PPP項目全生命周期財務風險管控

黑明星

摘 要 新時期，為了加快轉變政府職能、發揮市場的配置作用，建立現代財政制度，緩解政府債務壓力和社會資本進入難等問題，PPP模式被廣泛應用于城市基礎設施建設、棚戶區改造等關系國計民生的重大項目。同時，國家先后出臺了“國辦發〔2013〕96號”“財金〔2014〕76號”“財金〔2014〕56號”“國辦發〔2015〕42號”等一系列規范性文件，指導PPP項目規范發展。但近些年隨著PPP模式的快速推進，在具體運行中也出現了許多問題，主要表現在合作各方對項目合規性的把控上，進而引發了其他財務風險。本文側重從社會資本方的角度分析PPP項目的全生命周期，并具體分析建設、運營、移交階段應重點關注的財務風險和具體解決辦法。

關鍵詞 PPP模式 全生命周期 財務風險 管控

一、PPP模式的定義及主要特征

PPP模式起源于英國，其首先推出了公共私營合作的融資機制，主要指政府等公共部門與社會資本在建設公共項目與服務方面進行合作，其基礎為特許權協議，具體的模式包括OM（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。基本模式為由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得合理的投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監督，以保證公共利益的最大化。該模式的基本特征主要包括5個方面：一是參與各方地位平等，社會資本與政府是在平等協商的基礎上通過簽署PPP合同的模式確立合作關系;二是利益共享，保證經營項目產生的收益能滿足雙方需求;三是風險共擔，合作雙方應合理分擔項目實施過程中的風險;四是全生命周期，PPP模式包括項目識別、準備、采購、執行和移交的一個全生命周期，一般項目為5年以上，常見的項目合作周期為20年以上，但一般不超過30年;五是合作各方關系復雜，合作雙方并不是簡單的銷售購買關系，雙方的權利義務關系以PPP項目合同為基礎，并在此基礎上開展各種形式的合作。

二、PPP模式全過程風險分配框架圖

“財金〔2014〕13號”和“財金〔2014〕56號”兩部文件對PPP項目的風險分配原則作出了明確規定。PPP項目全生命周期可能發生的重大風險包括建設風險、融資風險、運營風險、收益風險、法律和政策風險、宏觀經濟風險和不可抗力風險。合作各方應該對全部風險進行識別，并根據項目性質和各方對風險管理的優勢和能力，在政府方和社會資本方之間進行合理分配，具體見表1所示。

三、PPP模式執行中出現的財務風險

（一）項目對收益水平和時間點缺少詳細論證，項目收益率不足

地方政府在進行PPP項目選取過程中倉促上馬，未能進行有效的評估，缺少對收費的可行性論證，這樣的PPP項目最后只能由政府出資，這樣的項目即使前期順利開展，但是后期會給政府帶來很大的財政壓力。這種只顧眼前利益的方式，不能解決資金的根本問題，盡管可以短期緩解政府財政資金不足的情況，但是在后期政府承擔的財政壓力比前期還大，甚至產生債務風險。

（二）項目融資規模及風險未得到有效評估

在確定項目投資規模前，往往缺少科學的論證，項目在后期面臨缺少資金的境地。按照發改委財政部門的要求，PPP項目在前期需要進行嚴謹的項目識別，對政府的財政承受能力進行科學分析。根據相關規定，PPP項目資本金不應少于投資總額的20%。在項目公司成立后，社會資本應積極推進融資工作，與金融機構、政府方、咨詢機構等各方參與者保持高效溝通、開展項目公司或者股東的評級、收集項目合規性文件、完善融資需求的其他文件，盡早實現融資交個，避免因融資失敗導致項目風險。

（三）片面關注建設階段，對后期的運營及移交等后續環節考慮較少

在PPP項目招標過程中，政府往往很難轉變觀念，通常會選擇資金實力雄厚的工程建設單位作為社會資本，但是這些企業的運營經驗不足，后期運營管理存在缺陷。在項目推廣時也是由于政府原因，重視建設階段，對后期運營等重點風險領域關注較少。

四、PPP模式財務風險管控的具體措施

（一）詳細調研，對項目本身的關鍵時間節點進行重點把控

社會資本投資PPP項目，通常從兩個方面獲取收益，一是建設期的工程收益，二是項目運營期的收益。社會資本可以聯合其他有實力的機構組成混合體共同參與投資，合理分散風險。在篩選投資項目時，應關注項目可行性、項目合規性、融資方案可行性、政府支付能力、項目預期收益能力和節點等等。對可行性報告中的基礎數據進行充分驗證，尤其是針對影響未來現金流的指標。另外，投資退出時的方式和時間也是影響合同成敗的重要因素，應在合同中明確約定。建立完善的風險識別和控制體系，使用創新方法協作化解風險。

（二）把控運營期間的財務風險，細致評估收益水平、可融資條件等

PPP項目通常時間較長，不確定性較多，因此應該仔細判斷運營收益是否與預期相符，能否覆蓋公司投資成本，項目公司收到的收費和政府付費等能否彌補項目公司償還債務性融資本息，項目公司發生的各種成本費用是否符合政府付費的條件。建立起明確的融資風險控制模型，防止產生融資風險。

（三）把控項目全過程財務核算水平

積極利用預算工具對項目投資進行相關分析，建立起完善的預算管理制度，保證投資決策資料可靠，使用現金的投資財務管理模式進行科學計算與投資回報預算，增強資金管理控制，制定合理的投資比例。

在進行會計核算時應保證會計信息的質量來為政府以及項目公司等相關利益獲得者提供科學的參考數據，也可以幫助企業會計信息使用者對PPP項目公司的財務情況有一個正確的認識，應盡量避免會計信息失真的情況，針對不同的項目模式根據會計準則進行準確核算。以權責發生制為基礎，對收入和成本費用進行配比。同時，應針對項目的全周期，在項目成立、建設階段、運營階段和移交階段進行相應的產權登記、移交等手續，保證后續資料可查。

（四）規避項目稅務風險

現階段，我國還未出臺關于PPP模式的專門稅務法律法規，在實踐中，各級稅務機關也只能依據散落在其他行業或其他領域的相關政策文件執行，可以說PPP稅收立法工作已經滯后于PPP模式發展的需要。具體在稅務處理時，應根據項目生命周期，在項目成立、建設階段、運營階段和移交階段進行相應的處理。在項目建設期，因建設而產生的大量進項稅可在運營期抵扣，同時需要在PPP模式中明確收費合同是含稅價或非含稅價。同時，謹慎選擇移交方式，盡量規避因視同銷售產生大量的增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅和企業所得稅等大量稅收成本。

五、結語

PPP項目作為一種新興且正在大規模使用的融資形式，由于其存在投資額大、周期長等特點，必然存在較大的風險。目前財政部等部門已經逐步規范其使用條件、使用范圍等，為保證項目的順利推進，社會資本方應更關注PPP項目風險，才能實現合理投資回報，推動PPP模式良性發展。

（作者單位為天津生態城投資開發有限公司）

參考文獻

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