論治安處罰的自由裁量權

皮雪枚

摘 要：目前學術界對于公安機關自由裁量權的研究相對比較廣泛，但也存在一些薄弱環節：一是研究不夠系統與全面;二是與實踐聯系還不夠緊密;三是在權力控制的邊界分析方面還不夠深入等。基于此，文章將重點對公安機關自由裁量權的對策建議進行探討，努力形成一些具有我國實踐特色的一些立法理念和具體策略建議。

關鍵詞：治安處罰;自由裁量權

一、治安處罰的自由裁量權概述

（一）治安處罰的概念

根據《治安管理處罰法》的規定，我們可以將治安管理處罰定義為：依法享有治安管理處罰權的公安機關及公安機關委托機關，依照法定情節和程序對擾亂社會秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身權利、侵犯公私財產，情節輕微，尚不夠刑事處罰的行為人依法剝奪其人身自由、財產或其他權利的行政處罰。

（二）自由裁量權的概念

在現代行政法學中行政自由裁量權是一個重要的概念，對此概念的解釋，由于各國政治體制、法律文化、民主觀念等的不同，解釋也有所區別。

從國外學者的觀點來看，英、美國法系側重于從程序的這個角度對自由裁量權進行充分的分析，但是大陸法系國家多是重視與自由裁量權有關的實體方面的充分分析。

而國內的學者則將自由裁量權理解為法律賦予行政主體管理某種事項，做出某種行為的權力，行政主體根據具體情況享有自行判斷、自行選擇、自行決定是否做出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的靈活選擇的余地。

基于國內外對行政自由裁量權的分析，我們可以將行政自由裁量權界定為：在法律、法規授權的范圍內，行政相對人進行的一種作為或不作為的自由選擇權。

二、我國治安處罰自由裁量的分類及實踐中存在的問題

（一）治安處罰自由裁量權的分類

由于當前行政自由裁量權主要在公安機關進行實踐，且公安機關的行政處罰與民眾的切身利益息息相關，基于這些考慮，本章節主要探討公安機關自由裁量權的分類：

第一、公安機關對事實性質認定的自由裁量權，是指公安機關對相關的人或事項的性質在現有的法律、法規沒有具體的規定下，由公安機關對人或事項的性質進行主觀認定或裁量。

第二、公安機關對情節輕重認定的自由裁量，是指公安機關對行政相對人的具體己經實施的行為在情節上的選擇性認定。

第三、公安機關對行政相對人違法責任承擔方式選擇的自由裁量，是指公安機關在對違法人進行處理時，自由在法律規定的范圍內選擇處罰種類、幅度、執行方式等。

第四、公安機關對申請許可條件是否具備的自由裁量，是指行政主體依照行政相對人的申請依法審查其能否賦予或禁止某種行為及資格。

第五、公安機關的行政程序的自由裁量，是指行政主體在實施具體行政行為過程中所應遵循的原則、方式、范圍、程度等操作性事項的總和。

（二）實踐中存在的問題

第一、事實性質方面的濫用。在治安處罰實踐中具體表現為：一是考慮人情世故等不相關因素。公安機關在作出行政處罰的時，受到外界與案件沒有關聯的因素影響，以致于作出不合理的行政處罰決定。二是未考慮違法行為的性質、情節以及社會危害性等相關因素。《治安管理處罰法》第五條規定，“治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程度相當”，這就是相關因素。

第二、情節輕重方面的濫用。在公安行政法律法規中經常會出現諸如“情節較輕的，給予何種處罰”、“情節較重的，給予何種處罰”之類語義模糊的用語。針對這些情況，只能由公安機關及民警在執法過程中根據執法經驗自行判斷哪種情況屬于情節較輕、哪種屬于情節嚴重，這種認定具有很大的隨意性，無形中留下了“彈性”空間，從而容易導致治安處罰自由裁量權的濫用。

第三、處罰方式方面的濫用。在執法實踐中，處罰方式上的濫用主要表現為對不確定的法律用語作出任意擴大或者縮小的解釋。公安機關對違反治安管理的行為人進行治安處罰時，可以依據具體情況，在法定處罰幅度內自由的進行選擇，具體包括處罰種類選擇與處罰幅度選擇兩種類型，但是在具體執法續踐中，某些民警利用法律用語的不確定性，隨意選擇治安處罰的方式，可以取上限也可以取下限。

第四、行政程序方面的濫用。在實踐中，如果法律、法規對程序規定不明確，公安機關在執法過程中便有了行使自由裁量權的空間，可能會導致在程序上對自由裁量權的濫用。

三、治安處罰自由裁量權規制的完善

（一）加強對治安處罰行政自由裁量權的立法控制

1.加強立法解釋

立法機關應加強關于民警自由裁量權行使的立法解釋，不應怠于立法解釋的職責，而只注意不斷地制定新的法律規范。可由全國人大對《治安管理處罰法》中必須存在，但是自由度過大的自由裁量條款應分層次進行細化，如對不同的違反行為，根據其性質、情節、社會危害程度具體量化，劃分不同的處罰檔次。

2.減少立法中模糊的法律用語

在《治安管理處罰法》、《行政復議法實施條例》等諸多行政法律法規中總是或多或少地出現諸如“公共利益”、“公共財產”、“社會秩序”、“正常生活”等模糊的法律用語。執法者對用語的不同理解必然會導致不同的判斷，在實際操作中很容易造成自由裁量權的濫用。筆者認為，可以通過以下幾種方式來解決上述問題：第一，應通過制定部門規章和地方性法規等形式，明確概念、細化情節，縮小執法民警自由裁量空間。第二，通過司法解釋消除法律用語的模糊性，將模糊的法律規定更加具體化，使立法意圖更加清晰。第三，立法者在法律用語中應盡量避免使用帶有感情色彩或模糊意蘊的詞匯，以防止公安民警在執法時出現理解上的偏差。

（二）加強對治安處罰行政自由裁量權的程序控制

目前正在實施的《治安管理處罰法》中，確實建立起一套比較好的程序制度，這些制度的建立，在限制治安自由裁量權方面發揮了巨大的作用，但結合筆者執法實踐，為更好地控制治安處罰的自由裁量，應進一步建立或完善以下的制度：（1）建立行政拘留聽證制度。法律應將行政拘留納入行政相對人可舉行聽證的范圍，規定在公安機關做出行政拘留處罰之前，行政相對人有權就行政拘留處罰決定要求舉行聽證。（2）建立行政指導制度。行政指導制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之后、對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務、如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，若行政主體沒有履行該項義務而導致相對人因喪失權利或為履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度。

（三）加強對治安處罰行政自由裁量權的內部控制

治安處罰中自由裁量權控制主要是內部控制，應該是對治安處罰自由裁量權控制的主要形式和途徑。治安處罰自由裁量權內部控制內容包括：

1.完善治安處罰行政復議制度

要進一步完善行政復議制度，可以從以下幾個方面著手：

一是復議機關不僅要客觀地審查自由裁量是否合法，而且要嚴格遵循合理性原則，對治安處罰明顯不合理的情況堅決予以變更。要以行政自由裁量行為必須適當、公正為基本準則，嚴格履行復議職責。

二是復議機關要擴大復議案件的審查范圍。目前復議機關一般只審查相對人申請的具體行政行為，而沒有進行全案審查，這樣一方面會導致同案中部分當事人的合法權益因沒有提起復議而得不到糾正，另一方面會導致行政復議機關對下級公安機關的袒護。

三是大力宣傳行政復議制度。要通過新聞媒介等各種宣傳途徑，提高公民通過復議的手段維護自己合法權利的意識。

2.實施治安處罰裁量基準制度

制定治安管理處罰裁量基準應把握如下幾點要求：一是裁量標準要有實質內容，操作性要強，應科學合理地將違法行為劃分幾個檔次，施以不同的處罰，方便民警在執法中對照裁量標準進行操作，真正解決執法者在治安處罰自由裁量時無適用依據的問題;二是要防止借裁量基準的制定，使行政裁量權的濫用合理化、制度化;三是裁量標準不能突破《治安管理處罰法》本身的規定，并且符合立法原意。

3.完善科學的考核機制

各級公安機關的考核評價體系應以制定科學合理的治安管理工作機制，應以當地社會治安的安定度、人民群眾的安全感作為衡量治安的好壞評價體系，從而真正實現法律效果和社會效果相統一。同時，要注重執法成本和執法資源的有效利用，要對執法成本和執法效益進行合理的評估，這也是有效防止警察自由裁量權濫用的根源性問題。

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