新結構經濟學產業政策的應用范式與現實挑戰

白讓讓

內容提要?林毅夫教授基于“增長甄別與因勢利導”的理念，構建了“兩軌六步法”式的產業政策指南。本文以我國新能源汽車發展政策的出臺、演變和實施為背景，對這一產業政策范式的可行性進行了初步驗證。文章發現，經過適當的改進或調整，“兩軌六步法”關于要素稟賦、比較優勢和有為政府的一般邏輯，也可用于指導新能源汽車、物聯網、智能制造等新興產業的政策設計。從完善新結構經濟學產業政策體系的目的出發，無論是該學說的支持者，還是批評者，既不能把“兩軌六步法”式的產業政策當作包治百病的靈丹妙藥，也不應出于理論“價值”“范疇”之爭，而把這一范式中有利于完善和提高政府干預效率的主張予以完全否定。

關鍵詞?產業政策?新結構經濟學?潛在比較優勢?新能源汽車產業?學術批評

〔中圖分類號〕F269.22?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2018）12-0009-12

一、引言

通過反思主流發展經濟學“結構主義”的缺陷、總結戰后發展中國家追趕戰略的實踐經驗，林毅夫教授構建了“新結構經濟學”的分析體系和框架，試圖回答“在不同的發展階段，經濟結構是由什么決定的，其結構是如何變化的，如何推動經濟的發展”等發展經濟學的基本問題。①新結構經濟學的核心主張是“一個國家在每一個時點的經濟結構是內生的，取決于這個國家在那個給定時點的要素稟賦結構”，在實踐層面，發展中國家要按照比較優勢來選擇相應的產業，并在“有效市場”和“有為政府”這兩只手的共同牽引下，以要素稟賦結構提高、產業結構優化來推動經濟發展。而結構升級過程中出現的“外部性”和“協調失靈”問題，只能借助產業政策來應對。這一產業政策的核心就是“增長甄別、因勢利導”的架構（Growth Identification and Facilitation Framework，簡稱GIFF），具體的行動綱領則被細化為“兩軌六步法”式的政府行為指南。

近年來，國內一些研究者實證檢驗了林毅夫教授關于比較優勢和產業結構升級關系的預判，華秀萍以汽車和電子產業上市公司為樣本，檢驗了政府補貼和企業創新績效之間的關系;②韓永輝的實證研究發現地方政府的各類產業政策有利于產業結構的合理化和高度化;③李力行和申廣軍衡量了地區的比較優勢，并把開發區解釋為一種產業政策，實證檢驗發現開發區建設有利于城市產業結構的加速調整。李力行、申廣軍：《產業開發區、地區比較優勢與產業結構調整》，《經濟學（季刊）》2015年第3期。這些研究存在的一個問題是，他們沒有使用林毅夫教授所定義的潛在比較優勢，而是基于傳統的資本、勞動兩要素生產函數來衡量比較優勢的高低，這就相對于用林毅夫教授所批判的舊結構主義的范式來檢驗新結構經濟學的理念。實際上，在GIFF提出之初，就引發過熱烈的討論。Ha-Joon Chang雖然不認可林毅夫關于發展中國家要遵循比較優勢的產業政策主張，但并不否定借助比較優勢來識別產業。Justin Lin and Ha-Joon Chang，“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang，”?Development Policy Review，?vol.27， no.5， 2009， pp.483～502.在關于GIFF和“增長甄別與因勢利導”框架的評論中，特維爾德認為這一新的范式是對增長甄別、競爭力法、投資環境調查法、生產能力法等已有方法的一個可靠的替代物，但這個菜單的成效卻取決于“廚師”，即政府的治理能力;④⑤⑦⑧參見林毅夫：《新結構經濟學——反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第208～212、213～214、221～224、217～220、225～227頁。坦杜爾卡則認為防止政府的過于熱心是GIFF成功的關鍵環節;④阿姆斯登建議在GIFF框架中增加商業知識在比較優勢中的權重，⑤就可以超越傳統的價值鏈和跳躍猴子標準;“跳躍的猴子（jumping-monkey）”亦稱“森林-猴子”比喻，是指猴子從森林中的低產出樹向高產出樹不斷跳躍，而跳躍的時間部分決定于兩棵樹之間的效率差異，常用于指代一個國家經濟結構或產業結構的躍升過程。阿莫亞科認為GIFF對于那些熱衷于出口多樣化和出口升級的國家或地區來說，是一個非常實用的指南;⑦帕克指出盡管完整地執行GIFF程序對任何一個國家都是不現實的，但只要抓住某個相適宜的方法，并使政府將精力放在林毅夫所提出的因勢利導方面，發展中國家就可以實現結構升級;林佑赫認為韓國20世紀60年代初期的工業化路徑，基本符合GIFF的機理。⑧由于GIFF范式的原理和框架還在不斷完善之中，僅從經濟學的某些固有觀念或邏輯出發，全盤否定或者一味拔高都是不可取的，限于篇幅和主旨，本文對GIFF范式的分析將聚焦在實踐層面。

本文按照新結構經濟學的“兩軌六步法”框架，逐一分析我國新能源汽車產業政策的動因、手段和短期效應，在判斷政策是否契合了GIFF范式的基本邏輯的同時，著力揭示兩步六軌法在具體應用時面臨的主要挑戰，為優化和完善GIFF范式指明方向。

二、“兩軌六步法”下的產業政策：框架與實踐

1.新結構經濟學產業政策的機理簡述

林毅夫教授將產業政策定義為：“凡是中央和地方政府為促進某種產業在該國或該地區發展而有意識地采取的政策措施就是產業政策”，并列舉了諸如關稅和貿易保護、稅收優惠、土地、信貸補貼等近十余種具體的方式。林毅夫：《產業政策與國家發展——新結構經濟學視角》，《比較》2016年第6輯。在總結發展中國家政策實踐的基礎上，新結構經濟學主張，政府要扶持體現本國要素稟賦或稟賦結構的比較優勢產業，并解決產業結構升級過程中的外部性和協調問題，如此就可以使潛在比較優勢轉化為現實競爭力，從而實現“結構升級、資本積累和要素稟賦結構提升”的良性增長。這一產業政策的范式建立在以下幾個關聯的概念之上：

（1）要素稟賦結構與比較優勢。在提出“兩軌六步法”的產業政策指南時，林毅夫認為要素稟賦由土地、勞動力和資本（包括物質資本和人力資本）構成，是國家用于分配第一、第二和第三產業中生產商品和提供服務的總預算約束，他還提出有必要在原有的稟賦里加入“硬件”和“軟件”基礎設施，因為這些基礎設施對國內企業的競爭力至關重要，影響著交易成本和投資的邊際回報率。但是，他又將要素稟賦的結構定義為“一國所擁有的要素的相對豐裕程度”，并認為稟賦結構的變化取決于資本的積累和技術的進步，由此可以判定GIFF框架中的要素稟賦就是技術或者生產函數給定時，勞動力、資本在總投入中的相對比例。據此，產業可以劃分為勞動密集、資本密集和特定資源密集三種基本類型。

（2）自生能力、潛在比較優勢與交易成本。參見林毅夫：《新結構經濟學——反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第327～333頁。一些發展中國家具有比較優勢的產業未能獲得市場競爭力，一方面是由于企業缺乏自生能力，另一方面則在于該國基礎設施和制度環境帶來的高交易費用限制了比較優勢的發揮。新結構經濟學首先給出了自生能力的基本定義——“在一個自由、開放、競爭的市場中，一個正常經營管理的企業，在不需要外力的扶持下，即可預期獲得正常利潤的能力”，而具有要素比較優勢的企業在正常經營活動中之所以未能取得利潤，一定存在阻礙比較優勢顯現的因素，為此，林毅夫教授提出了潛在比較優勢這一新的概念——“特定經濟體中某個產業符合要素稟賦結構決定的比較優勢，即企業具有要素成本優勢，但由于缺乏相適應的軟硬件基礎設施，交易成本過高，以至于無法在本國或國際市場上競爭”。自生能力是在有效市場中形成的，而制約潛在比較優勢顯性化的因素就是制度和基礎設施，后者就是新結構經濟學所定義的交易成本。將基礎設施及其相關的交易成本當作經濟體稟賦的一個組成部分是新結構經濟學研究產業政策的重要切入點，這里的基礎設施又被劃分為硬性和軟性兩類，前者包括高速公路、港口、機場、電信等傳統的基礎設施，后者則特指制度、規制、法律等社會經濟體系，它們決定著企業生產經營活動的范圍、交易費用和穩定性。這種區分也有助于對企業和政府在產業政策制定、實施過程中的不同職責定位進行量化分析，從而為后續的“兩軌六步法”提供理論支撐。

（3）信息、外部性、協調機制與“有為政府”。林毅夫：《產業政策與國家發展——新結構經濟學視角》，《比較》2016年第6輯。林毅夫認為企業要做出產業升級和多樣化的決策是一個學習和試錯過程，在這一點上他和斯蒂格利茨的觀點是一致的，而學習的前提之一就是獲得判定比較優勢的知識和信息。問題在于這些信息的收集和處理成本巨大，單個企業或者單個行業是無法承受的，加之信息外溢導致的搭便車行為，也會抑制信息的收集和披露。顯然，由政府分析、整理和公布這些具有公共產品性質的信息，可以使其發揮最大的溢出效應。

這里的外部性不一定用“社會收益和私人收益、社會成本和私人成本”的不對稱來界定，更加強調新生產業中先行企業所面臨的兩個困境：當先行者在承受巨大風險或沉淀成本的產業取得成效時，會引發其他企業的模仿性進入，進而侵蝕前者的利潤;當新開發的市場沒有潛力時，只有先行者付出代價。這兩種外部性得不到糾正或削弱，就會導致過度進入或進入不足。因此，有為政府可以給先行者一定的稅收減免和研發補貼以刺激創新。

據此，新結構經濟學提出有為政府制定或者實施產業政策的核心功能就是“兩軌——增長甄別和因勢利導”，并把它細化為確定學習對象、消除外在約束、壯大自生能力等六個步驟。與其他發展經濟學理論不同，“兩軌六步法”在提出伊始就被付諸實際應用。

2.“兩軌六步法”的實踐

“兩軌六步法”中的“兩軌”在林毅夫教授不同時期的論述中保持著高度一致性，“六步法”的具體內容則隨著分析對象或者研究主題的變化略微有所差異。2011年至今，林毅夫教授及其團隊完成的“尼日利亞比較優勢產業識別”和我國的《吉林報告》，是GIFF范式應用的兩個典型案例。

（1）“兩軌六步法”的應用框架。參見林毅夫：《產業政策與我國經濟的發展：新結構經濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。“增長甄別”和“因勢利導”屬于定性層面，并沒有特定的量化指標或體系，前者指政府如何根據要素稟賦和相應的比較優勢，并以發達國家成功的產業結構為學習對象，提出本國可以從事的產業清單。“因勢利導”則主張政府要通過增強基礎設施和優化營商環境來減少相關的交易費用，以利于特定產業的潛在比較優勢轉化為市場競爭力。“選擇正確的目標、消除約束”等六個步驟是依據不同的產業類型對“兩軌”的具體分解，嚴格地講，這六個步驟只有在應用于“追趕型產業”時才是一個完整的遞進過程，對其他類型產業則是跳躍或不連續的。表1按照相關文獻整理了“追趕型產業”的產業政策框架，具體的含義不再贅述。

（2）“兩軌六步法”的中國實踐——吉林方案。林毅夫、付才輝：《基于新結構經濟學視角的吉林轉型發展研究》，《社會科學輯刊》2017年第6期。2017年8月，林毅夫教授及其團隊發布的《吉林省經濟結構轉型升級報告（征求意見稿）》（亦稱《吉林報告》）是GIFF框架在我國首次付諸實踐的重要成果，該報告的核心政策主張是：吉林這一傳統的資源、重工業基地，應該揚棄長期依賴重化工業的趕超路徑，彌補輕工業的短板，使得勞動密集的優勢得以發揮。這一報告的理論基礎就是資源稟賦、比較優勢和“因勢利導”。眾所周知，吉林在自然資源、勞動力、人力資本、物質資本與技術知識存量等方面，具有較為突出的資源稟賦， 但并未體現在產業結構和就業結構方面，突出問題就是輕重工業的結構扭曲，并由此引發了就業崗位少、勞動力流失嚴重、出口拉動增長的馬車失速、產業集群中的企業數量少等困難。為此，《吉林報告》主張利用勞動力和人力資本的稟賦資源，大力發展符合潛在比較優勢的人力資源密集型現代輕工業，以彌補輕工業產值比例偏低的短板。吉林是我國工業的老基地，國有企業占比很高，《吉林報告》的“因勢利導”就表現為根據產業發展的需要，逐步優化電力供應、技術培訓、融資和上下游供應鏈等軟硬件基礎設施、降低企業的交易費用，特別是進行國有經濟混合所有制改革，大力引進其他所有制成分的投資者，在獲得產業轉移的同時，以不同所有制之間的競爭倒逼國有企業經營體制的改革深化，使吉林盡快走出國企“一柱擎天”的困局。表2按照《吉林報告》整理了“兩步軌法”之吉林實踐的一些具體環節與相應內容。

（3）“兩軌六步法”的國家實踐——尼日利亞的案例。參見林毅夫：《新結構經濟學——反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社，2014年，第237～270頁。按照時間順序，尼日利亞案例是“兩軌六步法”第一次付諸實踐。基于表1展示的基本流程，林毅夫和孟加認為尼日利亞政府進行“增長甄別”的任務是：首先從10個人均GDP超過尼日利亞的國家中，使用要素稟賦標準選擇印度尼西亞、越南、印度和中國為尼日利亞可以模仿的對象;然后，從這些國家30多種出口比例高的產業中甄別出勞動密集和資源密集的細分產業（尼日利亞具有豐富的石油資源），再結合尼日利亞國內企業的參與狀況，提出了鞋類、電視電子、輪胎、化肥等10個具有增長潛質的備選產業。“因勢利導”分析主要使用價值鏈約束方法，得出影響尼日利亞潛在比較優勢發揮的因素為基礎設施，再與上述備選產業對應分析，最終的結論是尼日利亞政府要大力改善實物基礎設施、商業環境、職業培訓、政府監管和貿易政策。

按照上述思路，林毅夫教授在2012年通過世界銀行為尼日利亞制定了一個名為“2020愿景”的發展規劃，將基礎設施、信息通信、娛樂、肉類、皮革、建筑和旅游等非石油領域作為優先發展的領域，以避免再次陷入“荷蘭病”。2015年之前，尼日利亞GDP的年均增長速度都在7%左右，經常項目余額與GDP之比超過10%，2014年的GDP總量為5099億美元，這一非洲人口第一大國的經濟總量開始穩居非洲之首。杜平：《中國與世界經濟發展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2016年。基于這些表現，林毅夫教授認為“兩軌六步法”在尼日利亞取得了巨大的成功。

三、新能源汽車產業政策的啟示和挑戰

我國發展新能源汽車產業的初衷是在緩解能源和環境壓力的同時，加快汽車產業轉型升級，培育出新的經濟增長點和國家競爭優勢。本文首先分析新能源汽車發展政策的出臺是否符合“增長甄別和因勢利導”的一般理念，然后從實踐層面辨別“六步法”的適應性。

1.增長甄別與新能源汽車產業的定位難題

在新結構經濟學中，增長甄別的目的是“確定一國可能具有潛在比較優勢的新產業”，為了使其具有實踐意義，林毅夫根據國內現有產業與國際前沿的技術差距，將產業劃分為“追趕型”“領先型”“退出型”“彎道超車型”和“戰略型”五種基本類型，林毅夫：《產業政策與我國經濟的發展：新結構經濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。界定新能源汽車的類別就成為政策分析的第一步。

結合2011年前后我國新能源汽車產業的實際狀況，首先可以認定其不具有“退出型”的特點，而符合其余類型的某些要件。例如，按照人均收入來界定，新能源汽車必然屬于“追趕型”產業，因為世界上率先發展新能源汽車的美國和日本的人均GDP都遠高于我國;而我國比亞迪等國內生產者的某些技術已經居于世界前列，依賴的不是簡單的技術引進或“購買”，而是基于自主創新的成果，按照林毅夫教授的定義可劃入“領先型”產業;新能源汽車也經常被當作“彎道超車”的代表，一個理由是國際前沿技術處于動態競爭或者“優勝劣汰”階段，不存在一個固定的模式，而我國的一些先行者已經在局部獲得突破，如果政府扶持得當，也有可能成為未來該領域的通用技術，從而擺脫在燃油汽車方面長期跟隨的尷尬地位;新能源產業也具有林毅夫教授所定義的“戰略型”產業的屬性，因為近期不可能完全依靠市場競爭自由發展，需要政府較長時期的保護和扶持才能發展起來。參見林毅夫：《產業政策與我國經濟的發展：新結構經濟學的視角》，《復旦學報》（社會科學版）2017年第2期。

當然，由于新能源汽車產業在產品技術、運營模式和產業架構等方面還處于不定型的階段，我國政府還結合現有技術水平、整車動力系統成本、環境優化和能源安全等狀況，確定了以純電動汽車為新能源汽車發展和汽車工業轉型升級的戰略方向，這些因素本身就體現了資源稟賦和稟賦結構的一些特征。

可見，即使在十分寬泛的層面，也無法將新能源汽車和GIFF框架所定義的產業類型直接對應起來，加之我國政府設定的新能源汽車標準與其他國家也有明顯的差異，這都會影響使用“增長甄別”的一般方式判定該產業的要素稟賦和潛在比較優勢。在國家政策和規劃層面，新能源汽車屬于新興產業，其中的電動汽車比較接近林毅夫教授所定義的“彎道超車”和“戰略型”產業，為了解決這一矛盾，本文將以定義明確的電動汽車產業為對象，進行針對性的分析。

2.電動汽車產業的要素稟賦與潛在比較優勢分析

（1）電動汽車制造領域的要素稟賦與比較優勢

電動汽車和傳統燃油汽車的區別不僅僅體現為用電池替代汽油、柴油或天然氣作為能量來源，即它主要或完全以蓄電池作為能源，更重要的區別在于汽車功效單元的巨大變革：驅動電機取代發動機、電控系統替代變速箱總成、動力電池組替代油箱，即所謂的“電池、電機和電控”三大總成或者模塊。這種新的功能架構既影響著汽車制造的工藝、材料和裝配模式，也決定著汽車產品使用方式的重大變化，使得汽車從傳統的運輸工具，轉變為一個智能化、平臺化的服務中心，進而成為一個集電動化、智能化、網絡化和共享化為一體的革命性產品或者新型的出行服務模式。

我們用行業專家計算的產品競爭力、企業競爭力或者產業組織競爭力來量化資本、勞動和資源等三種要素在電動車生產中的貢獻（見表3）。2011年，以集中度、規模經濟等指標來衡量，我國汽車產業的組織競爭力只相當于國際一流水平的68%，以研發投入和新產品來評價的創新競爭力也只有37%，雖然1800萬輛的產銷量幾乎等于美國、日本和德國三國的總和，但出口量不到100萬輛，相應的指標僅為20%。同時，從2005年開始，以比亞迪、奇瑞和江淮為代表的自主品牌制造企業，投入了大量的資金和人力資源用于開發和生產不同技術模式的新能源汽車，并且在各級政府的扶持下，取得了十分明顯的進步。如表3所示，盡管2012年新能源汽車的總體競爭能力僅為同期國際最高水平的62%，但在個別指標上和國際水平的差距遠遠小于傳統汽車，這就為后續的加速發展提供了契機。

（2）有為政府與潛在比較優勢的實現

全球范圍內，電池、電機和電控等模塊的技術不成熟、不穩定是整車生產成本居高不下的一個主要因素，解決的途徑之一是扶持電動汽車的消費需求，實現下游裝配、電池、電機等環節的規模化生產，最終使產品價格具備經濟合理性。按照新結構經濟學“因勢利導”的邏輯，政府參與新能源汽車產業發展的菜單或路徑就是：

①電動汽車行業的各類先行者如整車、電池的生產者，配套設施及服務的提供者，都面臨極高的信息外部性。例如，在電動汽車領域沒有像豐田、通用和大眾這樣的強勢在位者或領導者，技術流派和產品架構的多樣化只能逐漸向標準化和一致性發展，這期間必然伴隨著大量探索性技術、工藝設備、創意產品和商業模式被市場競爭所淘汰，否則整個行業難以邁進市場化、產業化的門檻。相反，如果沒有這種優勝劣汰的過程，單個企業的壟斷也不會催生出能夠替代燃油汽車的革命性產品。只有政府的適當介入，才能在降低創新者部分風險的同時，又維持企業之間可競爭的狀態。

②電動汽車產業不同環節內部、不同體系之間需要協調的活動和行為頗多，沒有這些環節的有效銜接，電動汽車的信息化、低碳化、共享化等功能也難以徹底釋放。傳統汽車生產中的發動機、變速箱和傳動裝置技術，乃至企業之間的“部件-組裝”關系都十分成熟和穩定，電動汽車的各個環節不僅參與者眾多，技術路徑和商業化模式也千差萬別，依靠企業之間的合約、戰略同盟或者合作研發、平臺共享等機制，不能有效地化解專用性資產和技術投資不足的問題。政府至少可以通過設立行業的技術、產品和服務標準，減少路徑多樣化對產品普及的負面作用。

③電動汽車產業所需的許多軟硬基礎設施還兼具產品或行業專用性的特點，即便是可以通用的道路設施，也需要配套充電服務，這是一個十分復雜的系統，涉及充電樁定位、電氣設施維護、電源接入、電費計量和收費等多個領域。例如，僅就充電樁選址這一個問題，就需要市政規劃、建設用地、電力網線鋪設等多個主管部門的審批。眾多使用者的充電量、充電時間和接口標準又千差萬別，協調難度更大。這些基礎設施是電動汽車賴以運轉的基本條件，只有政府的適時適當介入才能確保它們的前置性、普及性和一致性。

正如權威人士所言，新能源汽車處于“技術成熟度與市場規模、用戶普及程度與基礎設施建設、產業規模與生產成本”等三種矛盾交織的階段，單純依賴政府或者市場，都不可能引導產業進入起飛階段，只有“有效市場”與“有為政府”的相互協同，才能使其實現從萌芽期到成長期的順利轉換。陳清泰：《汽車產業和汽車社會》，中信出版社，2014年，第150頁。下面的分析將表明，正是由于我國政府在過去5年間所采取的扶持政策，耦合了新結構經濟學的基本主張或理念，才使得新能源汽車的產銷量在2016年就居于世界首位，我國也才有可能在2030年前后，成為新能源汽車產業的強國。

3.政府“因勢利導”的切入面和政策工具

（1）戰略性新興產業與政府干預的模式選擇

客觀地講，GIFF范式中的“六步法”不能直接套用在新能源汽車這一新興產業的政策制定中，我國政府介入這一領域是一個“政府、企業和市場”不斷博弈的過程，2012年出臺“規劃之前”，只有行業主管和個別地區以相對分散和不系統的方式促進新能源和節能汽車產業的發展，汽車行業的主導企業對這些政策的響應十分滯后乃至排斥，技術、產品和運作模式處于百家爭鳴的狀態;2012年“行業發展規劃”的頒布，向各類參與者展示了政府發展新能源汽車的信心，但由于后續政策力度不聚焦，產業發展還是處于無序狀態。2014年國務院《指導意見》出臺，將以往撒胡椒面式的政策集中在“補貼需求、基礎先行、電動為主、電池攻關”等四個方面，即從以產品、企業為主要對象的干預政策，轉移到產業鏈和產業集群兩個層面，至此新能源汽車產業的發動機才真正打火啟動。

（2）潛在比較優勢顯性化的政策工具設計

2012年以來的新能源汽車發展舉措主要集中在推廣示范、技術標準設定、基礎設施先行等幾個方面，諸如投資建廠、產品開發、區域選擇和商業化模式等活動則完全交由市場機制來協調，這也符合GIFF框架關于政府公共資源應該集中用于提供溢出效應強的基礎設施和以降低交易成本為目標的主張。

①財政補貼與培育消費。缺乏規模經濟和價格居高不下是限制新能源汽車普及的重要障礙，無論是新能源汽車的研發、生產和消費大國（如美國、日本和中國），還是以節能減排為導向的消費型國家（如挪威、荷蘭和英國），產業發展的初期都采取了力度極大的稅收減免、購置補貼政策，在降低消費者采購價格的同時，也采取電價、牌照優惠等手段提高產品的實際使用率。全球范圍內，我國政府對新能源汽車消費與使用的補貼和扶持力度都是空前的，除了免征車輛購置稅和車船稅外（約占汽車價格的10%左右），從中央到地方的兩級、多級補貼在提振需求中發揮著更為重要的作用。肖俊濤：《我國新能源汽車產業政策研究》，西南財經大學出版社，2016年，第104～124頁。

②多層次和多環節的示范推廣，這是我國新能源汽車產業政策的主要發力點。早在2009年，為了應對世界金融危機對我國汽車產業的負面沖擊，在國務院辦公廳頒布的《汽車產業調整和振興規劃》中就提出了實施新能源汽車戰略，以推動純電動汽車、充電式混合動力汽車及其關鍵零部件的產業化，具體措施就是推廣使用節能和新能源汽車、啟動國家節能和新能源汽車示范工程。這些推廣活動的資金全由中央財政給予補貼，具體規劃和實施則交由各個地方政府。以此為出發點，財政部、科技部和交通部等部委頒發的《關于開展節能與新能源汽車示范推廣工作的通知》《十城千輛節能與新能源汽車示范推廣應用工程》，以及國務院在2012年發布的《節能與新能源汽車產業發展規劃》，都以新能源汽車的示范而展開。這其中財政部頒發的《關于2016-2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》（財建[2015]134號）具有十分重要的引領作用，由于屬地政府也能從推廣數量中獲得數額不菲的中央轉移支付，財政部發布的《2015年新能源汽車補助清算和新能源公交車運營補助分配結果》顯示，僅2015年，參與試點的省級政府或者地級市共得到了200多億元的中央補助資金。因而示范推廣政策出臺后得到了多個地方政府的積極響應。2015年和2016年，28個試點城市頒布的配套措施就有120多項。中央政府付出了340多億元各項補助資金后，各地的推廣數量呈現出井噴式增長，基本上提前完成了預定的推廣目標。參見中國汽車技術研究中心等編著：《中國新能源汽車產業發展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2017年，第210～216頁。

③技術路線確立與資源集聚。在國際范圍內，新能源汽車，特別是電動汽車的技術模式和功能架構還處于磨合之中，日本在混合動力汽車、德國在節能汽車、美國在高性能純電動汽車領域已經形成了核心競爭力，如果我國繼續采取技術引進的方式，雖然可以縮短趕超的時間和加快新能源汽車的產能擴張，但會像傳統燃油汽車那樣，付出技術空心化、品牌外資化的代價。在評估了本土汽車產業的資源稟賦和潛在比較優勢后，政府沒有將外資具有絕對優勢的混合動力汽車列入重點發展和扶持之列，為本土企業預留了技術創新和市場拓展的時間窗口和機遇。2012年國務院頒布的《節能與新能源汽車產業發展規劃》之所以將電動汽車作為我國新能源汽車發展的主線，除了前述的要素比較優勢外，也考慮了我國特有的其他稟賦：我國是原材料和稀土資源大國，有這些儲量豐富的稀缺資源作保障，可以在電池和傳導材料的制造上占得先機;我國正處于高速城市化的進程中，汽車市場潛在和升級需求規模大、消費者層次多、預算約束差別大，可以為企業開發各種新產品提供市場細分的機會。

④充電樁建設與基礎設施先行。以充電樁為中心環節的基礎設施長期滯后是影響電動汽車發展的瓶頸，2012年之前的扶持政策側重于生產和研發，對互補性產品或服務的關注較少，致使總體的推廣效果不如人意。《節能與新能源汽車產業發展規劃》頒布后，充電樁的優先發展就成為各項政策的發力點。《關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》十分重視充電設施的建設，提出要在全國范圍內統一規劃和行業標準、放開民營資本的進入和設置合理的價格機制，發改委制訂了電動汽車用電新模式，財政部頒布的《關于新能源汽車充電設施建設獎勵的意見》（2014年）提出要對地方政府建設充電樁和配套設施予以專項資金補助。進入2015年，國務院辦公廳又發布了《關于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》，財政部、國資委和住建部等部門齊心協力，逐步形成了我國充電基礎設施、電價電費、電樁用地、多方參與的政策體系。這一政策體系的設計完全符合我國改革進程中屢試不爽的“縣域競爭”模式：中央政府提供起步資金和優惠政策，鼓勵地方政府發展具有高強度外部性的基礎設施，最終實現多贏共贏的格局。充電樁的合理布局、優先發展也促成了電動汽車產業從2014年到2017年的爆發式增長，進而將我國新能源汽車制造環節的資源稟賦優勢顯現出來。這一良性循環也說明在新結構經濟學的“兩軌六步法”范式中，將基礎設施和交易成本理解為決定潛在比較優勢的重要資源具有一定的現實依據，并不是學者的閉門造車。

4.“因勢利導”政策初步實踐的績效（2012-2017）

（1）產業整體規模躍升

2009年到2017年，我國新能源汽車產業的發展經歷了兩個截然不同的階段： 2009年到2013年，產量從不到2500輛增加到3.6萬輛，增速雖高但規模有限;2014年以來，各項政策的作用不斷疊加，三年間新能源汽車產量擴張了7倍之多，2017年的產量已經接近80萬輛。產量增長的同時，配套基礎設施也同步變化，2015年到2017年的發展最為迅猛，投入運營的充電樁從5萬個增加到20萬個，凈增3倍以上，已經穩居世界第一，幾乎等于日本、歐洲和美國的總計。資料來源：2009-2016年數據來自《節能與新能源汽車年鑒（2017）》（中國汽車技術研究中心編，中國經濟出版社，2017年，第306、706頁），2017年的數據根據“同花順數據庫”相關資料匯總而成。總量增加的同時，新能源汽車的內部結構也在不斷優化，初期以政府采購公交車、客車和專用車為主，在購置稅費優惠、充電價格補貼、車牌使用傾斜等政策的引導下，新能源乘用車的銷量已經遠遠超過商用車。產業政策所規劃的“以純電驅動為新能源汽車發展和汽車工業轉型的主要戰略取向、擴大私人領域新能源汽車應用規模”的中期目標已經實現，并有可能提前進入私人電動汽車消費和使用的集中釋放期。

（2）產業競爭力變化

新結構經濟學認為產業政策的主要功能是將潛在比較優勢轉化為企業和產業的競爭優勢，這一作用在新能源汽車的政策實踐中也得到了一定的體現。按照“中國汽車技術研究中心”“國務院發展研究中心”等機構設計的指標判斷，過去幾年中國整個新能源汽車產生的行業競爭力的綜合評價指數雖然還排在美日德之后，位居世界汽車制造大國的第四位，但已經連續多年保持穩步攀升的趨勢（見表4）。單項指標比較也會發現，用于衡量專用型基礎設施水平高低的政策環境競爭力指數（包含財稅政策、準入政策、基礎設施和共性技術攻關政策）以及體現通用型設施和交易成本的基礎競爭力指標（由科技創新、產學研、消費環境和產業發展形態組成）都得到了充分的改進，由總產量和車型總數構成的“顯示競爭力”在2015年就躍居世界首位。

也應看到，產業支撐力的分值只有美國的84%（2014年），排在五個汽車大國的最后一位，根源在于新能源汽車的關鍵制造技術和工藝設備主要來自進口，專利產品和原始創新技術較少，尤其是電機控制系統的核心單元完全被跨國公司掌控，直接限制了本土企業相關技術和產品二次創新的路徑和水平。支撐力不足的另一個原因在于產品價值鏈各個環節之間的協同發展不夠，電池、電機和整車的行業標準不統一，上下游為了獲得政府高額補貼的短期利潤，多采取簡單改造、引進、仿制和直接進口的方式滿足裝配的缺口，新技術、新材料和新產品的研發投資依舊不夠。動力電池、智能化產品與軟件、高效充電設備等領域和國際一流水平的差距還十分顯著，消除這些現實的障礙，還是需要“有為政府”來協調、引導企業、市場向有利于提升整個產業國際競爭力的方向發展。

（3）新能源汽車企業自生能力提升

企業自生能力是衡量新結構經濟學產業政策有效性的終極指標，企業具備了自生能力也意味著市場機制可以引導企業的資源配置、研發創新和產品定價等關鍵行為，政府的干預也就需要轉變乃至退出。表4中的后三個指標（顯示競爭力、企業競爭力和產品競爭力）都與企業自生能力有著直接的關系，它們的水平雖離世界一流水準還有差距，但已經遠超我國傳統汽車產業的水平。市場占有率的不斷增加也體現出自主品牌新能源汽車企業競爭力的增強，如表5所示，全球范圍內，具有量產能力的16家純電動汽車和插電式混合動力汽車企業中，有8家是我國自主品牌的生產企業，其銷量合計占全球的42%以上。2017年自主新能源汽車企業的產銷量進一步擴張，總產量超過10萬輛的企業已經有北汽和比亞迪兩家。②中國汽車技術研究中心等編著：《中國新能源汽車產業發展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2017年，第85～96、15～18頁。

整車產銷量的增加也帶動了電池、電控等關鍵部件制造企業競爭力的提高。過去5年間，我國新能源汽車配套的動力電池總量的年均增速均在50%以上，占全球總配套量的比例也在60%左右，無論是出貨量還是企業數量，都居于絕對領先地位，并形成了從原材料正極、負極、隔膜到電解液等關鍵環節的配套體系。激烈的市場競爭和高密度的研發投入，也使動力電池的生產成本保持著年均下降20%的趨勢，這一良性互動關系也為國家在2020年左右削減或取消購車補貼提供了基礎。②

本土企業自生能力的培育和形成是新能源汽車產業政策最值得稱道之處。2012年以來的新能源產業政策實踐，培育出了諸如比亞迪、江淮、吉利等眾多能夠獨立開發新能源汽車技術、產品和品牌的本土企業，傳統汽車領域中合資企業、外資品牌長期主導市場競爭格局的狀況，并未在純電動汽車和插電式混合動力汽車領域重復發生。

由于新能源汽車產業的技術、產品的架構和市場結構還處于不斷調整和成型的過程中，陳清泰：《汽車產業和汽車社會》，中信出版社，2014年，第124、148、156頁。沒有可以參考或借鑒的成功模式，新能源汽車產業政策在執行中也發生過補貼力度過高，政府介入環節太多、太散和地方政府保護嚴重等問題。在新能源汽車市場即將進入井噴階段之際，解決這些瓶頸可以借鑒包括“增長甄別和因勢利導”范式在內的產業政策理論模型，予以適時的調整和改進。行業主管部門已經意識到上述問題的潛在影響，并在2017年提出了“雙積分”和延緩“補貼退坡”等兼具“胡蘿卜和大棒”機制的新舉措，在為自主品牌制造企業贏得更長呵護期的同時，也迫使具有資金和實力的本土大型企業集團增加新能源汽車的研發投入和產品投放，共同應對2025年左右合資、外資新能源汽車量產后的巨大沖擊。

5.新能源汽車產業政策實踐對GIFF范式的挑戰

基于新能源汽車產業政策實踐對GIFF范式的解讀發現，二者比較契合的地方在于：一是選擇新能源汽車產業作為我國汽車產業結構升級的主攻方向，基本上符合新結構經濟學關于要素稟賦、稟賦結構和“潛在比較優勢”的邏輯關系;二是“重新定義的比較優勢”是分析我國新能源產業政策著力點的前提之一，這也為政府干預產業發展提供了方向。以上發現并不意味著使用“增長甄別和因勢利導”就可以設計有效的產業政策，“兩軌六步法”并不是靈丹妙藥，在實施過程中也會面臨下面的問題和障礙：

（1）“混合型”產業比較優勢、潛在比較優勢的識別難題[英]本·法因 、[英]艾麗莎·范·瓦揚貝爾熱：《不可能實現的范式轉換？——評林毅夫的新結構經濟學》，馬春文、馬星程譯，《社會科學戰線》2015年第7期。

無論是李嘉圖還是赫克歇爾-俄林-薩繆爾遜（HOS）意義上的比較優勢概念，都必須以特定產品所組成的產業為分析對象，這里的產業通常定義為“生產同類產品及其替代品的企業的集合”，只有界定好產業或市場，才能確定生產技術和生產函數的具體形式，進而計算和比較各種要素的邊際產出或平均產出在國家、地區之間的優劣，比較優勢也方可量化。但是，對于產業的邊界不確定、包含多個細分市場（純電動汽車、插電式混合動力汽車、新型燃料汽車）、價值鏈多維交織（充電模式、產品共享、平臺運作）的新能源汽車產業而言，界定產業和市場本身就面臨極大的挑戰，產業定義過窄、過寬都會導致比較優勢的計算偏差。新結構經濟學為了彌補這一缺陷，采取了重新定義比較優勢的方式，即將基礎設施和交易成本也作為決定要素稟賦的一部分，但這一做法只是部分地放寬了對產業定義的要求，但在設計具體政策時，基于生產函數的產業識別依舊是不能回避的問題。

（2）扶持政策退出的力度和時機抉擇問題

新結構經濟學認為“有為政府”應該在企業具有自生能力后適時退出，問題是在領先型產業或彎道超車型產業中，企業競爭力的一個主要來源就是政府的扶持，企業一旦形成對政府呵護的過分依賴，就會產生政策尋租的動機，使得特定產業長期處于保護之下，難以實現市場化經營。為了防止或減少這一現象的發生，我國政府在制定《節能與新能源汽車產業發展規劃》之初，也設置了各種政策截止或遞減的時間表。但是，當政策付諸實踐后，政府、企業和相關利益集團之間的重復博弈，使得優惠和補貼方法的退出面臨更多的現實障礙，即便發生了“企業騙補”的惡性事件，政策調整和轉向的力度也十分有限，原定在2018年開始實行的“雙積分”機制只能推后到2020年。參見董揚：《雙積分制將延后因本土車企難以達標》，《經濟觀察報》2017年9月27日。類似的問題在充電樁投資和充電價格補貼、充電接口標準和動力電池性能提高等方面也都存在。“兩軌六步法”的菜單較多關注“有為政府”的切入點和切入時機，對政策退出的相關研究則十分缺乏，這是一個應該引起重視的環節。

（3）中央與地方、不同地方之間的政策銜接

在“增長甄別和因勢利導”的范式中，識別產業的任務一般交由企業先完成，政府的主要職責是提供相關的基礎設施，而基礎設施的溢出范圍或覆蓋半徑通常都具有地域性，加之我國的各級地方政府都有發展經濟的基本職能，面對一個具有良好前景的行業時，重復建設、地方保護以及“相互拆臺”等行為也就成為產業政策的伴生物。即便不考慮這些負面效應，中央政策和地方偏好的銜接、協調機制也是一個需要審慎考慮的問題。仍以新能源汽車產業為例，2012年之前，先行企業所在地方政府的扶持政策主要體現在促進研發、生產方面，它們沒有動機和能力提供效應廣泛的公共服務和基礎設施，其結果是新能源產業發展十分緩慢，如果沒有2012年以來中央政府的強勢介入，自主品牌新能源汽車企業很可能已經在市場化競爭中被跨國公司完全擊垮或拖垮掉。我國政府之所以沒有將豐田、本田和沃爾沃等跨國公司占據絕對技術和市場優勢的混合動力汽車納入新能源汽車的扶持和補貼籃子，一個最重要的考慮就是保護當時已經處于起步階段的比亞迪、江淮和奇瑞等企業研發的純電動汽車和插電式混合動力汽車。問題在于，中央政府出臺的一系列扶持政策在避免“指定贏家”之嫌的同時，導致新能源汽車制造企業遍地開花，領先企業受制于名目繁多的地方保護限制，無法借助規模經濟來降低成本，在局部陷入了“規模低、成本高、價格升、補貼強”的惡性循環。

四、結束語

本文對“增長甄別與因勢利導”理念下的“兩軌六步法”產業政策的原理、指南和政策實踐進行了初步的“模塊化”分析，并參照這一指南梳理了我國新能源汽車發展政策出臺、演變和實施的全過程。主要發現是，一方面，“兩軌六步法”并非像一些學者批評的那樣只能適應于斯密時代的工業化進程，對于像新能源汽車、物聯網、智能制造等新興產業也具有借鑒、參考意義，如果能夠結合屬地屬國的潛在比較優勢，也可用于制定特定產業的干預政策和確定實施工具;另一方面，無論是新結構經濟學的支持者，還是批評者，張維迎：《我為什么反對產業政策：與林毅夫辯》，《比較》2016年第6輯。都要呵護還處于“萌芽”階段的這一新理論，既不能把“兩軌六步法”的產業政策范式解釋為包治百病的靈丹妙藥，也不應出于理論“價值”“范疇”之爭，把這一范式中有利于完善、提高政府干預效率的主張一并否定。

產業政策本質上是一個機制設計過程，借助委托代理理論的一般框架，構建包含“中央-地方-企業-居民”等多個參與者在內的理論模型，并提出具有經濟合理性、實踐可行性的工具，應該是新結構經濟學的“增長甄別和因勢利導”范式不斷發展的一個基本方向。