我國防旱抗旱法制體系的完善

摘要：我國現(xiàn)行防旱抗旱法制在位階、體系以及制度內(nèi)容等方面存在諸多缺漏。從執(zhí)政黨和國家相關(guān)政策當中可以抽離出防旱抗旱法制體系構(gòu)建的立法思路、理念以及措施體系等法理基礎(chǔ)。旱災防治法制發(fā)達國家在防旱抗旱立法體例與核心制度的型塑等方面積累了許多可資借鑒的有益經(jīng)驗?，F(xiàn)行防旱抗旱法制的缺漏須以抽離于政策的法理為指引，借鑒比較法經(jīng)驗，從法制位階的提升、旱災應對理念的更新、核心與輔助制度的建構(gòu)等層面入手進行全面完善。

關(guān)鍵詞：防旱抗旱；比較法；法制體系

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0138-08

收稿日期：20180523DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.18

基金項目：國家社會科學基金西部項目（12XFX013）

作者簡介：康天軍（1968-），男，西安交通大學法學院博士研究生，主要研究方向為法律治理學。

我國是干旱及旱災頻發(fā)國家，北方地區(qū)“十年九春旱”，長江以南地區(qū)伏旱嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1950-1990年，我國有11年發(fā)生重特大干旱；1991-2009年，有8年發(fā)生重特大干旱，發(fā)生旱災的時間間隔平均不到3年。1998年秋冬至1999年春季北方大范圍干旱，持續(xù)時間210多天，是歷史上最長的干旱；2010年，我國西南地區(qū)，包括江南部分地區(qū)發(fā)生了百年不遇的罕見旱災，持續(xù)近200天。2016年，青海南部、甘肅河東、陜西南部等地出現(xiàn)不同程度的干旱；2017年，連續(xù)多年旱災的山東，災情更加嚴重；而遼寧、內(nèi)蒙古等地旱情也非常嚴重。我國干旱及旱災的分布已從歷史上的“北旱南澇”擴及到全國范圍，發(fā)生的頻率明顯加快，持續(xù)的時間也空前延長。面對越來越嚴重的干旱及旱災，中共中央國務院于2011年1月發(fā)布了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱2011年一號文件），提出了新的歷史條件下水利改革發(fā)展的總體思路、基本原則和具體手段，為從根本上解決我國干旱及旱災問題指明了方向。在此基礎(chǔ)上，2012年至2018年發(fā)布的7個中央一號文件均不同層面地提到防災減災工作；黨的十八大報告從“水利宏觀布局”“水資源管理”“水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“水利改革創(chuàng)新”等方面對水利工作提出了更高要求；黨的十九大報告強調(diào)“提升防災減災救災能力”?；谖覈篮悼购祵嶋H需求、政策實踐及相關(guān)法理，同時借鑒其他旱災應對法制發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，從法律制度上完善防旱抗旱工作，落實防災減災，實現(xiàn)人水和諧，保障國家生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和社會安全，推進我國生態(tài)文明社會建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國防旱抗旱法制體系的現(xiàn)狀與問題

我國歷來重視防旱抗旱政策及法律制度建設(shè)，經(jīng)過半個多世紀的制度建構(gòu)與實踐，我國防旱抗旱制度外觀基本經(jīng)歷了一個從黨和政府的應對性政策到正式法律規(guī)范體系的嬗變過程，具體而言，經(jīng)過實踐證明已具有實效性的防旱抗旱相關(guān)政策規(guī)定不斷成為各種法律規(guī)范的型塑資源。

縱觀現(xiàn)行專門規(guī)制防旱抗旱的各種法律規(guī)范表現(xiàn)形式，兩點特性尤其值得注意：一為低位階性；二為初級體系性。前者是指專門規(guī)制防旱抗旱的各類法律規(guī)范，多表現(xiàn)為部門規(guī)章或據(jù)其所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件，行政法規(guī)位階上的規(guī)范群極少（僅一部），法律位階上的規(guī)范群至今尚告闕如。后者是指既有的各類低位階規(guī)范群因相互之間規(guī)制內(nèi)容的事實及邏輯聯(lián)系，已經(jīng)形成了防旱抗旱法制體系的雛形，此體系雖難謂健全，但其核心及制度骨架卻已顯現(xiàn)。詳言之，現(xiàn)行各類防旱抗旱規(guī)范群之間呈現(xiàn)出以行政法規(guī)性質(zhì)的《抗旱條例》（2009年2月11日國務院發(fā)布）為中心，規(guī)制特定領(lǐng)域的各部門規(guī)章（主要包括2004年財政部、水利部制定，2011年修訂的《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》；2008年水利部發(fā)布的《抗旱服務組織建設(shè)管理辦法》；2011年財政部、水利部頒布的《特大防汛抗旱補助費管理辦法》；2011年國家防總頒布的《縣級抗旱服務隊建設(shè)管理辦法》）圍繞其周圍且相互產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的動態(tài)運行特色。此制度體系因其特性將無可避免的產(chǎn)生以下問題：

（一）制度體系的低位階性產(chǎn)生嚴重的“法治障礙”

從防旱抗旱法制發(fā)達國家的立法經(jīng)驗可知，對旱災發(fā)生期相關(guān)水資源的管制無一例外的成為防旱抗旱法律制度的核心內(nèi)容之一，當既有的財產(chǎn)權(quán)規(guī)范已經(jīng)賦予將要受到公權(quán)管制的水資源正式的權(quán)利或習慣法上的利益時，對這些既有水權(quán)及其蘊含的水使用利益因管制而產(chǎn)生的沖突進行協(xié)調(diào)，以及對相應的公法損害進行補償?shù)戎贫葍?nèi)容都是必不可少時，寄望于部門規(guī)章甚至于其他規(guī)范性法律文件對這些涉及人民基本財產(chǎn)權(quán)保障的內(nèi)容進行規(guī)制，明顯與法治要求有悖，因為作為實質(zhì)法治國家重要構(gòu)成要素的“法律保留原則”，要求任何“有關(guān)國家之重大決定，尤其對于一般性的與人民有密切關(guān)系者（如限制基本人權(quán)），應由議會本身作成規(guī)律，亦即應保留由立法者以形式之法律加以決議……行政活動于此范圍內(nèi)，僅得依法律之授權(quán)執(zhí)行。”[1]

（二）初級性的制度體系中關(guān)涉防旱抗旱實效性的許多重大制度安排過于原則甚至欠缺

防旱抗旱實效性的重大制度安排不合理，最典型的就是對全國統(tǒng)一的專業(yè)性旱災監(jiān)測體系的簡略性規(guī)定：《抗旱條例》在第15條中僅將“旱情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”作為縣級以上政府所編制的抗旱規(guī)劃的必備內(nèi)容進行了列舉，授權(quán)各級政府視具體情況自行建設(shè)的立法意圖十分明顯，這在第26條中有明確體現(xiàn)；《抗旱條例》第11條為“任何單位和個人”都設(shè)定了無差別的“參加抗旱”的法定義務，而參與防旱抗旱的相關(guān)私主體人身及財產(chǎn)權(quán)益保障性規(guī)范欠缺。另外，值得注意的是，這些管理性規(guī)范內(nèi)容偏重于抗旱，重點著眼于旱災來臨時的“危機管理”[2]，對干旱的預防重視不夠，預防性法律規(guī)定偏少。如《抗旱條例》專設(shè)第二節(jié)“抗旱預防”，該節(jié)的20條規(guī)定涉及的主要是抗旱規(guī)劃、抗旱預案、水源建設(shè)、抗旱物資儲備等著眼于旱情來臨時的應對性防御措施，與“防旱”的要求相去甚遠。

（三）作為制度體系核心的《抗旱條例》存在諸多缺陷

我國現(xiàn)行的《抗旱條例》主要存在以下缺陷：（1）立法目的表述不周延、不明確。立法目的當中的“減輕”，隱含著一個較為主觀武斷的前提性假定，即否認了可以通過防旱“消除旱災給經(jīng)濟、社會帶來的各種不利影響”[3]，因此政府再努力作為也不足以“消除”干旱的全部損失，因而對于所造成的“根本”不可消除的損失，政府必然是無責的[4]。（2）由政府相關(guān)部門組成的協(xié)調(diào)、決議性質(zhì)的國家防汛抗旱指揮機構(gòu)，其職權(quán)缺乏明確規(guī)定，難以適應旱災應對工作要求；對政府責任突出強調(diào)不夠，規(guī)定不具體、不到位、不嚴厲。（3）對旱災造成的農(nóng)業(yè)損失的補償機制缺位。條例所言及之“補償”對象僅為受災群眾之基本生活費用以及災后恢復生產(chǎn)所需之基本農(nóng)用物資，并不補償農(nóng)產(chǎn)品價值的損失。（4）條例雖然特別強調(diào)國家對抗旱過程的扶持、鼓勵、支持責任，但具體怎么支持，支持的力度是多大，特別是針對不同事項財政支持的比例是多少，都未有明確的規(guī)定，這無疑會影響《條例》執(zhí)行的實際效果。（5）如果既存的各項涉水權(quán)利和利益在旱災發(fā)生時因水資源短缺而無法充分實現(xiàn)，因此所產(chǎn)生的權(quán)益沖突如何協(xié)調(diào)未有規(guī)定。（6）旱災信息監(jiān)測、使用，抗旱服務組織建設(shè)等關(guān)鍵性制度過于原則，可適用性不強。

二、我國現(xiàn)行防旱抗旱法制體系完善的相關(guān)法理

根據(jù)我國立法成型的一般經(jīng)驗，執(zhí)政黨與國家的先行性政策常會對后生性立法的型塑或者既有立法的變遷產(chǎn)生巨大“牽引力”或“矯正力”，相關(guān)政策理念或措施藉由立法技術(shù)轉(zhuǎn)化為各類法規(guī)范構(gòu)成“因子”乃是此二力作用的一般機理。能夠針對防旱抗旱法制體系催生出“牽引力”和“矯正力”的政策類型，通常是充分彰顯執(zhí)政黨與國家水利事業(yè)發(fā)展根本思路與長遠規(guī)劃的相關(guān)中央“一號文件”。

（一）立法思路：利益導向

縱觀2011年至2018年中央一號文件可知，2011年一號文件對于研究防旱抗旱法律體系而言最具有直接性、指引性的一部文件。2012年至2018年的一號文件均零星地提到防旱抗旱，但內(nèi)容更多是宣示性的，對2011年一號文件相關(guān)內(nèi)容的語義重復與再次強調(diào)，均未超過后者的框架與內(nèi)容范圍。因此，2011年一號文件的樣本價值并未過時，甚至更為凸顯；分析其對現(xiàn)行防旱抗旱法制體系完善之指引，并不違背邏輯的周延性；其理念、思路與框架也并不滯后，依然保持前沿。2011年一號文件明確闡述了新形勢下水利的地位和作用，將水的功用按照水資源對人類需要的重要性，界分為人們?nèi)粘Ｉ畹谋貍湫浴⑥r(nóng)業(yè)建設(shè)的“不可或缺性”、生態(tài)環(huán)境改善的“不可分割性”，并據(jù)此強調(diào)“供水安全、糧食安全、生態(tài)安全”等三重利益。其后具體政策措施的設(shè)置也基本以此三重利益的保障與實現(xiàn)為前提，比如關(guān)于解決工程性缺水問題，推進農(nóng)村飲水安全建設(shè)等制度性安排，體現(xiàn)了對人們生活必備性的保障；關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)的強化舉措，體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)及糧食安全的水利保障；關(guān)于水土保持和生態(tài)保護的嚴格要求，體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境改善的強力推進。實際上，水之于人的利益不止以上三重，比如還有對于工業(yè)生產(chǎn)的“不可或缺性”等。但對于水之于人的利益的強調(diào)，映射出一種更加合乎理性、周延性及具有實效性的防旱抗旱立法思路，即應當以旱災所可能影響到的利益類型為基礎(chǔ)，基于特定價值判斷有次序地進行相關(guān)法制安排，這可以稱為“利益導向的立法思路”[5]，或者稱為“利益保障”的立法思路。這種立法思路具有明顯優(yōu)點：一是價值取向正確?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想和價值判斷，將立法內(nèi)容及規(guī)范設(shè)置都圍繞人民群眾根本利益和更高層次美好生活需要來設(shè)定，體現(xiàn)了我國防旱抗旱立法的本質(zhì)目的。二是實踐效果理想。由于對旱災所涉及的相關(guān)利益作了明確界定區(qū)分，能夠使法律制度最大限度地顧全相關(guān)利益的保障和實現(xiàn)，增強法律制度的針對性、法律實施的實效性、人民群眾的認同感，提升實踐效果的理想程度。這些優(yōu)勢相較于習慣運用政府公權(quán)力對防旱抗旱進行應對管理的做法，抑制了公權(quán)力行使的主觀性和任性，也抑制了可能產(chǎn)生的權(quán)力尋租和導向偏離群眾利益的政績觀。將“利益導向的立法思路”中所蘊含的相關(guān)利益的實現(xiàn)程度“化為”最基本的價值評判依據(jù)，并據(jù)以約束“防旱”“抗旱”兩階段所涵攝的公權(quán)行為，可能是彌補現(xiàn)行“管理導向的立法思路”諸多缺陷的制度變遷成本最低的進路。

（二）立法理念：風險管理

旱災是危機，也是風險；要抗擊，更需防范。如何把旱災風險可能造成的災害后果和不良影響降到最低限度，就不僅要具有對旱災進行臨時性、緊急性、有效性處置的“危機應對”體系，還必須樹立和強化防范旱災的“風險管理”理念。2011年一號文件將“防災減災并重、治標治本兼顧”確定為防旱抗旱的基本原則，意味著確立了“風險管理”的理念。黨的十八大以來更是強調(diào)防范和化解各類風險?！帮L險管理”是前瞻性、過程性管理，需要對旱災發(fā)生規(guī)律獲得科學認識，并據(jù)此建立有規(guī)劃的、全面系統(tǒng)科學的、長效性的旱災風險管理體制機制，從而做到識別風險、估測風險、控制風險、規(guī)避風險，最大限度防止或減小災害結(jié)果的產(chǎn)生。這種應對旱災的科學理念客觀反映了人類認識旱災的氣象學、水文學等科學基礎(chǔ)，因此早已成為各國旱災防治的基本理念。美國聯(lián)邦政府在20世紀60至90年代以一系列短期性或臨時援助性計劃項目應對旱災的做法被審計署批評為“無效率”及“缺乏協(xié)調(diào)性”[6]。其后，美國防旱抗旱政策發(fā)生了從“危機應對”向“風險管理”理念的轉(zhuǎn)變。美國《1998年國家干旱政策法》（National Drought Policy Act of 1998）開篇即指出：制定本法是因為國會認為在聯(lián)邦層面上對旱災進行風險管理而非單純的危機管理的必要性越來越強。美國聯(lián)邦技術(shù)評估辦公室（OTA）將旱災風險管理或風險最小化法制措施歸納為4類（旱災評估、立法及公共政策的制定、公共意識的提升、干旱應對計劃）共16種[7]。這些法制措施對旱災風險管理賦之以具體、詳細、可行的操作性和強有力的制度保障，其中對政府責任的強調(diào)是一個突出特點，此外還可以歸納出計劃性、綜合性、協(xié)調(diào)性、全國性、長期性等特點，構(gòu)成了一個十分全面系統(tǒng)的旱災風險管理體系。這也與澳大利亞、以色列和非洲地區(qū)的防旱抗旱管理理念不謀而合[8]。

（三）核心性措施：基礎(chǔ)性措施與保障性措施

根據(jù)國情和水情，我國防旱抗旱法制體系所涵括的旱災防治核心性措施起碼應當有兩大類（立基于2011年一號文件，結(jié)合其后歷年一號文件以及十八大、十九大報告，可以概括為此兩類），即基礎(chǔ)性措施與保障性措施。前者以直接預防和應對干旱災害為目的，后者則以保障前者的順利開展為目的。

基于上述立法思路與立法理念，防旱抗旱法制體系中基礎(chǔ)性措施的完善應該包括以下內(nèi)容：（1）抗旱應急管理機制應以“協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”為運作目標，因此，運作高效且又不超越法定界限的相關(guān)部門職權(quán)（責）間的協(xié)調(diào)秩序或曰機制應當成為法制構(gòu)建之重點。（2）為建立健全全國統(tǒng)一、專業(yè)的旱情旱災監(jiān)控信息網(wǎng)絡(luò)，應在旱災預測、應急機動監(jiān)測及水利信息化等機制方面采取建設(shè)性政策措施。（3）對基層水利服務組織而言，應采取以下健全性政策措施——組織型塑的地域重點，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域；組織的主要職能，為水資源管理、防旱應對、抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能；組織的扶持措施為明確機構(gòu)、編制人員、保障經(jīng)費（納入縣級財政預算）。

保障性措施應當主要包括4個方面，并確保切實發(fā)揮其價值。（1）“水利建設(shè)專項補助金”“節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼”“水利建設(shè)財政貼息”等財政授益性措施，能在一定程度上矯正相關(guān)利益因管制性措施而生的失衡狀態(tài)，從而局部激發(fā)相關(guān)私主體主動參與或配合防旱抗旱的積極性，利益誘導性內(nèi)容也因此在防旱抗旱法制體系中變得必要且亟需。（2）財政投入規(guī)制性政策措施，即在防旱抗旱法制體系中應當明確、具體設(shè)計有關(guān)財政預算投入的剛性條款，明確預算投入比例、用途以及穩(wěn)固的資金來源。（3）區(qū)域傾斜性政策措施。鑒于我國地域遼闊、區(qū)域差別大的現(xiàn)實特點，應當針對一些特別地區(qū)建立適應其地域特點的特殊旱災應對制度。（4）在經(jīng)營性水利工程領(lǐng)域引入市場機制，對在現(xiàn)行防旱抗旱法制體系中型塑私主體“自主性”應對旱災的行為模式具有借鑒意義——基于此思路，塑造能極大激發(fā)相關(guān)私主體逐利意愿的水（利）資源（產(chǎn)）經(jīng)營管理模式，能夠節(jié)約旱災應對行政成本，提高旱災應對效率。

特別要強調(diào)的是，核心性措施的制定必須站在國家發(fā)展和國家安全的高度，做到突出中央政府的統(tǒng)籌主導作用與落實地方政府責任、發(fā)揮地方政府積極性能動性有機結(jié)合，確保全國一盤棋與給予地方靈活性有機結(jié)合。這也是旱災應對法治發(fā)達國家有益經(jīng)驗的總結(jié)。

三、我國現(xiàn)行防旱抗旱法制體系的完善

（一）形式層面：提升整體法制位階

現(xiàn)行以《抗旱條例》為核心的防旱抗旱法制體系整體立法位階不高的缺陷已如前述，因此應以提升核心規(guī)范群的法制位階為切入點，帶動整體法制群上一個效力層次。具體而言：（1）制定《中華人民共和國防旱抗旱法》，使我國擁有一部防旱抗旱基本法，從國家層面對防旱抗旱的法治理念、基本原則、制度規(guī)范、法律責任進行全面系統(tǒng)規(guī)制，以此作為防旱抗旱法制體系的核心規(guī)范群。（2）脫卸現(xiàn)行《抗旱條例》作為旱災應對法制體系核心的“不能承受之重”，將其歸位為進一步細化防旱抗旱基本法原則性或基礎(chǔ)性規(guī)制內(nèi)容的“施行法”。（3）對于“施行法”尚無法容納的重要內(nèi)容，再行制定專門性的“輔助性”行政法規(guī)，對于國家旱災應對管理體制內(nèi)部的技術(shù)性、程序性或財政性行為，則可授權(quán)制定部門規(guī)章予以規(guī)制。

基于以上原則，現(xiàn)行《抗旱條例》的內(nèi)容需要分解，將本應屬于防旱抗旱基本法規(guī)制的內(nèi)容（如國家應對旱災的基本理念、政策目標、基本管理體制等）“上交”，將由于本身規(guī)制力之限制需要專門法規(guī)規(guī)制的內(nèi)容“讓渡出去”。

（二）理念層面：吸收先進的旱災應對理念

1.基于水之功效的“利益保障”理念之吸收。既然我國防旱抗旱立法的價值取向是保障人民權(quán)益，那么在立法的具體制度設(shè)計中，就必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念，確立保障合法權(quán)益實現(xiàn)、約束監(jiān)督相關(guān)公權(quán)力行使的原則。在旱災預防階段，災害及其可能后果都尚未發(fā)生，應當保障相關(guān)公私主體各項合法水權(quán)和利益的實現(xiàn)，尤其是對于適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的相關(guān)涉水產(chǎn)權(quán)及權(quán)利的保障以及對涉水產(chǎn)業(yè)利益的實現(xiàn)，要依法防止公權(quán)力的不當干預和侵權(quán)行為，對公權(quán)力的行使要有明確規(guī)定的條件、嚴格的程序和規(guī)范性要求；當旱災發(fā)生后，在危機管理中，則必須充分考慮水資源的有限性和緊缺性，在制度設(shè)計上高度重視生存利益與產(chǎn)業(yè)利益的協(xié)調(diào)性，旗幟鮮明地確保生存利益的優(yōu)先位次；在防旱抗旱立法中，對于生態(tài)利益的保障必須是貫穿始終的，而且應是可持續(xù)發(fā)展的。

2.“風險管理”理念的吸收?；谇笆雒绹暮禐姆乐瘟⒎捌鋵嵺`經(jīng)驗，我們可以抽離出有啟示性的三個要點：（1）必須確保旱災應對措施的及時性、整體性，即必須建立完善的機制，在對可能引發(fā)旱災的各類信息的監(jiān)測評估基礎(chǔ)上，及時做出應對旱災發(fā)生的相應決策，直至必要時形成國家層面的干預措施；而各級、各類旱災應對措施之間以及與之相關(guān)的其他措施之間必須形成整體協(xié)調(diào)性；應對措施的實施效果應當能夠及時評估并及時進行必要修正；鑒于我國的現(xiàn)實狀況，尤其需要強調(diào)突出和強化政府責任，這種責任必須具體、細化，責任追究必須嚴格。（2）必須形成旱災應對的公眾參與機制，即在旱災發(fā)生后，廣泛動員組織人民群眾有序參與抗災減災，政府注重通過廣泛而便捷的提供旱災應對方法和相關(guān)服務信息，提升公眾自主化（緩）解災情的能力。不僅在美國，這種自立理念在澳大利亞早期的農(nóng)業(yè)旱災應對法制體系中也一直存在[9]。在我國，籍以充分發(fā)揮基層群眾自治和協(xié)商民主的作用，這一機制將具有特別的優(yōu)勢。（3）必須構(gòu)建旱災應對的公益訴訟機制，即積極發(fā)揮國家法律監(jiān)督機關(guān)、有關(guān)職能部門、社團組織的能動作用，對損害防旱抗旱的行為依法提起公益訴訟，保護民眾的公共利益和長遠利益。

（三）制度層面：構(gòu)建核心制度及其輔助（施行）法規(guī)

1.型塑國家旱災監(jiān)測系統(tǒng)構(gòu)成及其運行的基礎(chǔ)規(guī)范。（1）旱災監(jiān)測及認定的信息基礎(chǔ)。氣象信息及水文信息一直是旱災應對法治發(fā)達國家所據(jù)以評價旱災的科技性基礎(chǔ)，理應成為旱災監(jiān)測的重點。其次，對于影響人們?nèi)粘Ｉ?、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)保護等方面的水變化信息，因為屬于涉及“利益保障”的利益影響性信息，在特定條件下也應納入監(jiān)測。隨著氣候變化、經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)進步，還應當進一步細化、明確應當監(jiān)測的相關(guān)信息內(nèi)容。防旱抗旱基本法對信息監(jiān)測可分兩個層次加以規(guī)制，對于上述基礎(chǔ)性重點信息規(guī)定為統(tǒng)一監(jiān)測及認定，對于由這些信息所衍生的各種具體技術(shù)指標，則可授權(quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》予以具體化。考慮到我國國情，一些水情特殊地區(qū)如資源性、工程性缺水地區(qū)，其旱災監(jiān)測及指標認定必須嚴于普通地區(qū)，對此，防旱抗旱基本法應當明確要求“施行法”做出具體規(guī)制。（2）旱災監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。為了構(gòu)建完備的國家干旱監(jiān)測預警制度，應當由法律授權(quán)國務院組建“國家旱災信息管理中心”[10]，其職能是收集、整理、分析、研判、傳送全國各地各類旱災基礎(chǔ)性信息，法律應當明確規(guī)定該“中心”的基本構(gòu)成及基礎(chǔ)運行規(guī)則，至于“中心”的具體成員組成、內(nèi)部機構(gòu)、工作方式、各地分支機構(gòu)設(shè)置等，可授權(quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》進行規(guī)制。（3）旱情信息發(fā)布及應對指導制度的設(shè)置。在制度設(shè)計上可以采用分類分級分別傳送信息、針對性發(fā)送指導建議模式，即“國家旱災信息管理中心”在對收集到的各類旱災信息進行分析研判的基礎(chǔ)上，對其中確認為真實有效的信息，按照影響公眾日常生活、影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他行業(yè)建設(shè)、影響生態(tài)環(huán)境保護等進行分類，將不同類別信息分別發(fā)送給不同層級、不同地區(qū)的有關(guān)政府或其主管機關(guān)、職能部門，并提出針對性的具體應對指導建議。根據(jù)實際情況，也可以針對具體地區(qū)、單位進行個別發(fā)送，使效率更高、實效性更強。收到信息及建議的地方和單位必須確保及時、有效傳達給本轄區(qū)和本系統(tǒng)相關(guān)利益可能受損的公民、法人和其他組織。對此，應在防旱抗旱基本法及其施行條例中分別做出原則性和具體的規(guī)定。

2.型塑國家防旱抗旱基本管理體制。（1）“多部門協(xié)作式”的旱災應對決策機構(gòu)及其基本職權(quán)（責）。防旱抗旱基本法在塑造各級旱災應對決策機構(gòu)時，應當吸收現(xiàn)行《抗旱條例》“多部門協(xié)作”的基本思路，將“多部門協(xié)作”機構(gòu)定位為旱災應對議事協(xié)調(diào)和決策機構(gòu)，也可理解為組織領(lǐng)導機構(gòu)，而不是咨詢抑或顧問機構(gòu)，對其基本職權(quán)（責）應規(guī)定為兩個方面：一是決策權(quán)，即在旱災發(fā)生時的危機處置權(quán)，主要有對于是否已形成旱災進行判定并宣布的權(quán)力，根據(jù)具體實際境況決定是否啟動抗旱預案的權(quán)力，決定對有關(guān)涉水私權(quán)采取一定時空限制的權(quán)力，決定對有關(guān)公私設(shè)施、設(shè)備等進行應急征用的權(quán)力等；二是協(xié)調(diào)權(quán)，可分為危機處置時的應急協(xié)調(diào)和平時的制度協(xié)調(diào)，前者是一種組織領(lǐng)導和決定權(quán)，各有關(guān)方面必須服從；后者是為確保國家旱災應對的方針和法律政策得到一致遵行，通過一定的機制、程序，對各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)成員單位制定實施的制度、規(guī)定、措施及涉水項目等進行審查，對其中與上位法相抵觸或者相互之間存在理念、規(guī)范等沖突的，通過協(xié)調(diào)使之實現(xiàn)整體統(tǒng)一性。為此必須構(gòu)建一套內(nèi)外部相結(jié)合、自行協(xié)調(diào)與組織協(xié)調(diào)相結(jié)合的溝通協(xié)調(diào)解決機制。對于全國各級旱災應對決策機構(gòu)的組織形式及職責權(quán)限，應當在法律中予以明確規(guī)定，確保落實。（2）專門性的旱災決策執(zhí)行機構(gòu)。防旱抗旱基本法可以考慮成立專門執(zhí)行旱災應對決策機構(gòu)生效決策的工作部門?？墒跈?quán)“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》對旱災決策執(zhí)行機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、基本職權(quán)及其實現(xiàn)等內(nèi)容予以細化。

3.構(gòu)建防旱抗旱財政預算保障制度。財政保障是政府在防旱抗旱中的基本義務和重要職責。防旱抗旱基本法應當對各級政府財政投入做出明確的規(guī)制性條款，明確財政投入的基本要求、基本條件、基本用途、主要方式、剛性額度和保障措施?？紤]到這類職責在實現(xiàn)過程中有自由裁量的余地（所謂預算裁量），要規(guī)定有效措施防止濫用，對不執(zhí)行該條款或者執(zhí)行不到位的情形相應規(guī)定明確的制裁措施，確保這一條款成為剛性條款，增強法律實施的實效性和約束力。各地可以根據(jù)各自實際情況和旱災應對需要，規(guī)定具體的年度旱災應對財政預算總額和支出機制，并應建立應急預算資金和支出機制。中央政府還應當明確對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和防旱抗旱任務較重地區(qū)的財政支持政策，健全中央財政轉(zhuǎn)移支付措施和機制。

為了細化上述基礎(chǔ)性規(guī)范，防旱抗旱基本法可以授權(quán)國務院制定專門條例（如可命名為《防旱抗旱財政保障條例》）對各類旱災應對事項或科目融入各級財政預算的方式、支出額的計算基準及方法、實效預算的支出監(jiān)督、違反支出義務的法律責任及補救方式、突發(fā)事件發(fā)生時相關(guān)預算額度的調(diào)整、中央財政轉(zhuǎn)移支付的計算基準、具體用途及支付方式等進行具體規(guī)制。對于一些財政管理體制內(nèi)部的技術(shù)性或規(guī)程性內(nèi)容，條例亦可授權(quán)相關(guān)部門進行規(guī)定。

4.構(gòu)建防旱抗旱基層服務組織體系。防旱抗旱基本法應當對旱災應對基層組織體系的建設(shè)設(shè)置基礎(chǔ)性規(guī)范。在確定基層防旱抗旱服務組織設(shè)立的地域基準時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“小流域”應當成為重點；服務組織的類型可基本確定為直接隸屬于基層政府的公益性組織與經(jīng)營性組織兩類，與這種分類相對應的運營事項及運作機制應有不同。前者的基本運營事項可設(shè)置為：旱災信息的定向發(fā)布，農(nóng)田水利建設(shè)指導，水土保持技術(shù)推廣，節(jié)水設(shè)施與技術(shù)的推廣，旱災應對建議的提供，抗旱設(shè)備、物資、機具的供應、租賃、維修等；其日常運營所需之經(jīng)費應當全額納入地方財政。后者則是指由社會主體以經(jīng)營為目的自行組建的防旱抗旱服務組織，法律應當明確國家財政扶持、鼓勵的組織類型。

為進一步細化相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)范，防旱抗旱基本法還應當授權(quán)國務院制定專門的輔助性法規(guī)（可命名為《防旱抗旱基層服務組織建設(shè)與管理條例》），對公益性基層防旱抗旱服務組織的具體設(shè)置及其歸口管理、技術(shù)人員與管理人的任職資格及比例、具體職責、服務類型及方式、地方財政的保障與中央財政的支持等內(nèi)容，以及經(jīng)營性基層防旱抗旱服務組織的成立要件、基本經(jīng)營規(guī)則、管理規(guī)范、中央及地方財政的扶持等內(nèi)容進行具體規(guī)制。

5.構(gòu)建特別地區(qū)防旱抗旱援助制度。防旱抗旱基本法應當根據(jù)2011年一號文件的啟示，明確中央對工程性缺水、資源性缺水及生態(tài)脆弱等特別地區(qū)的財政援助義務。特別地區(qū)的劃定，必須統(tǒng)籌考慮各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、工程性及資源性缺水狀況、水生態(tài)實際狀況等，研究制定科學合理的劃定基準，在此基礎(chǔ)上，針對不同特別地區(qū)分別制定不同的防旱抗旱制度措施，確保旱災應對取得實效。比如，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費補助、水生態(tài)脆弱地區(qū)水土保持經(jīng)濟補償?shù)闹攸c，應當向邊遠地區(qū)、貧困落后地區(qū)及存在特殊、緊迫需要的地區(qū)傾斜。對于資源性缺水地區(qū)，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，應當把區(qū)域水資源調(diào)配網(wǎng)線建設(shè)作為援助重點。

細化法律基礎(chǔ)性規(guī)范的可行途徑為：由防旱抗旱基本法授權(quán)國務院專門制定輔助性法規(guī)（可命名為《特殊地區(qū)防旱抗旱援助條例》），其內(nèi)容重點有兩個方面：一是特別地區(qū)的認定，包括認定標準、認定機構(gòu)、認定程序等；二是援助內(nèi)容和援助方式，既包括各類專項經(jīng)費、專項補助援助，也可以通過項目化實施進行援助，還可以采取地區(qū)之間或者中央部門對地方進行對口援助等方式。

6.型塑旱災損失補償制度。防旱抗旱基本法在型塑旱災損失補償基礎(chǔ)性規(guī)范時，首先應當明確補償?shù)幕绢愋停瑑煞N補償項目應當是必需的：一是抗旱征用物資之補償；二是旱災致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失之補償。對于第一種補償，抗旱急需之前提以及完全補償原則應當在法律中列明；對于第二種補償，農(nóng)業(yè)保險長遠看來是較為可取的，但對于未參加保險項目的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，還需設(shè)置特別的國家財政補償制度。這里需注意兩點：一是國家財政補償?shù)姆秶鷳獌H限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營物化成本的投入，并不應包含預期所得的損失，意在幫助罹災農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者恢復再生產(chǎn)；二是農(nóng)業(yè)保險應當包括政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，兩種保險的補償范圍一般都應包含物化成本及預期損失，補償額度均應與參保人繳納的保費相掛鉤。

法律在設(shè)置農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)性規(guī)范時，應當體現(xiàn)出對政策性旱災保險的普遍推廣態(tài)度，可考慮將政策性旱災保險與既已推行的各類農(nóng)業(yè)補貼以及旱災應對補貼聯(lián)系起來，將參與特定政策性旱災保險作為獲得較高檔補貼給付的前提。法律還應為各級政府設(shè)置對參加政策性旱災保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者給予保費補貼的財政義務。對于商業(yè)性旱災保險，法律應當體現(xiàn)出鼓勵的態(tài)度，在稅費、投保信息等方面都應做出優(yōu)惠性規(guī)定。

“施行法”性質(zhì)的《抗旱條例》在具體化上述基礎(chǔ)性規(guī)范時，應當主要從以下兩個方面入手：其一，對抗旱征用物資的具體公共用途、毀損（破壞）時計算補償?shù)木唧w標準、補償請求權(quán)的主張對象及救濟途徑等進行細化規(guī)定；其二，對政策性旱災保險的具體險種、經(jīng)營主體、保費補貼額度或比例、保險賠償額的計算、損害勘查及理賠、救濟途徑等進行具體規(guī)制。

7.型塑水權(quán)（利益）協(xié)調(diào)與補償制度。發(fā)生在旱災這一特定情境下的水權(quán)協(xié)調(diào)與補償有其獨特性，應當注意在制定法律規(guī)范時予以體現(xiàn)。

作為法律規(guī)范的水權(quán)（利益）協(xié)調(diào)，具有臨時應急性，必要時還必須賦予其一定強制性。當旱災導致一定區(qū)域水資源短缺而無法滿足所有水權(quán)訴求時，如何對各項水權(quán)益的實現(xiàn)進行優(yōu)先性判定，進而據(jù)此做出水權(quán)益實現(xiàn)急迫性的先后安排，以及如何對涉及的相關(guān)水權(quán)內(nèi)容進行相應調(diào)整，都應當由明確的法律規(guī)范予以規(guī)制。防旱抗旱基本法應當基于利益實現(xiàn)性理念，將生活用水權(quán)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺之用水權(quán)、生態(tài)用水權(quán)依次列為優(yōu)先性水權(quán)。水權(quán)的具體調(diào)整機制，即具體踐行水權(quán)實現(xiàn)調(diào)整內(nèi)容的方式和方法，主要有行政調(diào)整和水權(quán)主體間協(xié)商調(diào)整兩種做法，考慮到既有法制和現(xiàn)實需要，行政調(diào)整應成為防旱抗旱基本法的主體性選擇；相關(guān)水權(quán)主體之間的協(xié)商必須不影響危機管理、不損害公共利益，其協(xié)商不成時由相關(guān)水務行政機關(guān)予以協(xié)調(diào)指導；對于可能發(fā)生的糾紛，應當區(qū)分不同情形建立通過行政途徑解決或者通過司法途徑解決的制度規(guī)范。

旱災是公共事件，水權(quán)益的調(diào)整是為了公共利益，因此由于水權(quán)調(diào)整而產(chǎn)生的水權(quán)損失補償，就應當具有公益性、適度性。防旱抗旱基本法在設(shè)置此類規(guī)范時，應當明確對相關(guān)水權(quán)益損失是“補償”而并非“賠償”，補償?shù)闹黧w應當是代表國家的各級政府，補償?shù)膶ο笙抻谒街黧w，補償?shù)南薅葢斚抻趯嶋H損失而不包括預期利益，并應當根據(jù)水權(quán)益受損的類型，具體規(guī)定損失計算方法和國家補償?shù)脑瓌t、條件、程序、范圍、標準，對有些類型的水權(quán)損失補償應當設(shè)定必要的數(shù)額上限。

對于水權(quán)（利益）協(xié)調(diào)與補償制度的具體實現(xiàn)性規(guī)范內(nèi)容，防旱抗旱基本法可授權(quán)施行法性質(zhì)的《抗旱條例》予以具體規(guī)制。

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Improvement of China’s Legal System of Drought Prevention and Control

—— Approach Based on Policy Guidelines and Comparative Law

KANG Tianjun1， LI Junbo2

（1. School of Law，Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049； 2. Northwest University of Political Science and Law， Xi’an 710061， China）

Abstract： There are many deficiencies in the current drought prevention and drought relief system in China in terms of its rank， system and content. From the relevant policies of the ruling party and the state， we can draw out the legal basis of the legal system of drought prevention and drought relief， including legislative ideas， concepts and measures. The countries with developed legal system of drought prevention and control have accumulated many useful experiences that can be used for reference in the aspects of the legislative style of drought prevention and control and the shaping of core systems. The current legal system of drought prevention and drought relief should be guided by the legal principle pulling away from the policy. And drawing on the experience of comparative law， it should be fully perfected from the aspects of upgrading the legal system level， updating the concept of drought response， and constructing the core and auxiliary systems.

Key words：drought prevention and control； comparative law； legal system

（責任編輯：董應才）