是因為這種種顧慮產生的困擾，才使混合所有制改革在執(zhí)行過程中大打折扣。

（一）政府

1.懼怕改革風險。職業(yè)教育混合所有制改革是一種全新的體制探索，其法人屬性、產權歸屬、資產管理及權利保障等均缺乏明確的法律依據(jù)。政府作為公辦學校的主要舉辦者，同時也是國有資本的監(jiān)管人，面對諸多不確定性顧慮重重。一方面擔心任何一個環(huán)節(jié)的阻滯都會導致改革半途而廢；另一方面，擔心國有資產流失，作為國有資本監(jiān)管人會被問責。此外，“教育行政部門作為教育教學業(yè)務主管部門，沒有資產管理職能，直接組織以辦學資產為核心的股份制、混合所有制改革，缺乏職權支持。”[6]

2.擔心權力失控。一直以來，政府作為公辦職業(yè)院校唯一的投資主體，對學校擁有絕對的控制權。實施職業(yè)教育混合所有制改革，由于多元利益主體的介入必然導致政府原有建立在單一管理模式基礎上的權力削弱。一些地方政府和教育主管部門擔心“削弱自身對職業(yè)教育領域的宏觀管理和調控能力，導致職業(yè)院校混合所有制改革偏離既定方向”[7]，同時也因自身話語權的減弱也感到失落。

（二）公辦職業(yè)院校

1.身份變化引致待遇降低。現(xiàn)行法律對于混合所有制職業(yè)院校的法人屬性沒有清晰界定，這使公辦職業(yè)院校因擔心失去事業(yè)單位法人身份而降低改革熱情。

混合所有制是以多元產權主體為特征的，一旦國有獨資的產權性質發(fā)生變化，必然對公辦院校的原有權益產生影響。一是公辦院校一直享受著政府的資金、項目、招生等優(yōu)惠政策的支持，改為混合所有制職業(yè)院校后，這些優(yōu)惠政策未必能繼續(xù)得到保障；二是公辦院校的領導者均具有一定的行政級別，改制后自身的權力身份必然受到削弱；三是公辦院校的教師一般都有著穩(wěn)定的工作、良好的待遇及較高的社會地位，改制后教師會因編制、收入、待遇等的不確定性而產生“不安全感”或“失落感”，于是產生對改革的抵觸情緒，甚至出現(xiàn)人才流失等問題。

2.擔心國有資產流失被追責。混合所有制是一種公有權和私有權的融合，由于現(xiàn)有的改革法律、法規(guī)、制度、政策不明朗，在當前產權交易規(guī)則不完善的條件下，容易產生“民營合作方利用各種手段將國有資產權益轉化為非國有資產權益，或以國有資產損毀、消失的形式形成流失”[8]。公辦院校的領導者，為避免因涉嫌國有資產流失而被追責，出于“不求有功，但求無過”的心態(tài)，往往采取明哲保身之策，對混合所有制辦學改革持觀望態(tài)度。這也是許多高職院校面對混合所有制改革躑躅不前的主要原因。

3.企業(yè)入股增加辦學風險。混合所有制要求參與辦學的校企各方共擔責任、共御風險。由于企業(yè)發(fā)展受很多因素影響，面臨著更為復雜的外部環(huán)境，任何波動都可能導致企業(yè)的興衰成敗，這使企業(yè)的發(fā)展具有更大的風險性。實施混合所有制辦學，意味著把學校與企業(yè)的責任、風險捆綁在了一起，這無疑增加了學校發(fā)展的風險。

與此同時，學校作為政府的下屬單位，一切取決于上級主管部門，是否開展混合所有制改革，與領導者自身的升遷和學校的政績沒有直接關系。更何況國家目前對混合所有制改革只是鼓勵探索而非強制，只要不觸動自己的利益，學校管理者很難主動去動自己的“奶酪”。在這樣的行政化管理體制下，公辦職業(yè)院校對混合所有制改革易呈現(xiàn)安于現(xiàn)狀的消極態(tài)度。

4.多元主體治理致使成本增加。學校由單一主體變?yōu)槎嘣黧w之后，不僅治理結構發(fā)生了變化，還帶來學校管理體制機制的改變。諸如校內教職工的人事安排、崗位評聘、薪資待遇及相關問題都需要妥善解決。同時，如何對校內資產進行評估，對于參與辦學的資本、技術、管理等要素如何匹配股權，如何“定價”[7]，等等，諸多問題都會因混合所有制改革而涌現(xiàn)出來，這必然使職業(yè)院校管理成本大大增加。

（三）民辦職業(yè)院校

1.缺乏法律支持。在混合所有制改革中，雖然國家已經頒布了《民辦教育促進法》及其相應實施條例，但其中仍然存在許多不完善之處。如《民辦教育促進法》一方面強調民辦教育的公益性，規(guī)定“不以營利為目的”，另一方面又規(guī)定出資人可以獲取“合理的回報”，這本身就具有一定的矛盾性[9]。再如，民辦職業(yè)院校屬于“民辦非企業(yè)”的類別，但現(xiàn)行的民法通則中并沒有這一類別[8]。法律制度的缺位使民辦職業(yè)院校無所適從。

2.辦學權力弱化。職業(yè)教育混合所有制辦學本質上是國有資本和民營資本的混合，在我國現(xiàn)行的制度框架之下，國有資本無論從股份占有比例上還是對學校的實際控制能力上，都遠遠超過民營資本，民營資本居于弱勢地位。這使得參與混合所有制改革的民辦職業(yè)院校，不僅將損失經濟利益，還可能失去話語權和決策權。這也是民辦職業(yè)院校對混合所有制改革僅僅表現(xiàn)出有限熱情的根本原因。

（四）企業(yè)

1.投資收益難以保障。享受人才紅利是企業(yè)投資職業(yè)教育的首要動機。然而事實是，許多企業(yè)投入了大量的人力、物力、財力參與職業(yè)院校辦學，但收效甚微。“職業(yè)教育是一個長線投資的領域，短期無法彰顯效益”[10]，這使注重投資回報率等經濟性指標的企業(yè)投資熱情降低。

2.話語權被削弱。企業(yè)參加職業(yè)教育辦學，是為了能把自己的人才需求，貫穿于人才培養(yǎng)過程中，實現(xiàn)人才培養(yǎng)與使用的無縫對接。但由于混合所有制辦學中多元主體的加入，企業(yè)股權被稀釋，從而削弱了企業(yè)對職業(yè)院校管理的話語權。

3.行政干預過多。政府對公辦職業(yè)院校行政干預較多，這勢必影響到參與混合所有制辦學的校企共同體，致使辦學效率降低，也導致企業(yè)對參與職業(yè)教育辦學“心有余悸”。

三、混合所有制多元辦學主體的利益整合

職業(yè)教育混合所有制各辦學主體混合動機多樣，利益訴求多元。只有充分顧及并平衡各相關主體的利益，建立和完善改革中的利益平衡機制，使各辦學主體都能充分享受到改革帶來的紅利，才能真正激發(fā)其內在的改革積極性，將改革不斷推向深入。

1.政府應充分發(fā)揮主導職能。在職業(yè)教育混合所有制改革中，政府兼具多重角色：不僅是公辦職業(yè)院校的主要投資者，也是職業(yè)教育的重要舉辦者；不僅是混合所有制改革的推動者，也是各利益主體的協(xié)調者。作為國家利益的代表，對于職業(yè)教育混合所有制改革，政府起著重要的主導作用。面對辦學主體各種不同的價值取向，面對國有資本與民營資本存在的公益性與逐利性的矛盾，政府必須堅定不移地堅持職業(yè)教育的育人目標，要始終把“學生的發(fā)展”放在首位。必須明確，提升職業(yè)院校的育人水平和辦學質量，是混合所有制改革的最終落腳點。政府應毫不動搖地堅持教育的公益性，依照高職教育的準公共產品屬性，充分運用法律、政策、財政等方式來規(guī)范和引導職業(yè)教育混合所有制改革的發(fā)展。

2.健全法律法規(guī)。政府應盡快制定有關混合所有制職業(yè)教育的法律法規(guī)，最大程度地減小各種法律規(guī)章對混合所有制改革的制約，優(yōu)化混合所有制辦學的生態(tài)環(huán)境，為職業(yè)教育混合所有制改革保駕護航。

就目前混合所有制改革實踐來看，現(xiàn)階段亟需解決以下問題：一是混合所有制職業(yè)院校的“身份”問題，要明確混合所有制職業(yè)院校的法律地位和機構屬性；二是教職工的權益保護問題，應制定有關混合所有制職業(yè)院校教師的待遇、編制以及退休等方面的制度，從法律層面保障教職工的切身利益，讓參與改革的教職工沒有后顧之憂；三是各類資本的保護問題，要制定相關政策，不僅保護國有資本，也要保護非國有資本的權益，民辦院校可按“營利性”與“非營利性”分別享受不同的法律政策支持，突破所有制對職業(yè)教育資源配置的束縛，使國有資本的穩(wěn)定性和民營資本靈活性的優(yōu)勢都能夠得到充分發(fā)揮。此外，為防范非公有資本的“過度逐利行為”所帶來的風險，還需構建相應的風險管理機制。

3.制定管控與激勵政策。政府作為職業(yè)教育混合所有制改革的推動者及改革方向的掌控者，在政策的制定、實施和評價中應權衡利弊，兼顧各方利益。一方面，為鼓勵社會資本積極參與職業(yè)教育辦學，政府應制定激勵政策。如可以通過財政扶持制度，對積極參與職業(yè)教育混合所有制辦學的企業(yè)給予財政補貼與稅收優(yōu)惠；通過設立各類獎項，給予表現(xiàn)突出的利益相關方一定的社會榮譽。另一方面，由于非公資本具有逐利本性，容易通過各種方式“銷蝕”混合所有制職業(yè)院校的公益屬性，如變相收費、培養(yǎng)過程“偷工減料”等。對此，政府應加強治理，制定規(guī)則加以防范。

4.擴大職業(yè)院校辦學自主權。職業(yè)教育混合所有制改革的根本目的是“激發(fā)辦學活力”。政府應進一步為職業(yè)院校松綁，擴大其辦學自主權，為混合所有制改革營造相對寬松的外部環(huán)境。一方面，應將專業(yè)設置與調整、教師聘任與考核、人事管理、收入分配等具體校務管理工作回歸學校；另一方面，在有關職業(yè)院校的決策機制上，要逐步減少對職業(yè)院校的行政干預，給予混合所有制改革院校更大的自主權。

5.建立各辦學主體之間良好的對話機制。職業(yè)教育混合所有制改革參與主體之間，既存在根本利益上的一致性，也存在局部利益沖突的方面。各方只有進行積極對話，充分發(fā)揮協(xié)商機制，才能不斷緩解沖突與矛盾，將改革不斷向前推進。

一是統(tǒng)一理念。無論混合所有制辦學主體是誰，形式如何，都必須圍繞一個根本的宗旨：培養(yǎng)人才。所有的管理活動都必須圍繞提高人才培養(yǎng)質量而展開。

二是協(xié)調管理。企業(yè)化管理，看重的是短期的、顯效的、可用經濟效益衡量的“業(yè)績”；學校的管理，更注重長期的、隱性的、用社會效益體現(xiàn)的“業(yè)績”。在混合所有制改革中，應注意有形業(yè)績與無形業(yè)績兩者并重[11]。在人才培養(yǎng)、技術創(chuàng)新和市場拓展上建立利益實現(xiàn)與轉化機制，“構建出各主體間既能夠相互協(xié)同又能夠相互制衡和監(jiān)督的現(xiàn)代治理架構”[12]。

三是要素對接。通過合作各方在培養(yǎng)目標、專業(yè)設置、課程教學、科研攻關、基地建設等方面的溝通合作，將學校的育人理念與企業(yè)的用人需求相對接；學校的教學環(huán)境與企業(yè)生產環(huán)境相對接；學校的教學考核標準與企業(yè)的生產質量標準相對接。

四是利益共享。合作各方通過建立以資本為紐帶的利益共同體，實現(xiàn)資源共享，互惠多贏。

綜上所述，職業(yè)院校混合所有制改革的關鍵，是要明晰各辦學主體的利益訴求，理性分析混合所有制辦學各方對于改革的積極和消極因素，最大程度地化解不利因素，打破制度壁壘，逐步建立起以政府為主導、以職業(yè)院校為主體、社會力量積極參與、各方友好對話、協(xié)商共建、互惠共贏的混合所有制職業(yè)院校辦學體制。

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責任編輯 韓云鵬