從“機構花錢養人”到“政府購買服務”路徑探索

謝金彪 湯懿

摘 要：為推動政府改革和轉變職能，實現“小政府大社會”目標，近兩年，國務院、財政部和一些省市對實施政府購買服務改革進行部署，一些地方先行先試，取得了成效。本文通過案例分析，探索完善政府購買服務體系的路徑。關鍵詞：政府;購買服務;路徑

近期，我們深入江西省九江市，對政府購買服務成功案例進行分析。自2015年開始，該市在八里湖新區正式啟動政府購買服務工作，將城市衛生和綠化管理推向市場，實現市場化養護管理。通過管理模式的優化，降低了行政成本，促進了居民就業，提高了項目承擔單位效益，實現了多方共贏。

“花錢買服務”的嘗試

九江市八里湖新區總面積約52平方公里，2014年設立環衛園林機構，環衛局定崗10人，園林局定崗15人。2015年，新區被評為4A級國家景區，如繼續按照傳統模式來保障新區環衛綠化發展，必然滿足不了建設“生態文明活力新區”的總體要求。對此，該區提出“花錢買服務，不花錢養人”，強調在推進城市現代化的過程中要善于運用市場機制來解決城市建設和管理中存在的問題，決定將城市衛生和綠化管理推向市場，由環衛局和園林局作為購買主體，通過政府購買服務來實現市場化養護管理。

服務如何買

按照公平、公正、公開的原則和《政府采購法》等有關法規規定，2015年5月由市采購中心向社會發布園林綠化管養和部分市政道路清掃保潔服務招標公告。購買主體在有關專家庫平臺抽取異地專家組成評委，根據投標文件和評分標準嚴格打分、評定，保證了整個招標過程的公正、專業和合理，達到了預期效果;評標辦法上采用綜合評分法，價格權值25%、技術權值25%、商務與服務權值50%。評標辦法中的價格分統一采用低價優先法來計算，滿足招標文件要求;對于投標價格，以最低的投標報價為評標基準值，但同時兼顧其他權重因素，達到價格與技術服務質量優勢的最大化，購買的服務期限均為三年。

通過招標采購，在環衛方面引進了深圳先達威和深圳玉禾田兩家專業道路清掃保潔公司，分別負責兩個片區共33條道路的保潔工作，環衛作業總面積達250余萬平米;在園林方面引進了浙江誠邦園林股份有限公司、紅谷灘園林建設集團有限公司和江西滕王閣環境建設集團有限公司，負責4個片區的綠化管養項目。

錢從哪里來

新區結合《江西省城市市容環境衛生統一勞動費用定額》《江西省2000年綠化養護定額標準》以及省內外城市的實施標準測算出預算費用，報經市財政審批，市財政審核購買服務合同后納入購買主體預算管理，有效保障資金來源。

后續怎樣管

為加強監督管理，確保政府購買服務工作規范、有序、高效開展，購買主體分別出臺了考核制度、辦法和相關標準，采取定期信息公開、社會化監督等管理模式，對承接主體全方位實行評分驗收考核。采取“每日巡查、每周匯總、每月考核付款”的辦法，即每日對承接主體進行巡查，每月對承接主體內部人員管理、作業時間、機械化洗掃做專項檢查，每月向新區管委會上報當月考核情況。在每月檢查中對承接主體采取一次明檢、一次暗檢和“計分扣款”“雙倍處罰”的考核方式，通過圖文將現場第一信息傳到微信平臺，由承接主體進行第一時間的整改，建立了一套有效的“檢查、發現、通報、整改、復檢”的長效機制。

“花錢買服務”的三大效應

讓專業的人做專業的事，新區環衛綠化實施政府購買服務后，無論工人形象、勞動紀律，還是專業技能、操作規范化、作業機械化等方面都有很大的提升。

轉變了政府職能

實施市場化后，環衛局和園林局主要從事監督管理，更好地發揮了政府主體作用。

降低了養護經費

通過引入競爭機制，以招標的方式來決定養護企業，促使養護企業通過提高勞動效率、提高人均養護面積來達到減員增效的目的，從而整體降低養護價格，節約養護經費。

提高了養護水平

通過確定競標企業資質，保證了專業化運作，并對中標的養護企業實行合同管理，嚴格按標準進行考核，有效地促進了養護企業提高養護質量和水平。按照傳統模式，新區需配置環衛工人500～700人，但專業化運作中實際配置139名。

“花錢買服務”的發展方向

政府購買服務是打造高效服務型政府的必要舉措，是政府轉變職能的一條有效路徑。當前，我們應當認真總結各地經驗，不斷完善政府購買服務體系。

拓展政府購買服務的范圍

結合政府機構改革，梳理政府各部門承擔的社會管理和公共服務職能。除了審批、監管、檢查、處罰等強制性工作外，拓展政府購買服務的范圍，將社會組織能夠承擔、有利于社會資源最優化配置的專業性、輔助性服務工作都通過政府購買來解決，并以制度的形式、契約的方式來予以明確和規范，真正將“養人辦事”的傳統政府服務模式逐漸轉變為“費隨事轉”和“辦事不養人”的公共服務的新模式落到實處。

目前，政府部門及事業單位掌握著大部分社會服務領域的資源，特別是專業性較強的部門，無論是設備和人員，都強于社會力量，因此，出于對自身轉型的畏難情緒和對社會力量的不信任，對政府購買服務工作存在一定的阻力。所以，在推動政府購買服務的過程中，要嚴格控制政府相關的職能崗位編制和人員的增加，對一時難以通過政府購買方式來增加并需要增加的人員，可采取編外聘用，為日后剝離機構和人員創造條件。

拓寬購買服務的資金渠道

目前政府購買服務對資金要求是在既有預算中安排，但隨著社會的發展、服務范圍質量精細化程度的提高，對資金的需要隨之加大，面臨著地方財政資金有限的現狀。對此，要通過設立專項資金、引入ppp模式、合理利用彩票公益金等方式來拓寬購買服務資金渠道。

培育社會服務承接力量

社會力量是政府購買服務的重要載體，應培育引導其優先發展。出臺扶持各類社會力量實施辦法，在試點期間簡化注冊手續、放低門檻、制定準入資格認定細則，保證新增機構的專業性和規范性，建立一套培育社會力量發展的機制，既要重點培育一批專業性強、資質優良的社會力量，又要使中小機構有發展空間。同時，積極鼓勵事業單參與到加政府向社會力量購買服務的過程中，鼓勵事業單位人員創辦承接服務的社會組織。

建立完善的配套制度

完善評估監管機制，針對不同的購買服務類型，制定細化的評估細則和考核量化指標，建立政府參與的評估專家庫和專業評估團隊，評估成員包括本單位領域專家、服務供需方和第三方。可推進公眾參與，加大服務透明度，接受群眾對服務質量的監督;建立淘汰退出機制，保障政府購買服務工作的公正、透明、規范，確保資金的使用效率和社會效益的最大化;同時，可按照“誰購買、誰監管”的原則，明確監管責任單位，建立信息公開制度和社會監督投訴制度。

另外，結合政府采購法實施條例來完善相關管理辦法，與貨物、工程采購相比，政府購買服務體現了非實物類、非生產類、不可儲存性、跨度時間長、地域性等特征，因此要制定界定政府購買服務的范圍內容、確定服務類的采購評估標準、明確具體的采購方式和程序，為購買行為的實施提供制度保障。

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