我國農地污染防治法律制度的適用性研究

摘要：農地污染防治對保護耕地資源、保障農產品質量、修復生態環境具有重要意義。基于“系統論”的分析框架，對農地污染防治法律制度的適用性進行剖析，發現制度理論缺失和完備性不足是掣肘制度適用和發展的重要障礙。目前我國農地污染防治法律制度存在主導思想落后、制度建設缺乏嚴密性、制度系統過于框架化等問題，因此，可通過樹立態勢感知和動態監測的防治理念，堅持過程控制中精準治理的思路與原則，建立農地污染防控的農民教育制度體系，來提高我國農地污染防治法律制度的有效性。

關鍵詞：農地污染防治；跟蹤管理制度；系統論

中圖分類號：D922.683文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0146-06

收稿日期：20180418DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.19

基金項目：教育部人文社會科學研究項目（17XJA890002）

作者簡介：應晨林（1986-），男，西安交通大學城市學院講師，博士研究生，主要研究方向為法律治理學。

*通訊作者

一、問題的提出

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎。隨著工業化和農業現代化的發展，大量的化肥、農藥、塑料薄膜不當使用以及工農業污水的排放，使農地嚴重的污染和退化。目前我國耕地退化面積超過四成，受污染耕地約有1.5億畝 [1]。2014年農業部發布的《全國耕地質量等級情況公報》中，將全國18.26億畝耕地質量由高到低依次劃分為一至十等等級，其中一至三等的耕地面積只有4.98億畝，僅占耕地總面積的27.3%；四至六等的耕地面積為8.18億畝，占耕地總面積的44.8%；七至十等的耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。農地污染不但威脅到農產品和水資源的質量和安全，造成嚴重的經濟損失，而且會導致生態環境破壞等深層次的危害，從而影響社會穩定[2]。在我國謀求由農業大國向農業強國轉變的重要歷史時期，農地污染治理刻不容緩。習近平總書記、李克強總理多次作出重要批示，要求切實加強土壤污染防治工作，確保農產品安全 [3]。2017年中央農村工作會議強調要綜合施策，減少農業投入品過量使用，促進受損生態環境修復治理，加強耕地質量建設，嚴格保護耕地資源。同年中央一號文件同樣提出加大農業面源污染防治力度，實施化肥農藥零增長行動。因此，農地污染防治制度制定、修訂和完善工作刻不容緩[4]。

盡管我國政府關于土壤農田涉及的相關法律數量不少，許多章節也作了原則性的規定，這些法律的頒布與施行對我國農地污染防治起到了一定的積極作用，但是農地污染日益嚴峻的發展趨勢表明，目前法律規定在農地保護和土壤污染治理方面還很不完善，不能從根本上為農地污染防治提供強有力的法律保障。

我國環保法學者從立法體系和法律規制等角度入手分析了目前我國土地污染防治法律制度的一些缺陷。如，汪再祥認為我國現行土壤污染防治立法采用分散立法的模式，缺乏系統性、針對性和可操作性，既不能適應日益嚴峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求；針對農地污染的立法數量非常有限，其中許多粗略的、線條式的規章制度缺乏實際操作性[5]。宋才發等認為我國目前尚無一部規范耕地土壤污染的專門性法律法規。當前法律法規存在著內容空洞、操作性差等特征，宣言式的表述，至于采取何種措施保障土壤不被污染，對已經被污染的土壤進行何種措施的改良并未做出明確細致的規定；現有的土壤污染防治法律法規中對法律責任承擔主體規定不明確，從而造成了許多嚴重污染土地的行為沒有被法律追究[6]。劉暢對我國土壤污染防治中公眾參與的現狀進行分析后認為：第一，政府對環境信息公開具有消極性；第二，土壤環境保護知識的宣傳教育工作不足；第三，土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障[7]。針對我國土地污染防治法律制度存在的問題，雖然諸多學者從法律層面作了不同的剖析，但仍缺乏系統性分析。因此，本文將從系統論角度對目前我國農地污染防治法律制度存在的問題進行全面分析，并提出相應的對策建議。

二、農地污染防治法律制度的適用性——基于“系統論”的分析

法治，以法的適用性為前提。法的適用性曾被先哲們賦予了不同的涵義——哲學的、政治的或倫理的，但其基本意蘊最終均指向了解釋法為什么應當被“承認和遵守”。農地污染防治法律制度的適用性就是指其應能體現農地污染防治的特殊性和規律性。農地污染是指由于人類生產生活所產生的污染物通過各種途徑進入土壤，其進入量超過土壤的容納和凈化能力，導致土地生態平衡遭到破壞，土地質量下降，影響周圍其他環境要素正常功能，甚至損害人體健康或造成環境惡化。按類別劃分，農地污染可以分成外源性污染和內源性污染。所謂外源性污染是指非農業生產引起的污染，通常是指其他行業生產者向農地中排放廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢棄物而造成的農地污染。所謂內源性污染，就是指農業生產主體在從事農業生產的過程中，因為耕作方式、施用農藥、化肥、農膜、灌溉等不當引起的農地污染。內源性污染和外源性污染的來源和途徑不同，因此在農地治理的法律制度安排上也應有所區別，進而產生內源性污染治理法律制度和外源性污染治理法律制度。要解決制度的問題，就應針對現有制度存在的問題對癥下藥[8]。

“系統論”思想是1932年由美籍奧地利學者L.V.貝塔朗菲首先提出的，是一般系統論研究的重要理論來源。盡管后來的研究學者從社會語用學視域、法律治理學視域和社會規范視域等不同分析視角發展了各具特色的“系統論”，但其基本理論模型和分析邏輯仍然以L.V.貝塔朗菲的“一般系統論”為基礎。系統論認為，開放性、自組織性、復雜性，整體性、關聯性，等級結構性、動態平衡性、時序性等，是所有系統的共同的基本特征。系統論的任務，不僅在于認識系統的特點和規律，更重要的還在于利用這些特點和規律去控制、管理、改造或創造一系統，使它的存在與發展合乎人的目的需要。也就是說，研究系統的目的在于調整系統結構，協調各要素關系，使系統達到優化目標。

“系統論”與本文擬解決的我國農地污染防治法律制度適用性問題極為契合。按照系統論的觀點，農地污染防治法律制度是一個有機的系統，系統的有效性依賴于系統科學的指導思想、嚴密的系統結構和詳實精準的內容安排。農地污染是一個復雜的問題系統，需要一個系統化的制度來應對，要求制度體系在科學的思想指導下建立，如污染防治應該堅持源頭治理的思想等等。系統論告訴我們，系統的結構決定系統的功能，農地污染防治法律制度是一個制度群，眾多制度扮演著不同的角色，合理地對角色進行定位，實現社會期待、履行社會義務并承擔特定的社會系統責任，分工合作，實現系統功能。如果缺少其中一部分或幾部分，系統的結構就失去嚴密性，系統的功能就不能實現。制度系統的有效性還有賴于系統內部的子系統是否目標明確，具有針對性[9]。

我國農地污染防治法律制度應與農業生產現實情況有機結合，但目前我國《農業法》和《基本農田保護條例》的規定，只針對農地土壤資源開發和利用進行限制，《土地管理法》也只是從保護耕地的角度提出防護，所以說，當前國家農地污染防治的法律體系還不健全。而“系統論”恰是把所研究和處理的對象，當作一個系統，分析系統的結構和功能，研究系統、要素、環境三者的相互關系和變動的規律性。毫無疑問，系統論對我國農地污染防治法律制度的適用性分析具有高度的一致性和合理性；其次，系統論對事物研究可以是政治方法、管理方法、技術方法，當然也可以是法律方法。在我國農地污染防治的實踐中，越來越多的系統化、安全化過程以法律制度的形式予以體現，“系統論”可為我國農地污染防治法律制度的適用性分析提供極為廣泛的理論支撐。再次，“系統論”的核心內容，事實上就是闡述系統化主體通過“言語行為”說服系統化受眾達成安全共識的過程。而法的正當性也恰是落腳于“公眾的普遍承認和遵守”，二者的證明目的具有高度的契合性。我國是一個人口大國，隨之帶來的糧食安全、農產品質量安全對整個國家影響巨大；地區分布不平衡，農業環境復雜，農業生產點多、面廣、線長，導致農地內源性污染情況更加復雜多變；最后，我國農業生產主體素質差異大，主體生產觀念落后，進入市場經濟時間短，也給農地污染防治帶來了許多困難和復雜性。因此，我國農地污染防治法律體系內涵要求對制度的嚴密性、具體性和精準性具有更高要求[10]。下面從系統論視角對我國農地污染防治法律制度存在的問題進行一個全面分析。

三、我國農地污染防治法律制度存在的問題

按照系統方法，對照科學立法的要求，可以看出，我國農地污染防治法律制度理論缺失和完備性不足仍然是掣肘制度適用和發展的重要障礙。

（一）法律制度主導思想落后，制度建設不均衡

法律理念客觀反映了法律作為獨立研究客體的內在價值和精神，并將這種內在價值和精神外化表達為法律的實體規范。

目前我國農地污染防治制度問題首先表現在主導思想落后、制度邊界不明、內涵不清、制度混同等方面。現有政策制度采用的是通過對農產品質量進行檢測來反饋控制農藥、化肥等農業化學品使用的指導思想，確切地講屬于系統鏈條的末端治理，缺少在耕種環節對農業化學品的使用情況進行管理和控制，沒有體現出預防為主、源頭防控的環境治理思想。當前立法內容對農地污染及其治理大部分只是作了原則性的規定，鮮有涉及農地污染法律責任與救濟的內容。另外，制度理念缺乏對農地安全風險的現實考慮，呈現出明顯的價值偏向，尚不能兼顧“安全”與“發展”的價值訴求。總體看來，我國針對農地污染法律責任的規定尚未形成科學統一的體系，僅體現在相關的旁位法和地方性法規條例之中，缺乏普遍性和系統性。

其次，制度建設不均衡。由于歷史原因和對農地污染問題認識發展過程的局限性，制度構成要件缺乏總體研判與系統設計，其應然的制度結構不清。理論研究的遲滯進一步導致針對農地污染防治法律制度的規定過于模糊，可實施性較差。農地管理制度設計上存在著“重數量而輕質量”的問題，如基本農田管理只有強調18億畝耕地的底線規定，具體制度大多是防止亂占耕地的規定，而在質量管理方面僅有倡導性的規定，比如要求增加土壤有機質和防止污染的原則性規定，直到近幾年才出現農地質量管理的實質性規定。還有，在農地污染防治制度上，外源性污染防治制度相對比較完善，如工商交運等行業的廢氣、污水和固體廢棄物污染都有相關法律規定[11]，但在內源性污染防治制度的研究和制定實施上，顯得薄弱和不足。

（二）制度系統缺乏嚴密性，存在環節上的漏洞

科學的法律理念在相當程度上決定了法律制度的生命力。在農地污染防治立法中，技術快速變動所引發的理念更新是法律制度的常態性審視內容。例如，農地安全風險防范由 “被動應對”轉向“積極防御”；由“農地污染風險節點控制”轉向“農地污染風險過程控制”；由“分散治理”轉向“協同合作”等等。從農地污染治理制度類型上講，缺少針對內源性污染的防治措施[12]，如整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等農民田野里生產經營活動的污染防治制度缺乏；從管理主體來看，缺少田間管理主體制度，對農地污染防治最有可能承擔監管指導責任的主體，包括農業系統、環保系統、國土系統等均沒有相應的基層組織監管制度；農地田間的內源性污染缺少監督，包括農民施化肥、噴農藥是否有污染、污染情況如何的管理監督制度。例如，我國最新的關于農地內源性污染的“農藥零增長計劃”和“化肥零增長計劃”，有了目標，也有時間表，但采用什么制度措施來具體落實，是倡導性的還是強制性的？沒有具體操作制度。相關主體的責任規定不明確；農地污染法律有關歸責原則不明確；涉及農地污染法律的主體責任范圍也沒有具體規定。另外，現行法規中有些已經明確管理職權職責，但是缺少相應的管理制度，特別是監督考查制度、獎懲制度，從而使職權職責制度難以發揮作用[13]。

（三）制度具有明顯的框架性，缺乏精準性與可行性

任何法律制度的構建與實施均應以科學理論作為基礎和指導。目前農地污染防控治理政策制度還停留在框架性階段，措施建議大多停留在倡導性層面，無法產生實質性影響，法律法規中更多的使用“指導”“引導”等術語，缺乏可操作性。當前基礎理論缺失是我國農地污染防治制度法治化面臨的主要障礙，在防治實踐中引發了大量的制度誤讀和爭議。甚至針對“什么是國家農地污染防治法律”“為什么實施農地污染防治法律”和“如何實施農地污染防治法律”這三大制度本源性問題，尚缺乏基礎理論層面的系統歸納和分析。加之我國現有立法的不完備，導致制度本身被任意解釋、隨意臆造。有的制度只有框架、原則、目標等內容，缺少實質性的措施，特別是具體措施方面的配套制度[14]。例如，我國關于農藥化肥的管理主要集中在生產流通領域的質量管理，缺少農藥化肥的施用量管理制度，缺少涉及不同的農藥化肥針對性的施用制度規定[15]，使農地污染防治缺乏精準性與可行性。

四、提高農地污染防治法律制度有效性的思路

（一）樹立態勢感知和動態監測的防治理念

我國建立農地污染防治的制度體系勢在必行。農地污染防治事關國計民生，需要從未來農業整體治理規劃中作出戰略性考慮。威脅態勢感知是指對現有威脅狀態及其發展趨勢的感覺和知曉，是結合主觀判斷的客觀分析過程。威脅態勢感知理念下我國農地污染防治制度的塑造過程以承認風險的廣泛存在性和安全的相對性為基礎，我國農地污染治理制度應服務于國家治理現代化戰略，以實現總體國家治理觀為立法理念，以農業用地安全與秩序性安全并重、責任主體協同治理為基本原則，有效平衡“安全”與“發展”的關系。參考發達國家的農地治理制度，把制度建設的重點放在全面防控、均衡防控、源頭防控、精準防控等工作環節上[16]。

依據農業內源性污染的特殊性和規律性，實施全過程防治制度，建立科學細化的管理模式。從管理者與勞動者角度出發，改變管理思維和理念，建立動態監測機制，包括：預防管理基礎工作制度—生產作業管理制度—污染監測制度—全過程監督獎懲制度等系統化、制度化設計，并通過建立相關主體責任人把關與追責制度，厘清主要責任與附帶責任，明確劃分責任范圍和權利界限；在制度方面要在污染類型上均衡對待內源性和外源性，并兼顧公平原則；指導思想上強調制度的精準化，立法、司法與執法的實踐過程保證高效率、精準、細致，使制度具有明確的針對性[17]。

（二）堅持過程控制中精準治理的思路與原則

黨的十九大提出加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。治理精細化的提出也為我國農地污染治理提供了思路。農地污染精準治理的建構目標在于：發現農地污染治理的現實需求，解決制約我國農業發展的短板問題，構建農地污染風險控制情境下的精準治理理論體系，以期達到提升農地污染防治治理能力和我國農業現代化治理水平的目標。建議以省級農業主管單位牽頭，制定我國各省中長期農業生產中農藥化肥的推廣和合理施用規劃，并通過市、縣級針對不同地區、不同土質劃分適用范圍，以鄉、鎮為單位具體科學指導，包產到地，精準施用。通過完善制度、細化農戶來提高制度的精準性，確保制度系統的有效性。在農藥化肥施用管理制度上實現精準化，也就是對一些污染嚴重的農藥化肥制定單獨詳細的施用管理制度。在制度中，有的強調施用量、有的強調施用時間，有的強調施用方法，等等，從而保證精準化進而保證有效性[18]。

（三）建立農地污染防控的農民教育制度體系

首先，加強對農民的宣傳教育，包括土地污染的普法宣傳以及防止農地污染的有效措施，使其真正認識到農地面源污染的危害性，從而提高對農地污染防控治理的重視程度和對農田進行科學管理的積極性；明確縣、鄉政府在提高農民預防農地面源污染方面知識的義務與責任，達到精準治理的目標[19]。同時，通過科技下鄉、政策宣傳、職業農民培訓等方式，向農民普及有關農田科學管理的知識、技術，在生產過程中提供專業的指導，使農民既有參與的意愿，又有參與的能力[20]。其次，建立農地檔案管理制度。將內源性污染檔案作為農地檔案的主要內容，將農地分成一定的地塊，按照地塊建立農地檔案，詳細記錄農民在每一塊農地里的所有經營活動，包括：整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等，并記錄活動的具體內容，如時間、地點、數量、強度、使用的各種生產資料。建立規模化經營制度，有條件的對土地進行規模經營，沒有條件的可采用多種方式進行規模化作業，如統一耕作、統一施肥、統一噴藥；控制農藥化肥的使用量；完善農藥、化肥、除草劑的管理制度；建立農藥、化肥、除草劑的跟蹤管理制度。要求所有的農藥、化肥、除草劑經營者必須詳細記錄農藥、化肥、除草劑的來源和去向。再次，實施農地科學管理補貼制度。對采用了科學的農田管理方法、合理施用農藥化肥的生產主體進行財政補貼，并明確補貼標準、補貼方式[21]。

總之，農地污染防治對保護耕地資源，保障農產品質量，修復生態環境具有重要意義。針對目前我國農地污染防治法律制度存在主導思想落后、制度建設缺乏嚴密性、制度系統過于框架化等問題，只有樹立態勢感知和動態監測的防治理念，堅持過程控制中精準治理的思路與原則，建立農地污染防控的農民教育制度體系，才能有效提高我國農地污染防治法律制度的適應性。

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Research on Legal System of Agricultural Land Pollution Prevention and Control in China

YING Chenlin1，2，HE Jingzhou3*

（1. School of Law， Xi’an Jiaotong University， Xi’an710049； 2. City College， Xi’an Jiaotong University， Xi’an710018； 3. Sports Center， Xi’an Jiaotong University， Xi’an710068， China）

Abstract： In the important historical period in which China seeks to transform from a large agricultural country to a strong one， the national legal system for prevention and control of agricultural land pollution will provide an extremely important basis for safety and security. Based on the “system theory” analysis framework， the applicability of the legal system for agricultural land pollution prevention and control is discussed. It is found that the lack of basic legal theory of agricultural land pollution prevention and control in China is an important obstacle to the application and development of the system. The dominant thinking of the legal system is backward， the institutional concept lacks realistic considerations for the safety risks of agricultural land， the system construction lacks rigor， and the institutional system is too framed. Combined with the current situation of pollution prevention and control， through the establishment of prevention and control concepts of situational awareness and dynamic monitoring， and the establishment of a farmer education system for agricultural land pollution prevention and control， the establishment of precise control in process control with respect to the three aspects of the principle， the safety and order security of agricultural land are equally important， and the coordinated management of the responsible parties is the basic principle. The solution ideas and the improvement path are proposed in a targeted manner.

Key words：farmland pollution prevention and control； tracking management system； precise governance； system theory

（責任編輯：王倩）