保甲制度對城市居民垃圾分類治理路徑和機制的借鑒價值

陳蒙

內容提要?城市居民垃圾分類治理的難點，在于政府管理的觸角無法延及數量龐大的居民家庭。我國多年來城市垃圾分類治理效果差強人意，關鍵是沒有解決好這個問題。保甲制度與城市居民垃圾治理面對的都是數量龐大、無組織體系的民眾，解決的問題都是公共事務，其治理經驗為后者提供了借鑒價值：一是從單純政府管理轉向與民眾自治相結合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處;二是建立居民垃圾分類組織體系，變分散的居民為有組織有體系的治理主體;三是建立居民垃圾分類治理激勵機制，調動居民主動分類和相互監督的積極性，推動治理目的的有效實現。

關鍵詞?居民垃圾分類?保甲制度?組織體系?激勵機制

〔中圖分類號〕C916?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2018）12-0123-06

2017年3月國務院發布《生活垃圾分類制度實施方案》，明確提出了今后的治理目標：“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”。如何有效地實現這個目標，本文擬在分析我國垃圾分類法規建設和實踐效果的基礎上，從傳統保甲制度借鑒價值的角度，探討我國城市垃圾分類治理路徑選擇、建立居民垃圾分類組織體系和激勵機制諸問題。

一、我國垃圾分類治理現狀分析

1.垃圾分類治理法律法規及實現效果分析

1992年國務院頒布《城市市容和環境衛生管理條例》，首次提出“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理”，邁出我國垃圾分類法律治理的第一步。1995年頒布、2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，要求“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”，是我國該階段垃圾分類治理的最重要法律依據。這兩部法律法規，前者側重于城市市容和環境衛生管理，后者著眼于防治固體廢物污染環境，垃圾分類治理只是其中的一個組成部分，是一個“應當逐步做到”的理想目標。2007年建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，明確提出“減量化、資源化、無害化”和“誰產生，誰依法負責”的城市生活垃圾治理原則，明確各級政府的管理工作，要求直轄市、市、縣人民政府制定治理規劃，專門用以解決城市生活垃圾問題。《管理辦法》從管理的角度，對城市垃圾管理做了較為全面的布局，在垃圾分類治理方面，主要是沿襲以往法律法規的要求，沒有新的實質性進展。2017年國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，標志著我國垃圾分類治理進入了實質性的操作階段。較之以往出臺的法律法規，《實施方案》的內容更加具體，更具有操作性。一是提出了我國垃圾分類治理的具體目標;二是確定了“兩步走”的操作步驟，明確在2020年以前，直轄市、省會城市、計劃單列市和住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市強制實行垃圾分類，并根據試點情況完善地方性法規，逐步擴大生活垃圾強制分類的實施范圍。

我國垃圾分類治理法律法規的建設歷程，是一個從無到有、逐步完善的過程。如果說此前的法律法規，在垃圾分類治理上主要是倡導、布局，《實施方案》則標志我國垃圾分類進入有步驟的實際治理進程。《實施方案》把我國垃圾分類治理分為兩步走，在2020年之前，除部分試點社區之外，居民生活垃圾分類總體上采用“引導”而非強制的方式。這既是為居民生活垃圾分類治理留下準備的時間，也說明居民生活垃圾分類治理問題更為復雜，治理難度更大。

上世紀90年代末期，我國少數城市開始試行生活垃圾分類收集。2000 年，原建設部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林 8 個城市為首批生活垃圾分類收集試點城市，我國城市生活垃圾分類開始從國家層面進入實踐階段。分析部分重點城市的治理狀況，大致可以了解目前全國垃圾分類治理的實踐效果。

北京市作為試點城市之一，受北京奧委會提出綠色奧運倡議的影響，在2002年至2008年之間一度取得了顯著的階段性區域性成果。盡管如此，2009年北京市政協城市生活垃圾處理課題組的全面調研顯示，北京市“大部分居民小區設置的分類投放垃圾箱形同虛設，混裝垃圾、混合收集、混合運輸的問題尚未根本解決。”“居民家庭中基本沒有實現對餐廚垃圾的單獨存放。日常生活中產生的有毒有害垃圾和電子垃圾也沒有相應的收集處理辦法”。北京市政協城市生活垃圾處理課題組：《北京市生活垃圾分類情況調研報告》，《城市管理與科技》2009年第2期。調研報告稱，北京市90%的垃圾通過填埋處理，每年平均消耗500畝土地，由于居民生活垃圾中的餐廚垃圾與其他垃圾混合填埋，使得垃圾填埋場滲濾液水質惡劣，惡臭嚴重擾民，成為污染空氣和地下水的主要來源;塑料薄膜不易降解，有毒有害垃圾污染問題得不到解決。2012年對北京市朝陽區某居民區的垃圾傾倒點的調查結論是：“垃圾基本上沒有分類傾倒”。田諾：《城市垃圾分類處理為何這么難？——對城市生活垃圾處理狀況的調查》，《生態經濟》2012年第10期。

廣州市從1996年提出垃圾分類，于2010年開始全面推廣生活垃圾分類，次年4月制定了國內第一部生活垃圾分類的政府法規——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，并在2012年中旬召開了全市生活垃圾分類處理動員大會。十多年來，廣州市政府在垃圾分類治理上做了大量的工作，但是效果并不理想。廣州大學“廣州城市生活垃圾治理”課題組2014年發表文章稱，廣州市生活垃圾每日產量為1.8萬噸，年均增長5%，生活垃圾約占垃圾總量的78%，其中可回收垃圾約占45%。然而目前廣州每天可回收垃圾0.4萬噸，其余1.4萬噸生活垃圾主要依靠填埋和焚燒。填埋垃圾會產生有極大污染的滲濾液，焚燒垃圾產生的有害氣體，會嚴重影響周邊環境和居民身體健康。更令人擔憂的是，已有的垃圾處理能力漸趨飽和，在城市用地日趨緊張的現實情況下，2014年底廣州的垃圾即將無處可埋。廣州城市生活垃圾治理課題組：《論廣州生活垃圾治理的價值取向》，《廣州大學學報》（社會科學版）2014年第8期。

從政治、經濟和文化發展的角度看，北京和廣州一北一南兩大城市垃圾分類治理的效果，基本反映了我國城市垃圾分類治理的實際狀況。十多年來，我國城市垃圾法律治理，無論是管理制度、設施建設還是人們的認識觀念，與人們的預期和現實需要，都存在相當大的差距。

2.垃圾分類治理主要問題分析

關于城市垃圾分類治理效果不佳的原因，以往研究大致可以分為三個方面：一是技術設施方面的原因，二是政府工作方面的原因，三是居民方面的原因。相比較而言，技術設施及政府工作方面的問題比較容易解決，最難解決的是居民方面存在的問題。因為居民是垃圾分類治理最龐大的主體，處在垃圾分類的最前端，且在垃圾分類治理中處于零散的、無組織體系狀態。

《實施方案》在先行實施垃圾強制分類的區域，首先要求公共機構和相關企業強制分類，對居民采取非強制的“引導”，原因在于強制分類前者易于實現，后者難于實現。究其原因，主要在于前者是有組織的、有管理體系的，后者則是分散的、無組織體系的。分散性、無組織體系、規模小、數量龐大、處在垃圾分類治理最前端，這些特點匯聚在一起，使得居民垃圾分類成為城市垃圾分類治理的難點。

十多年來我國各地對于居民垃圾分類通常采取的方法，主要是宣傳教育、提出要求、違規懲罰。宣傳教育在治理初期確實非常重要，但是期望通過宣傳教育，每一個居民都能自覺自愿地對垃圾實行分類收集投放，顯然是不切合實際的，且在“破窗效應”該理論認為不良現象被放任存在，會誘使人們仿效甚至變本加厲。的作用下，即使小概率混合投放也會最終瓦解所見成效的規制主體。北京朝陽區的調研成果就足以說明這一點。從目前城市基層管理現狀看，社區工作人員根本無法持續地完成監督職責;即使配備足夠的人員，也會因為成本高、效率低而最終難以為繼。因此，在如何解決城市居民生活垃圾分類治理問題上，需要在以往實踐的基礎上，選擇新的突破路徑。

城市居民生活垃圾治理是一項公共事務，如何治理公共事務才能使社會成員獲得最大利益，西方早期流行的是亞當·斯密的理論。該理論認為，有著不同利益訴求的人各自追求自己的利益，無數分散的追求最終會匯聚成推動社會利益增長的洪流。但是實踐證明，各人為自己利益的自由競爭，并不會帶來全體成員利益的增加，最終反而會導致無可收拾的戰爭與恐怖狀態。“囚徒困境”該理論反映了個人最佳選擇并非團體最佳選擇。“公地悲劇”該理論認為公共物品因產權難以界定必然被競爭性地過度使用或侵占。“集體行動邏輯”該理論認為即使所有個人在實現了集團目標以后都能獲利，也不能由此推出他們會采取行動以實現那一目標。等研究成果，從理論上說明了這種結果的必然性。在這種背景下，上世紀50年代后，許多經濟學家和相關研究者都傾向于公益物品領域應當用中央集權的方式實現資源優化配置的觀點。但是，單一由政府管理公共事務，卻不可避免地會產生信息失靈、預算規模極大化、權力尋租等問題，最終依然無法為社會成員提供滿意的公共物品。上世紀90年代，美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出 “自主組織和自主治理”理論，也稱為“多中心治理理論”。該理論提出，除了政府有形的手、市場無形的手之外，人們可以依靠自己的手解決問題，即由使用者自主管（治）理的社會自治方式，使公共資源得到有效管理。從社會治理理論的視角，反觀我國垃圾分類治理，《實施方案》提出的“政府推動，全民參與”治理原則，與社會治理理論發展的走向顯然是一致的。但是在治理實踐中，這一原則卻沒有得到很好的貫徹。各地雖然也強調教育、引導、鼓勵居民積極參與垃圾分類治理，但在如何組織居民參與的制度安排和組織形式方面，卻少有行動。由于沒有參與治理的渠道，居民中零散的積極力量無法匯聚成治理的推動力。分析垃圾分類治理的實踐，“政府推動”需要依靠合理的組織形式，“全民參與”也一樣。沒有科學有效的居民垃圾分類組織體系和運行機制，“全民參與”就永遠只能停留在口號上。垃圾分類治理就如同沙灘蓋樓，不僅事倍功半，而且難以做到健康持久發展。

如何破解當前城市居民垃圾分類治理的難題，筆者認為，我國歷史上的保甲制度，可以為當前社會治理提供有益的借鑒。

二、保甲制度的產生、發展和現代價值

1.保甲制度及其現代價值分析

“保甲”作為一種社會管理制度，最早始于北宋王安石變法。明朝初年，實行“里甲制度”，以110戶為一里，十戶為一甲， “里”和“甲”都是組織形式，以戶籍和田地為基礎負責統計人口、征收稅賦。明成化年間，由于北京盜匪猖獗，開始采用保甲制度，弘治時期開始在全國推廣。此時保甲制度繼承了里甲制度的組織形式，十家一甲，十甲一保，選用才力為眾服者為保甲長，重點在于維護地方治安，也兼及其他社會治理事務，如防盜、鄰里糾紛的處理、民眾日常教育和社會風氣的養成等。明代以后，清朝、民國和日偽時期都先后采用保甲制度，直至中華人民共和國成立后廢止。期間不同時期追求的目的盡管有所變化，但組織形式基本沿襲了明代的做法。

近代以來，學界關于保甲制度的著述很多，究其傾向性而言，可以分為否定和肯定兩種類型。否定者主要是從政治的角度，認為統治者實行保甲制度的目的，在于維護其統治地位，加強對人民的控制和壓榨。肯定者則從社會治理的角度，指出其之所以被反復沿用的制度價值。本文撇開以往治理目的的爭論，單論其作為社會治理制度的價值，并將以往這方面的研究成果概括為以下三點。

其一，保甲制度蘊含著中國傳統社會治理的有益經驗。中國古代人口眾多且居住分散，保甲制的不斷改良與使用實現了對分散的民眾的有效治理。民國初年，國民政府一度廢止了清朝的保甲制度，為什么后來又重新選擇保甲制度呢？有學者指出，原因之一就是蔣介石在鄂豫皖圍剿紅軍時，共產黨嚴密的群眾組織，“使蔣介石在以政治配合軍事的‘剿共方略方面受到了啟發。在斟酌如何運用‘三分軍事，七分政治的關鍵時刻，傳統的保甲制度似乎為其提供了更為滿意的答案。”崔麗霞、柳德軍：《從自治到保甲：民國保甲制度復興之路》，《求索》2016年第7期。

保甲制度在漫長歷史中成為各個朝代政府的不二選擇，就在于它通過一種組織形式，使得渙散無系統的民眾，成為有組織有系統的整體，從而實現社會的有效治理，這是保甲制度的本質特征，也是其最大的價值所在。

其二，保甲制度是組織民眾參與社會治理的有效形式。保甲制度與傳統的國家行政機構具有明顯的不同，首先表現為大多數情況下，保甲的負責人由內部成員推舉而非上級行政機關任命;其次它不僅完成上級政府的任務，更重要的是解決內部的事務。從這一點講，保甲制度不是國家行政管理制度，而是政府組織民眾參與社會治理的自治制度。上海解放后，人民政府為了取代國民黨時期的保甲組織，成立了居民委員會等大量的群眾自治組織。有研究者認為，“如若將這些組織的功能進行合并，拋開組織的性質不論，其社會服務之實與保甲組織并無二致。”楊麗萍：《從廢除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例》，《黨的文獻》2010年第5期。這種功能的一致性，在某種意義上也說明保甲制度在自治方面的優勢特點。

現代社會治理理論認為，單一的國家行政權力和完全市場的方式，都無法有效地解決公共事務的治理問題，使用者參與管理才是解決問題的有效方式。中國幾千年的保甲制度，一定程度上從實踐上印證了這種理論，也由此彰顯出自身的現代價值。

其三，保甲制度是低成本高效能的社會治理制度。在中國歷史上，保甲制度之所以被各個朝代所選用在于其治理效能。這首先是調動每一個相關人員的積極性實現治理目的。中國古代民眾居住在眾多分散的村莊，公共權力很難深入其中監督如此眾多的民眾。保甲制度通過連帶責任和獎勵懲罰，賦予和增強了村莊成員互相監督的責任、義務和積極性，從而有效地解決了政府想做而力所難及的問題，實現了治理的目的。其次是信息優勢激勵機制使其成為低成本高效能的制度。同一行為的信息獲取中，由信息獲取成本低的主體取代信息獲取成本高的主體行使監督職責，是經濟效益的必然選擇。如若由強制力使得具有監督職責的信息成本最優者與行為主體共同承擔連帶責任，則使監督者對其職能職權富含激勵動因。呂煒、王偉同：《發展失衡、公共服務與政府責任——基于政府偏好和政府效率視角的分析》，《中國社會科學》2008年第4期。在分散的村莊內，公共權力的行使，要求獲得每個村民的個人信息，為此要么增加官吏，要么組織民眾自治。保甲制度就是后一種方式的選擇。保甲制度解決了政府獲取信息難的問題，從治理角度來看，這種具有信息優勢的激勵機制屬于高效制度安排。

在現代社會治理理論中，奧斯特羅姆的多中心理論提出，由使用者自主管（治）理公共資源;張克中：《公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》，《政治學研究》2009年第6期。阿瑪蒂亞·森的社會選擇理論要求，在實現社會性的目的問題上，應該保證每個主體的可行動能力;魏建：《理性選擇理論與法經濟學的發展》，《中國社會科學》2002年第1期。張維迎認為，法律只有符合個人追求效用最大化前提時才是有效的，否則就是無效的。張維迎：《博弈與社會》，北京大學出版社，2018年，第329～357頁。不同治理理論殊途同歸的一個重要原因，就是“信息成本是決定法律有效性的主要因素，法律制度應該隨著信息成本的變化而變化。”張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經濟學解釋》，《中國社會科學》2003年第3期。保甲制度一方面使得遵守制度成為成員個人效用最大化的選擇，一方面降低了治理的社會成本，使其成為低成本高效能的制度。

保甲制度與城市居民垃圾分類法律治理，二者面對的都是數量龐大而無組織體系的民眾，要解決的問題都是公共事務。這種共性使得前者的經驗能夠為后者借鑒。

三、保甲制度對垃圾分類法律治理的借鑒價值

1.對于居民垃圾分類治理路徑選擇的啟示

我國居民垃圾分類治理之所以效果欠佳，問題出在路徑的選擇上。縱觀當前世界上垃圾分類治理的實踐，與各種社會問題的治理一樣，事實上存在三種治理路徑，即政府管理型、市場治理型和政府（市場）組織民眾參與型。前兩種路徑已經為發達國家的社會治理實踐和理論所否定，第三條路徑則為現代社會治理理論所倡導，為我國保甲制度的實踐所肯定。《實施方案》 的“全民參與”治理原則同第三條路徑吻合，但缺乏有效的實現路徑，實踐中政府只能唱獨角戲，導致這項工作舉步維艱。

借鑒保甲制度的經驗，城市居民垃圾分類治理需要改變以往政府包打天下的做法，走政府管理與民眾自治相結合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處，發揮政府、市場和民眾各自的積極性。

2.對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示

單一政府管理型或市場治理型方式之所以收效甚微，是因為沒有力量掌握成千上萬分散居民的相關信息，既無法懲治其中的違規行為，也無法凝聚其中的積極力量。所以作為治理的基本前提，政府需要幫助建立居民垃圾分類組織體系，變分散的居民為有組織有體系的整體。從保甲制度的治理實踐看，作為組織體系的基本單位必須相對穩定。明朝初年的里甲制，曾經把田地和人口作為治理的組織要素，但因二者具有不斷變化的特點，最終導致治理無法完全進行。所以居民垃圾分類組織的著眼點需放在房屋上，因房屋而及住戶。這樣才有利于解決住戶變化的問題，特別是流動人口租房居住引發的治理問題。

在大多數居民區，特別是高層單元樓房的小區，可以以一個垃圾收集點為組織單元，建立基層組織單位。建立組織的目的，在于分清每戶居民的責任，如果可以直接到戶收集，責任清楚，則再建組織即無必要。

每個組織單位需要確定一個負責人，作為住戶的代表，與政府治理部門銜接，處理本組織垃圾分類治理中的各種事宜。負責人可以由住戶推舉，也可以由住戶輪流擔任。日本在垃圾分類治理中，每個家庭輪班負責清掃小區的垃圾場，與收集垃圾的工作人員對接，處理小區垃圾分類中出現的問題。《為什么日本是垃圾分類最嚴格的國家》，http：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日訪問。建立垃圾分類的基本組織單位以后，可以以此為基礎進一步擴大，比如由單元到整棟樓，再到整個小區。有條件的地方，也可以將其納入現有的組織體系，如小區居民委員會、業主委員會等。這樣一來，分散的居民就成為有組織的整體，政府的治理就可以有組織有體系地延伸到每一個住戶。

3.對于建立垃圾分類激勵機制的啟示

一個好的治理制度，要有行之有效的激勵機制，使遵守制度成為成員利益最大化的優先選擇。借鑒保甲制度的經驗，建立居民垃圾分類組織體系以后，更重要的是要配套建立相應的激勵機制。當前垃圾分類的激勵方式，分為獎勵與懲罰兩種類型，但執行方法卻大有區別。

美歐國家的垃圾收集，大多由相關企業承擔，垃圾分類激勵也以市場的方式進行。比如美國舊金山對于垃圾分類的激勵，采取垃圾費區別收取的方法。普通垃圾費按丟棄量計算收取，如果居民能夠按照要求分類丟棄垃圾，收取垃圾費就可以按比例打折。因為垃圾公司可以通過分類垃圾的再加工獲利，如把分類后的廚余垃圾加工成有機肥料賣給農場，再用一部分收入優惠居民。黃安年：《美國的垃圾分類和垃圾處理場》，《出版參考》2006年第1期。

日本對垃圾分類的激勵方式，則具有亞洲國家重視集體作用的特點，其中不難看到保甲制度的影子。分類錯誤的垃圾會被留下，由負責清掃垃圾場的家庭帶回然后重新分類，等待下一次送出。一般情況下，誰家的垃圾分類錯了，小區家庭大致會知道，若連續出現，就有戴著“町內會垃圾處理監督員”袖章的人找上門，進行相關規定的教育。《為什么日本是垃圾分類最嚴格的國家》，http：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日訪問。日本的《廢棄物處理法》規定，亂扔垃圾要受到拘捕并處以3-5萬日元（約合人民幣1980-3250元）罰金，公民依據法律有權監督舉報亂扔垃圾者。所以小區內部的處理，類似保甲制度中的民間自治方式，在國家法律治理和違法行為之間建立了一個緩沖帶。日本垃圾分類的激勵方式，除具有保甲制度民眾自治的特點外，還具有“連坐”的激勵特點，垃圾分類行為會考慮到對鄰里的影響。正如古代保甲制度中，一個人可以不在乎自己的生命，但他不能不在乎家人或鄰居的生命，并因為后一種原因遵守法律規定。也正因具有這樣的作用， “連坐、保甲成了中國古代法律中最為強有力的激勵方式。”張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經濟學解釋》，《中國社會科學》2003年第3期。

現代法律強調“罪責自負”，但一定的連帶責任不僅是不可避免的，而且是必要的。如果激勵機制不是針對整體的連帶性激勵，居民之間就會失去相互監督的積極性，進而影響個體居民執行垃圾分類的積極性。分析兩種激勵方式的利弊，類似保甲制度針對全體組織成員的激勵方式顯然具有更大的優越性。它不僅可以保證垃圾分類的治理效果，而且有利于加強居民之間的交流和集體榮譽感，后者對于當前社會治理是非常有益的。因此，在建立居民垃圾分類治理激勵機制時，內容上可以根據各個分類組織不同的實踐效果實行不同的收費價格和獎勵，形式上則把一個基層組織的全體居民作為激勵對象。

四、結語

在城市垃圾分類治理中，居民垃圾分類治理是最大的難題。我國前些年城市垃圾分類治理效果之所以差強人意，關鍵是沒有解決好居民垃圾分類治理這道難題。現代社會治理理論認為，單一的政府管理模式和自由市場模式，都無法有效地解決公共事務問題，出路在于“使用者自主管（治）理的社會自治方式”。保甲制度蘊含著中國傳統社會治理的有益經驗，是組織民眾參與社會治理的有效形式，是低成本高效能的社會治理制度。保甲制度一定程度上從實踐上印證了現代社會治理理論，由此彰顯出自身的現代價值。

保甲制度與城市居民垃圾分類治理面對的都是數量龐大而無組織體系的民眾，解決的問題都是公共事務。這種共同性使得前者的經驗可以為后者借鑒，主要表現在三個方面：一是對于居民垃圾分類治理路徑的啟示，要從單純政府管理轉向與民眾自治相結合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處，發揮政府、市場和民眾各自的積極性。二是對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示，分散而數量龐大的民眾無法實現有效的治理，居民垃圾分類治理要以房屋為載體的住戶為基本單位，以垃圾收集點為基本組織單元，建立垃圾分類治理組織體系，使分散的居民成為有組織有體系的治理主體。三是對于建立垃圾分類激勵機制的啟示，根據分類實踐的效果實行不同的收費價格和獎勵，把一個基層組織的全體居民作為激勵對象，從而調動居民主動分類和相互監督的積極性，保證較好地實現治理目的。