PPP項目績效考核設置市政道路案例分析

李璐霞 付政儒

摘 要：文章以某市政道路PPP項目作為案例進行分析，首先對全國目前PPP行業情況進行了分析，然后通過理論與實操相結合的方式引入，分析PPP項目績效考核設置。

關鍵詞：市政道路? PPP模式? 績效考核

2017年，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱“92號文”），文件規定“未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制”、“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”項目應當清理出庫。此前《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）等文件已經要求“付費與績效考核掛鉤”，一套嚴格、合理的績效考核機制呼之欲出。

績效考核是PPP項目中政府向項目公司付費的主要依據，同時也是評價項目公司提供公共服務質量及效率的依據，是PPP項目中利益和風險分配的核心。然而，翻看各個PPP項目實施方案中的績效考核方案就會發現，或千篇一律，或無關疼癢，甚至成為保障付費的工具。這使得如何建立PPP項目績效考核機制、規范化操作PPP項目成為當下急需解決的問題。

一、績效考核的目的和存在的問題

（一）績效考核的目的

所有的管理活動，考核機制都有一個共同的目的—通過績效考核，引導、監督、落實任務或目標的完成，PPP項目的績效考核也不例外。

PPP作為公共基礎設施項目的一種運作模式，提高公共服務的質量和效率就是PPP績效考核的最終目的。因此，績效考核必須緊緊圍繞這一最終目的。

（二）目前存在的問題

1、考核方法單一

目前PPP項目績效考核大多采用相當于KPI的考核方法，設置考核指標，由實施機構進行打分，根據分數確定政府付費金額。但項目與項目之間，即使情況不同，也依然照搬照抄，沒有根據PPP項目實際情況做出合理的考核方案。

2、假考核

由于地方政府、社會資本以及咨詢機構的習慣性思維，將PPP更多的當項目建設看待。因此往往在設計考核方案時，考核指標設置簡單且不具有監管性，違背了實現“提高公共服務質量和效率”的初衷。

3、偏考核

考核體系不全面，在考核指標設計或權重上過于片面，或千篇一律不注重與實際結合，考核角度要么過于單一，要么過于復雜導致成本過高。

二、績效考核方法和相關設計

績效考核是企業績效管理中的一個環節，是指考核主體對照工作目標和績效標準，采用科學的考核方式，評定工作任務完成情況、工作職責履行程度和發展情況，并且將評定結果反饋的過程。

PPP項目的績效考核，則是站在政府角度，對項目公司所提供的公共服務進行的考核，是對一個組織的整體考核。

下面，將通過對某市政道路PPP項目（以下稱“本項目”）運營期績效考核方案設計思路進行闡述，本考核方案采用KPI法。

（一）項目概況

本項目為城市主干道，按建設性質分為新建工程和維修工程。

（二）考核方案設計思路

1、考核主體

PPP項目績效考核一般由實施機構對項目公司進行考核，其考核結果具有較大的主觀性，往往會使項目公司難以接受，影響其對項目運營的積極性，故本方案引入第三方機構。實施機構、項目公司及第三方機構同時作為考核方，對項目運營情況進行考核?？己烁鞣骄窗俜种拼蚍郑礄嘀叵喑撕罄鄯e出總分。

實施機構作為政府監管方，檢查打分權重為50%;項目公司作為實施方，自檢打分權重為20%;第三方機構作為中間方，檢查打分權重為30%。

單次最終考核得分=實施機構考核得分×50%+項目公司自檢得分×20%+第三方機構考核得分×30%

上述各方考核得分及最終考核得分由實施機構匯總，并通過一定途徑公示，公示結束后作為最終考核結果。

2、考核指標

本項目考核方案指標的設置根據《城鎮道路養護技術規范》（CJJ 36-2006）、《城鎮道路工程施工與質量驗收規范》（CJJ 1-2008），并結合該項目設計單位及可行性研究報告編制單位制定。

（1）一級指標

本項目運營期績效考核一級指標為項目養護、項目經營及相關者滿意度三大項，其中項目養護為50分，項目經營為40分，相關者滿意度為10分。

（2）二級指標

項目養護方面包含路面、路基、掘路修復、分隔帶、綠化帶及其他附屬設施;項目經營包括本項目經營的內容，最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，項目公司從最終用戶處收取費用，具體需根據項目實際情況進行確定;相關者滿意度為周邊住戶對項目的滿意度，實行百分制，按照10分×滿意度計算本項最終得分。其他指標分值結合設計單位及實施機構的意見進行確定。

（3）三級指標

二級指標下，設置具體的三級指標。例如城鎮道路路基養護應包括路基結構、路肩、邊坡、擋土墻、邊溝、排水明溝、截水溝等。在實際方案設置時，應細化成可操作的量化指標。例如路肩不得高過路面，低于路面最多不得超過3cm，每1km路段內高度不符要求的路肩長度超過50m的，每增加1m扣除相應的分值。

三級指標的設置應考慮到道路的車流量、重型車流量、道路的新舊及投入運營年限等各方面的因素。本項目包含了新建道路及維修道路，由于維修道路的路基已使用數年，其考核標準不可與新建道路等同，故對于維修道路和新建道路的三級指標應分開設置。同理，若不同道路的車流量及重型車流量不同，其三級考核指標應區別設置，貼合實際，不能一概而論。

由于本項目運營期為20年，故在項目運營期間會涉及到道路的大中修，甚至改擴建。因此，對本項目績效考核三級指標設置時，應考慮到大中修及改擴建的影響。在實際操作過程中，根據本項目設計單位對道路的評估，及可行性研究報告編制單位對車流量的預測，第一步首先初步確定本項目投入運營期的第7年進行中修，第14年進行大修，在項目運營期結束時，根據對道路評估情況決定是否進行大修或者重建。道路的大中修由實施機構委托專業機構檢查確認后進行，或項目公司根據道路維護情況向實施機構提出申請，實施機構委托專業機構確認無誤批準后執行。第二部，根據大中修的時間，編制不同年份的考核指標。隨著道路投入運營時間的增長，三級考核指標每兩年換一標準，在大中修后，執行新的標準，其中中修后的考核指標與大修后的考核指標也不可執行統一標準。

3、考核方法

績效考核應根據考核內容設置常規考核頻率，本項目對于易損壞部分如路面、分隔帶等，每季度考核一次;對于邊坡、擋土墻等較為耐用結構，每年考核一次;對于路基等耐用結構，每兩年考核一次。

項目經營內容的考核頻率可根據運營內容進行制定，調動項目公司的經營積極性，保證所提供服務的質量，以減少政府財政補貼的額度。

除常規考核外，根據實施機構需求，增設臨時考核。臨時考核主要用于旅游季節、雨雪季節、政治需求等，對路面的檢修、綠化帶的養護、道路的清潔及排水設施的疏通等進行臨時考核。

年度運營考核得分計算如下：

A=（B1+B2）/（W1+W2）

式中：A-年度運營考核得分;B1-常規考核的績效評價總得分;B2-臨時考核的績效評價總得分;W1-常規考核的次數;W2-臨時考核的次數。

在實際操作中可根據需要，設置優秀分值，達到優秀分值后，不予扣款。也可給予項目公司合理的整改機會，在一定時間內整改，重新考核通過后，則不予扣款。

年度績效考核扣款計算如下：

年度績效考核扣款=考核基數×（100或優秀分值-最終考核得分）÷100

（三）考核方案總結

以上為筆者所經手的某市政道路PPP項目績效考核方案設計思路，其中的具體指標需根據項目實際情況進行制定，為保護項目的資料信息，在此不予展示。

以上方案的設置，首先在績效考核的得分上進行了改變，在政府方主導的前提下由三方共同決定，避免了一家定論的主觀性因素，使得考核較為公平。其次，考核指標的選擇及確定結合了項目的設計單位、可行性研究報告的編制單位、國家現行的養護及驗收規范等各方的意見，可使指標貼合實際且全面。最后，根據不同的時間及工程，編制了不同的考核標準，量體裁衣。

四、結束語

公共基礎設施在社會發展中起著重要作用，其建設質量對民生影響至關重要。目前參與PPP項目的多為施工企業，往往不持長期經營的態度，主要通過施工獲取利潤，輕運營而重建設。而PPP項目合作期長，運營的優劣直接決定項目能否高效率運營，能否減少政府財政補貼數額，達到財政資金、資源利用的最大化，這是一個值得政府方關注的方向，而績效考核則為其提供了保障。

PPP項目的績效考核機制中的考核方法、指標等，都不能一概而論，不能一成不變，必須根據項目的實際情況量身定做、不斷完善。同時需要考慮到成本問題，避免為考核而考核。在考核指標設置時，避免讓考核成為政府單方面的想法，降低了社會資本參與PPP項目的積極性。同時，作為公共基礎設施類項目，必須注意考核全信息公開，接受公眾監督，確保公平公正。

參考文獻：

[1]楓林艷.如何搞好PPP項目的績效考核.PPP知乎.