農村土地承包關系長久不變的內涵、隱憂及化解

摘要：土地承包關系長久不變除了承包關系主體和承包關系客體長久固化外，還應包括堅持農村集體土地所有制長久不變、實行農村土地三權分置并行的產權結構長久不變和以家庭經營為主、其他經營方式為輔的農地經營方式的長久不變。四個“長久不變”相互依存、相互促進，從而構成一個完整的農村土地制度;保持土地承包關系長久不變可能導致集體土地所有權的進一步虛置、集體成員間的不公平性更加突出、土地細碎化程度難以得到有效改善及不斷提高農地質量的目的能否實現等問題。化解上述隱憂的途徑是允許不同地區在堅持農村土地集體所有制和不斷探索農村土地三權分置實現形式的前提下，可根據當地實際和廣大農民的意愿靈活實施土地承包關系長久不變政策。當前我國農村土地制度改革的重點是落實集體土地所有權權益，特別是落實集體土地所有權的收益權能和處分權能。

關鍵詞：農村土地;承包關系固化;土地流轉

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0075-06

收稿日期：20180226DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.10

基金項目：國家自然科學基金項目（41271524）;河南省哲學社會科學規劃項目（2015BJJ022）;河南省高校科技創新人才（人文社科類）支持計劃項目（教社科〔2014〕295號）

作者簡介：李明秋（1965-），男，河南理工大學教授，博士，主要研究方向為土地制度和土地經濟。

繼2008年中共十七屆三中全會首次提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的政策之后，在中共第十九次全國代表大會上，習近平總書記再次強調：要“保持土地承包關系穩定并長久不變”，反映了“長久不變”政策在新時期農村土地制度變革中的基礎性地位。這一命題提出后，學界對其內涵進行了不同的解讀，但這些解讀大多是圍繞著承包期限展開的，并未將其置于農村土地制度的大框架下進行分析，解讀的結果難免存在局限性。此外，任何事物都具有兩面性。保持土地承包關系穩定并長久不變在穩定農民的產權預期、給農民吃“定心丸”的同時也會帶來一些隱憂。系統分析該政策實施產生的隱憂及化解的對策，對于確保此政策的順利實施具有重要意義。

一、農村土地承包關系長久不變的內涵

2008年國家首次提出保持現有承包關系穩定并長久不變的政策后，學界對其內涵特別是承包期限問題從不同的角度進行了解讀。概括起來主要有兩種觀點：一是無限期的長久不變。大部分學者認為，將現有的土地承包關系，包括承包關系的主體（農戶）和客體（土地）永久地固化下來，即將有期限的土地承包制度轉變為無限期的土地承包制度[14];二是有限期的長久不變。部分學者認為，應借鑒城鎮土地使用權最高年限70年（城鎮住宅用地）的規定，提出土地承包關系長久不變的實質是土地承包“長期化”，而非永久化，承包期限不應超過70年[56]。但就政策本意和黨的十八大以來中央出臺的相關政策來看，土地承包關系的長久不變不僅僅是農村土地承包期限長短的問題，而且涉及到整個農村土地制度的重大變革。因此，只有將其置于農村土地制度的大框架下進行分析，才能全面準確地把握其實質內涵。筆者認為，土地承包關系長久不變除了承包關系主體（農戶）和承包關系客體（土地）長久固化外，還應包括堅持農村土地集體所有制長久不變、實行農村土地三權分置并行的產權結構長久不變和以家庭經營為主、其他經營方式為輔的農地經營方式的長久不變。以上四個“長久不變”共同構成一個相對完整的新型農村土地制度，它們在加快推進我國農業和農村現代化的進程中相互依存，相互促進，缺一不可。農村土地集體所有制是我國農村土地制度的根基，堅持農村土地集體所有制是確保中國特色社會主義道路的重要基石。在堅持農村土地集體所有制和保持現有承包關系穩定并長久不變的前提下，實行農村土地三權長期分置，以穩定土地承包者和土地經營者的產權預期，保障土地承包者和土地經營者的合法權益，從而加快土地經營權的市場化流轉，進而構建以家庭經營為主、多種經營形式并存的農業生產組織體系。可以說，農村土地承包關系保持穩定并長久不變是三權分置得以有效落實和實現其政策目的的前提和基礎，而三權分置則是構建以家庭經營為主、多種經營形式并存的農業生產組織體系的前提和基礎。

農村土地集體所有制是馬克思主義公有制理論與中國社會主義建設實踐相結合的產物，是中國特色社會主義理論的重要組成部分。農村土地集體所有制建立以來的農業發展實踐已充分證明，該制度具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。因此，“土地制度無論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了。這是農村改革的一條底線”[7]。堅持農村土地集體所有制，一是要充分發揮集體在土地經營權流轉和行使過程中的監督管理職能和為土地經營者提供公共服務的組織功能;二是要確保三權分置下土地承包權的擁有者必須是本集體成員。農戶擁有的承包權在承包期內既可以選擇流轉，也可以選擇退出，但承包權的流轉僅限于本集體內部的成員之間，且須征得發包方同意。

實行三權分置的目的是在穩定農戶土地承包權的前提下，促進土地經營權流轉，進而實現農村土地的適度規模經營。其本質是將農村土地的社會保障功能和生產要素功能分離，即通過穩定土地承包權，實現農村土地的社會保障功能，通過土地經營權的市場化流轉，實現農村土地的生產要素功能，即效率功能[8]。三權分置下土地經營權流轉的前提是穩定土地經營權流轉后農民所擁有的土地承包權，以消除部分農民因擔心失去承包權而不愿流轉的顧慮，其次是將土地經營者通過流轉所獲得的土地經營權作為與所有權和承包權并行的一項權利而獨立運行，實行同等保護，并賦予其更多的權能，如抵押權能等。

家庭經營作為一種農業生產組織方式，因其具有適應農業生產的特點和勞動過程無需監督的優勢;決定了它是其他任何農業生產組織形式所不能完全替代的，正如原中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說：“不是家庭選擇了農業，而是農業選擇了家庭，世界各國概莫能外”[9]。當然，強調家庭經營在我國農業生產微觀組織體系中的主體地位，并不意味著家庭經營是今后唯一的組織形式，也不意味著農業家庭經營組織形式不發生動態變化。實際上，當今世界各國在農業生產中都不存在唯一的組織形式，而是以家庭經營為主，多種經營形式并存。集體經營、合作經營、企業經營等其他非家庭經營形式是在家庭承包的基礎上，通過土地經營權的市場化流轉實現的。

二、農村土地承包關系長久不變的隱憂

（一）集體土地所有權的虛置

我國《物權法》第三十九條明確規定：所有權是“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。因此，集體土地所有權是集體經濟組織對集體土地依法享有的占用、使用、收益和處分的權利，包含了占有、使用、收益和處分四項權能。在上述四項權能中，收益權和處分權無疑是所有權最重要的兩項權能，它們的喪失或弱化與否直接決定著集體土地所有權的虛置與否。從收益權能看，自從我國為減輕農民負擔取消農業稅和村提留后，集體不能從土地承包中收取任何費用用于農田水利、村內道路等基本設施建設維護和其他集體福利事業，從而基本上喪失了集體土地所有權的收益權能;從處分權能看，在土地承包制下根據本集體人口的變化情況定期對土地承包關系進行適當調整是集體行使其處分權能的重要手段，也是確保集體成員之間公平享有集體土地承包權的重要措施，但隨著土地承包關系的固化（無論是永久固化還是長期固化）和土地承包經營權流轉（或“三權分置”下土地經營權流轉）必須尊重承包農戶意愿的原則規定，處分權能也隨之弱化。基本喪失了收益權能和弱化了部分處分權能的集體土地所有權必然是虛置的所有權。

（二）集體成員之間的不公平性

公平與效率之間既存在矛盾的一面，同時也存在統一的一面。片面追求效率最大化有可能導致人們收入差距的擴大，從而會威脅社會的公平正義和社會穩定，最終也會妨礙效率的提高;反之，片面追求公平也會導致平均主義，從而抑制效率的提高和經濟社會的發展。公平既是制約效率的因素，也是人民生存的主觀要求，因此，在處理各種社會經濟矛盾時，必須堅持效率與公平的統一。

根據我國《土地管理法》等相關法律法規，農村土地所有權的主體是集體。集體不是一個空泛的概念，它是由一定區域內（村民小組或不設村民小組的行政村）的具體成員所構成，集體所有就是集體內部所有合法成員的共同所有，成員的合法權利不受性別、年齡、加入集體時間不同而有所差異，也就是說，只要是某個集體的合法成員，其依法享有的權利是平等的。我國《土地承包法》第五條明確規定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。因此，每個合法的集體成員都依法享有承包本集體土地的權利。但對于一個特定集體而言，其成員的數量不是固定的，特別對集體內部的單個家庭而言，其成員的數量也會隨時間的推移而發生變化，而且不同家庭之間成員數量變化情況也是有差異的。在我國農村土地第一輪和第二輪承包時，集體土地的分配很多地區是按照分配時點的人口數量，以家庭為單位按人頭平均分配，這種分配方式充分體現了集體成員之間在土地承包權利上的平等性，但這種平等性僅限于分配時點。隨著時間的推移，土地分配的不平等性及由此導致的利益不平等性逐漸顯現。土地分配的不平等性主要表現為新增人口不能獲得土地承包權。同時，正是由于新增人口不能獲得土地承包權，使他們喪失了包括土地流轉收益、糧食直補收益和入股分紅收益等諸多收益。解決這種不平等的手段是承包到期后按照新的人口數量再重新分配。但隨著我國農村土地承包經營權的確權頒證和土地承包關系長久不變政策的實施，完全固化（無論是永久固化還是長期固化）了集體成員（分配時點的主體）與集體土地（客體）的對應關系，這種固化的對應關系使新增集體成員（土地承包后出生的集體成員和嫁入本村的女性集體成員）喪失了承包土地的權利，喪失了《土地承包法》所賦予他們的依法承包本集體土地的權利，從而造成集體成員之間的不平等性。當然，新增成員較多的家庭可以通過土地流轉市場獲得土地經營權，但這種獲得方式與初始承包土地不同，是有償獲得而不是無償獲得。貴州湄潭縣1987年以實施“增人不增地、減人不減地”的農地制度改革試點而聞名全國，但曾參加該項改革試點的國務院發展研究中心劉守英研究員2011年到湄潭調研時發現，竟然有93%的農民不反對重新調整土地，絕大多數農民要求調整土地，包括人少地多的改革受益者也要求調整土地[10]。盡管試點地區并不能代表全部，但從一個側面反映了農民在農村土地制度改革方面對于歷經幾千年所形成的公平文化的堅守。另據陳小君等人的調查，在湖北省等地有54%的被訪者認為“增人不增地、減人不減地”的政策“不好”，認為“好”的僅占25%[11]。由此可見，土地的合理調整已嵌入到農村社會的制度安排當中，具有強大的社會心理基礎與制度基礎[12]。

（三）土地承包經營權客體——集體土地的分散零碎性能否從根本上得到改善

20世紀80年代初以家庭為單位采用逐條地塊均分的家庭承包責任制的實施，直接導致了土地的分散零碎。據調查，實行土地家庭承包經營后，我國農民戶均占有耕地056公頃，分割為97塊，平均每塊006公頃[13]。農地地塊的分散零碎不僅不利于包括農田水利設施在內的大中型農田基礎設施建設及日常維護，而且限制了大中型農業機械的使用。在大量農民向城市轉移的大背景下，通過土地承包經營權的定期調整，摒棄“逐條地塊均分”的分配辦法，并輔之以合理的土地承包經營權退出機制，是擴大農戶農地經營規模、降低土地分散性的有效途徑。但隨著土地承包關系的長久化，土地的分散零碎也隨之固化。學界和決策部門把降低土地分散零碎性寄希望于土地經營權集中連片流轉，但在土地經營權流轉必須尊重農民意愿的原則規定下和不同農戶在人口、就業、經濟條件等存在巨大差異的現實條件下，農戶之間要達成流轉一致困難重重，連片流轉在全國很多地方舉步維艱。此外，盡管目前我國的法律法規并沒有對土地承包權能否繼承的問題做出明確規定，學界對此也有正反兩個方面的意見，但從現有土地承包關系不斷強化的發展方向看，允許土地承包權繼承也只是時間問題。但不同于很多歐洲國家的長子繼承制，我國家庭財產的繼承主要采取諸子均分方式，這種繼承方式或將會導致土地進一步細碎化。

（四）不斷提高農地質量的目的能否實現

保持土地承包關系穩定并長久不變的一個重要目的是穩定農民對承包土地的權利預期，從而激發農民對農地投資特別是中長期投資的積極性，不斷提高農地質量。但筆者認為，保持土地承包關系長久不變能否實現上述目的還存在疑問。因為農民能否增加對農地的中長期投資進而提高農地質量既取決于農民的投資意愿，也取決于農民的投資能力，兩者缺一不可，這涉及農戶的分化問題。隨著我國工業化、城市化的快速推進，農戶之間呈現出明顯的分化趨勢。分化后的農戶，其對農地中長期投入的意愿和能力存在著巨大差異。分化后的農戶大致分為三大類：即純農戶、兼業農戶和非農戶。所謂純農戶是以農業為主業的農戶，家庭收入全部或絕大部分來自于農業生產;非農戶是指完全放棄農業生產并已在城市定居且有相對穩定的工作和收入;兼業農戶是指既從事非農產業，但也不放棄農業生產，家庭收入部分來自于非農收入，部分來自于農業收入。

對于純農戶而言，由于其家庭主要收入來自于農業生產，因而具有較強的對農地中長期投入的意愿，但限于農業生產的低效性和家庭收入的有限性，往往缺乏投入的能力;對于兼業農戶而言，盡管這類農戶沒有放棄農業生產，但從農業生產中所獲得的收入十分有限，家庭收入也主要依靠從事非農產業，因而，兼業農戶具有一定的投資能力，但投資意愿較低;對于非農戶而言，由于這類農戶在城市擁有相對穩定的工作和收入，基本上放棄了農業生產，但鑒于土地承包關系長久不變所帶來的土地資產增值預期，長期形成的戀土情節或為今后的退路著想，他們一般不會輕易放棄農地承包權，而是在保留承包權的前提下，把土地經營權通過轉包、出租等方式流轉給本村的其他農戶。但由于流轉期限的不固定土地承包關系長久不變只是代表土地承包權長久不變，并不代表三權分置下的土地經營權的長久不變。因為根據現行的政策規定，土地經營權期限的長短由土地承包權人和土地經營權人雙方協商決定，但考慮到農業的弱質性和非農產業的不穩定性，土地經營權期限一般較短且不固定。和流轉地塊的分散性，通過流轉獲得土地經營權的農戶也缺乏中長期投資的意愿，土地利用的短期行為所導致的土地質量退化也就難以避免。如果在當地政府或村集體的干預下，能夠實現土地經營權的集中連片流轉，流轉的期限較長，種植收益較高的經濟作物，獲得土地經營權的經營者（不限于農戶）有投資的意愿和能力，有可能會提高土地質量。

綜上所述，保持土地承包關系長久不變政策產生的隱憂可分為兩類：一是實施可能產生的負面效應。（1）將進一步弱化集體土地所有權的處分權能，進而導致本已虛置的集體土地所有權雪上加霜;（2）從根本上限制了集體根據人口和土地的變化情況在充分尊重農民意愿的基礎上，定期或不定期地對承包地進行合理調整的權力，使得集體成員之間的不公平性問題更加突出;（3）固化了本已嚴重細碎化的土地承包經營權客體（集體土地），在土地經營權集中連片流轉舉步維艱的現實情況下，土地的細碎化程度難以通過定期調整得以改善。二是主要目標能否順利實現的問題。該政策的實施將進一步強化農民對承包土地的權利預期和土地財富增值的心理，在持有成本近乎為零的情況下，有可能導致進城農民既不愿退出土地承包權，也不愿將土地經營權長期流轉給既有投資意愿也有投資能力的新型經營主體，不利于提高農地質量政策目標的順利實現。

三、化解土地承包關系長久不變隱憂的對策

我國地域遼闊，在資源稟賦、經濟發展水平和土地對農民的依賴程度等方面存在著較大的區域差異。因此，為化解上述隱憂，應允許不同地區在堅持農村土地集體所有制、不斷探索農地三權分置實現形式和促進土地經營權流轉的前提下，根據當地實際和廣大農民的意愿靈活實施土地承包關系長久不變政策。鑒于上述隱憂的產生均與集體土地所有權的虛置，特別是土地所有權處分權能的弱化存在著直接或間接的關系，筆者認為，當前我國農村土地制度改革的重點應放在如何落實農村土地集體所有權上，特別是如何落實集體土地所有權的收益權能和處分權能。落實集體土地所有權也是堅持和完善農村土地集體所有制的應有之義，是農村土地制度改革的前提。

而對如何落實收益權能，筆者建議：（1）重構在土地承包關系長久不變和農村土地三權分置背景下的集體積累新機制。對于集體經濟欠發達的農村地區，應允許村集體適當收取少量的土地承包費，以體現土地所有權的收益權能，并將其納入集體公益金，用于集體內部的公益事業，取之于農，用之于農，使之成為集體具備發揮“統”的職能的經濟基礎。適當收取少量的土地承包費，盡管在一定程度上增加了農民負擔，但由于所收取的土地承包費主要用于集體內部的公共事業建設和公共設施的日常維護，從而有利于改善農業生產條件，降低農業生產成本，最終可以提高農民的務農收入，改善農民的生活條件。此外，收取少量的土地承包費還可以提高土地承包權的持有成本，減少土地撂荒。（2）對于長期在城鎮居住并將承包地流轉的農戶，應將流轉收益在承包戶和村集體之間分成，分成比例由國家統一確定，分成收益同樣納入集體公益金由集體統一使用。（3）對于不適合農戶承包的“四荒地”，由集體對外拍賣，以增加集體收益。當然，對集體公益金和公積金的使用要按照“公平、公正、公開”的原則，制定嚴格的使用程序，以確保其取之于農、用之于農。

對于如何落實處分權能，筆者建議：（1）為配合土地流轉收益的分成工作和加強對農村土地流轉工作的管理，可要求對外流轉承包地的農戶，將流轉情況在集體統一登記，包括流轉土地的位置、流轉面積、流轉期限、承租人、流轉金額等。（2）對既不耕種又不流轉的農戶，應比照城鎮國有土地使用權出讓的相關規定，撂荒不超過3年的，撂荒期間，由集體收取土地撂荒費并停止發放包括糧食直補在內的各種涉農補貼;超過3年的，由集體無償收回并對外出租，租賃費由集體統一使用。（3）為最大限度降低農用地特別是耕地的細碎化程度，在尊重農戶意愿的基礎上，應允許各地根據當地實際對土地進行適當調整或歸并。（4）對違反土地利用總體規劃、私自改變土地用途的承包者，集體有權責令其恢復原有用途，對拒不恢復的，集體應收回其土地承包權。（5）土地承包關系長久不變并不等于土地承包期限是無限期的。因為土地承包經營權畢竟是設立在集體土地所有權之上的他物權，他物權都是有續存限期的，否則，他物權就變成了事實上的所有權了，土地公有制就變成了事實上的土地私有制，這與堅持農村土地集體所有制背道而馳。建議將土地承包期限設定為最長30年。

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Connotation and Potential Concerns of Rural Land Contract Relation Permanency and Its Resolution

LI Mingqiu， SHI Pengpeng， NIU Haipeng

（Land Economics and Urban and Rural Development Research Center， Henan Polytechnic University， Jiaozuo， Henan454100， China）

Abstract： Rural land contract relation permanency， in addition to the main body and object of contracting relationship are permanent immobilization， should also include rural land ownership system permanency， the property rights structure of division of three rights parallel permanency and the farmland management of mainly to the family business， supplemented by other modes of operation permanency. Four kinds of “permanency” are of interdependence and mutual promotion each other， which constitute a complete system of rural land; Maintaining the land contractual relationship permanency may lead to further duplication of collective land ownership， more prominent unfairness among group members， which is not good for reducing land fragmentation or stabilizing and continuously improving the quality of agricultural land. The ways to resolve the above potential concerns is to allow different regions to flexibly implement the policy of rural land contract relation based on local conditions and the willingness of the broad masses of farmers， under the premise of adhering to the collective ownership of rural land and continuously exploring the form of realization on division of three rights of rural land. At present， the focus of China’ rural land system reform is to implement the rights and interests of collective land ownership， especially the implementation of collective land ownership rights of income and disposal of power.

Key words：rural land; permanency of contract relation; land transfer

（責任編輯：董應才）