精準扶貧政策的分級落實機制及其基層實踐困境

摘要：打贏脫貧攻堅戰，關鍵在落實精準扶貧政策。目前，精準扶貧政策在實踐中形成了分級落實的制度安排，中央政府、省級政府、基層政府和村民的利益訴求并不完全一致，各自遵循著不同的行動邏輯，使政治機制、行政機制和治理機制共存于政策落實的過程中。行政機制意味著地方政府只會遵循官僚制的慣性邏輯，將精準扶貧從一個宏觀政治層面上的戰略問題轉換成為一個官僚體制內部行政層面的政策執行問題，按照事本主義的原則落實政策;治理機制反映出村莊場域中不同利益參與主體在貧困戶指標的分配中遵循著鄉村邏輯，影響了扶貧政策的落地;行政機制與治理機制間的內在緊張關系，造成形式主義在基層行政中的泛濫，使政策呈現出“懸浮”狀態。這促使中央政府啟用政治機制，發起運動型治理，將“行政問題再政治化”以克服官僚體制的內在弊病，推進政策落實。受此影響，省級政府只得調整、修訂政策，而政策的變動又加重了地方政府執行政策以及進行貧困治理的難度，這構成精準扶貧政策陷入基層實踐困境的內在制度邏輯。

關鍵詞：精準扶貧;精準識別;政策執行;分級落實;政策懸浮

中圖分類號：C916.1;F320.3文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0034-10

收稿日期：20180305DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.05

基金項目：教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區項目（17XJC840003）;陜西省農業協同創新與推廣聯盟2017年軟科學項目（LMZD201708）;中央基本科研業務費-人文社科項目（2017RWYB18）

作者簡介：趙曉峰（1981-），男，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，博士，碩士生導師，主要研究方向為農村社會學。

引言

中華人民共和國成立以來，中國政府經過計劃經濟扶貧和社會主義市場經濟扶貧的長期反貧困斗爭實踐探索出一條中國特色的扶貧道路，逐步建立起完善的減貧治理體系，提升了貧困治理能力，取得了舉世矚目的扶貧成效[1]。但是，長期以來，扶貧的精準性問題困擾著中國政府的反貧困實踐：一是貧困村和貧困戶的識別越來越難。有研究發現貧困村的瞄準錯誤率高達48%，并且越來越多的貧困戶并沒有生活在貧困村中而是“插花式”分布在更廣大的農村地區，客觀上加大了貧困戶識別的難度[2]。二是扶貧資源的使用不夠精準，財政資源下鄉中存在著普遍的精英俘獲現象[3]。李小云等人的研究發現扶貧項目對貧困群體的覆蓋率僅有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別達到51%和33%，從而使真正貧困的農戶遭遇排斥，失去了分享扶貧資源的資格[4]。隨著2020年全面建成小康社會戰略目標的確定和“共享”成為當前我國經濟社會發展的核心理念，如何解決扶貧“不精準”難題就成為中國政府反貧困工作面臨的主要挑戰。

2013年11月3日，習近平總書記在考察湘西時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”12月18日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中，首次將“精準扶貧”寫入中央文件。隨后，中國政府開始積極推進精準扶貧工作，致力于打贏新時期的扶貧攻堅戰。然而，政府的高度重視并沒能從根本上化解扶貧“不精準”難題，精準扶貧政策在執行中存在著明顯的不精準執行問題，在實踐中表現出識別不精準、幫扶不精準、管理不精準和考核不精準等現象[5]。并且，精準扶貧政策在基層實施中還帶來了意外的社會后果[6]，引發諸如未能被列入建檔立卡貧困戶名單的次級貧困農民上訪、已脫貧農民為競爭扶貧資源而與父母分家以使新獨立出的老人家庭符合貧困戶條件等各種復雜的社會現象，不利于鄉村穩定和鄉風文明的和諧社會秩序的構建。

學界非常關注精準扶貧政策執行不力問題，已有研究主要有三種視角：一是從國家信息能力建設的角度出發分析認為，技術治理是精準扶貧的基本策略，而數字下鄉則是技術治理的關鍵舉措，由于精準扶貧中建檔立卡所需要的數字生產鏈條過于漫長，數字生產機制過于復雜，致使生產出的數字懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活而難以精準[7];二是立足基層組織研究發現，基層干部尤其是村干部承受著國家和農民的雙重壓力和監督，面對一系列政策執行約束，承擔的任務又不斷加重，削弱了他們的社會治理能力和政策執行能力，導致精準扶貧政策無法有效落地[5];三是采用村莊視角分析得出，鄉村社會關系結構、村莊權力結構、農民階層分化、資源精英俘獲、村干部自利性需求、貧困者心理脆弱、農民集體行動能力差等均是造成當前精準扶貧工作目標發生偏離的重要原因[8]。

綜合來看，已有研究采取了多元化的分析視角，但尚缺乏一種整體性視野，未能揭示精準扶貧政策執行的深層邏輯。本研究認為，精準扶貧政策需要從中央到地方分級落實，不同層級的政府、基層組織和村莊里的農民遵循不同的行動邏輯，其間既有利益契合也有利益相悖的情況發生。同時，作為正式制度的政策又在不斷調整，新舊政策內容不一致的現象時有發生。這會引發劇烈的制度沖突，使政策落實的政治機制、行政機制和治理機制交纏在一起而難以融合，加重了精準扶貧基層實踐的負荷。鑒于目前精準扶貧的重心已經轉移到戶，而貧困戶精準識別的難度依然很大，本文將圍繞貧困戶識別問題，以西部地區Y省和F省的經驗為例來研究精準扶貧政策的分級落實機制及其基層實踐困境。

一、政策分級落實與多元利益主體的行動邏輯

文本形態或政府話語體系下的公共政策需要通過從中央到地方歷經政策細化或再規劃的過程，落實到一定的地方場域，才能實現其政策目標。這說明公共政策的執行具有明顯的層次性特征[9]。在精準扶貧政策層層落實的框架中，要納入分析視野的不只是國家與農民兩個行動主體，而是可以分級細化成中央政府、省級政府、基層政府（市、縣、鄉及村）和村莊4個行動主體。各個行動主體有著各自不同的利益訴求，它們的利益差別表現在各自遵循的行動邏輯中。但是，在中央集權的政治體制下，雖然不同層級的利益主體存在利益差異，都想擴展自身的自主性空間，也無法形成真正意義上的分權[10]，這就使精準扶貧政策形成了分級落實的制度安排。

（一）中央政府

國家活動包括國家意識的表達和國家意志的執行兩個組成部分，其中中央政府扮演著國家意識表達的角色[11]。隨著精準扶貧成為國家戰略，讓農村貧困人口到2020年如期脫貧成為國家意識的表達。根據《脫貧攻堅責任制實施辦法》的規定：黨中央、國務院主要負責統籌制定脫貧攻堅大政方針，出臺重大政策舉措，完善體制機制，規劃重大工程項目，協調全局性重大問題、全國性共性問題;國務院扶貧開發領導小組負責全國脫貧攻堅的綜合協調，建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機制，組織實施對省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核，組織開展脫貧攻堅督查巡查和第三方評估，有關情況向黨中央、國務院報告。從中可見，在黨中央、國務院的領導下，國家在中央層面形成了以國務院扶貧開發領導小組為主體，財政部、農業部、國家發改委等多部門共同參與協同推進的精準扶貧工作分工格局。中央政府首先需要將國家意志轉換成國家的宏觀政策，為各級黨委政府提供精準扶貧的合法性依據和操作原則。這是一個自上而下的政策分級落實過程，由于層級過多，中央政府制訂的國家政策具有全局性、原則性、指導性和模糊性等特征，缺乏直接操作的可能性，需要經過各級政府的細化、再規劃才能轉換成可操作的規則。

但是，受“上有政策，下有對策”的官僚體制運作邏輯的影響，中央政府需要克服和超越官僚制和科層制的弊病，保證精準扶貧戰略的真正實現。因此，中央政府雖然不能通過制定政策繞過整個官僚體制直接面對貧困戶，卻會不斷加強國家能力建設，強化對下級政府的監督督查能力，壓縮、消除“下有對策”的操作空間，提高國家政策的執行效率。為此，2014年5月，國務院扶貧開發領導小組等部門在《建立精準扶貧工作機制實施方案》中，一方面指出各省（區、市）要根據國家統計局確定的分省（區、市）和分片區貧困人口規模，按照《扶貧開發建檔立卡工作方案》中確定的貧困人口、貧困村規模分解和控制辦法，負責將貧困人口、貧困村規模逐級向下分解到村到戶，并負責市縣兩級相關人員培訓、專項督查等工作;縣負責貧困戶、貧困村確定，并組織鄉（鎮）村兩級做好建檔立卡工作。中央政府對貧困人口的規模依據國家統計局反饋的數據予以總量控制，但將貧困戶識別的具體操作工作賦權給縣級政府，由其負責組織實施。同時，國務院扶貧辦采取兩套辦法來提升技術治理能力：一是通過制定《扶貧開發建檔立卡工作方案》，明確貧困戶識別標準、方法和程序，為地方政府提供貧困戶識別的基本依據;二是強調要對每個貧困戶建檔立卡，相關數據需錄入統一的應用軟件系統，聯網運行。一旦貧困戶識別工作完成，全國統一的信息共享平臺建成，中央政府就可以實現“到戶到人”的精準識別目標，對精準扶貧工作進行實時監控，獲取強大的信息資源處理能力。

為提高精準扶貧工作效率，中央政府還需要積極開展督促檢查和考核評估等工作，推進政策落地生根。2014年12月，中共中央組織部和國務院扶貧辦印發了《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》。2016年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》;7月又印發了《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》;10月，新印發《脫貧攻堅責任制實施辦法》。由此，中央政府不斷明晰考核辦法，強化各級黨委政府的主體責任意識，建立起“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的脫貧攻堅工作機制，構建起“責任清晰、各負其責、合力攻堅”的責任體系。

（二）省級政府

中國的扶貧開發實行分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制。“省負總責”意味著省級黨委和政府在國家扶貧攻堅戰中擔負著主體責任，需要履行一定的政治職責，必須將精準扶貧列入重要議程，切實采取有效措施保障精準扶貧政策順利實施。中央政府制定的政策是宏觀意義上的，省級政府需要將宏觀政策進行再規劃，通過細化為具體可操行的程序、規范及技術指標，使之能夠適應地方的發展實際。同時，省級政府作為次于中央政府的一級政權，還必須接受中央政府的監督巡視，對上級政府反饋的問題進行整改。目前，在精準扶貧問題上，中央政府正在實施最嚴格的考核評估制度，開展督查巡查，對不嚴不實、弄虛作假的行為，要求嚴肅問責。并且，從2016年開始到2020年，國務院扶貧開發領導小組每年都要對中西部22個省（自治區、直轄市）黨委和政府的扶貧開發工作成效進行考核。因此，省級政府也面臨晉升錦標賽的考驗，雖然未必要爭取成為全國扶貧攻堅的先進和典型，卻需要避免在全國省級單位考核中處于末位。如果在中央政府開展的督查巡查工作中被發現問題，省級政府就需要制定整改方案，調整政策重心，修訂政策內容，使轄區里適用的精準扶貧政策在朝夕之間發生改變，從而給政策的穩定和高效執行帶來新的挑戰。同時，省級黨委政府的主要領導還有可能受到不同程度和形式的批評或懲罰，使其工作陷入被動狀態。

省級政府作為地方政權中的高層政權，在扮演國家意志執行的角色時，還代表著地方的利益，需要代表地方向中央政府反饋意見，爭取有利政策。2014年，國務院扶貧開發領導小組在分配貧困村和貧困戶指標時主要依據的是國家統計局測算提供的數據。這個數據落實到各省時可能并不完全符合地方的實際情況，客觀上存在高估或低估貧困村與貧困戶規模的可能性。由于貧困村和貧困戶的規模決定著中央財政轉移支付資金的撥付額度，圍繞著貧困村和貧困戶指標的確定就會成為中西部22個省級政府展開資源爭奪的工作重心。從地方的利益出發，各省級政府都會盡量夸大貧困村和貧困戶的規模，向以國務院扶貧開發領導小組為主要代表的中央政府“訴窮”，以爭取更多的指標。而貧困村和貧困戶指標的增多，一方面會為地方帶來超額的財政轉移支付資金，另一方面還會減輕省級政府實施精準脫貧工作的壓力，那些原本嚴格按照標準不符合條件卻因指標寬松而被列入幫扶名單的貧困村和貧困戶可以很快脫貧，從而得以在短期內很快提高脫貧成功率。因此，省級政府就會遵循向上要指標、要資源的行政邏輯，這在客觀上會引發基層政府弄虛作假的行政行為，使指標的分配與地方的實際情況不能很好的契合，給精準扶貧帶來新的難題。

（三）地方政府

精準扶貧分級落實中的地方政府包括市、縣、鄉三級政府，其中縣是關鍵，它處于官僚體制的中樞位置，要負責貧困村和貧困戶的確定，對上要接受中央和省市政府的督查巡查，對下要負責組織鄉和村兩級做好建檔立卡工作。將市、縣、鄉（鎮）三級政府放在一起分析，是因為它們均是地方政治共同體的利益相關方，它們中的每級政府都會與它的直接上級政府相互配合，共同采取各種策略來應對更上級政府的政策法令和檢查監督，引發基層政府間的“共謀現象”[12]。因此，市、縣、鄉（鎮）三級政府在精準扶貧中扮演著國家意志執行的角色，承擔著將中央政府制訂和省級政府再規劃后的政策推行到鄉村，直至建檔立卡的重任。同時，如果中央政府或省級政府開展督查巡查活動，這三級政府就會快速結成利益共同體，“共謀”迎檢，爭取優異的考核結果。

雖然縣級政府在精準扶貧的分級落實中占據著關鍵位置，但是真正承擔建檔立卡工作任務的是鄉（鎮）政府和官僚化程度越來越高的村民委員會。他們在整個國家與農民關系的鏈條中處于中間環節，上要執行國家政策，下要面對村情民意。如果國家政策能夠與村莊社會無縫對接，比如在精準扶貧政策落實中，自上而下下達的貧困村和貧困戶指標恰好符合地方實際，政策就比較容易得到貫徹實施。如果上級政府下達的指標不符合地方實際，無論下達指標是多還是少，都有可能引發爭議，導致政策落實遇到阻力或遭到變通執行。整體來看，如果國家政策保持長期穩定，相關政策具有連續性，地方政府執行政策的壓力就會相對減少。如果高層政府主動或被動地對精準扶貧政策予以修訂，尤其是改變關鍵內容或操作規則，致使政策發生變動，就會給地方政府執行政策帶來困難，而且新舊政策間隔時間越短，上級政府傳達的壓力越大，落實政策的時間越短，地方政府就會越被動，困難也就越大。因為舊政策的執行，已經在地方場域社會形成制度慣性，其內容已被基層干部和村民所熟悉，制度變遷的路徑依賴會對新政策的執行形成無形壓力，而強制推行則會激發新舊制度的內在矛盾，激化基層矛盾。

（四）村莊（村民）

無論扶貧政策的制定和落實在上層如何運作，最終都必須進村入戶才能生效。從村莊的視角來看，精準扶貧政策雖好，卻會遭遇落實困難，以貧困戶識別為例，阻力來自以下3個方面：

1.農戶經濟收入的貨幣化測算難以精準。農民家庭經濟收入包括家庭經營收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入等，涵蓋的范圍很廣，標準難以統一，測算缺乏公認的標準和依據。農戶同樣種1畝地，種的作物不一樣，作務水平不一樣，農產品產量和品質不一樣，賣的價格就會有很大差異;同樣都是打工，從事的工種不一樣，技術嫻熟程度不一樣，收入自然也不一樣。即便是到每個農戶家里訪談或詢問，農民一般都會刻意瞞報收入事項，故意低報收入水平，同時絕大多數農民都無記賬習慣，對自家的真實收入也缺乏認知，報給村組干部的收入今天和昨天就有可能不一樣。農戶的家庭經濟收入無法精準化、數字化，就難以為精準識別提供基礎數據和基本依據。

2.農民公平觀念的影響。困難群眾或低收入群眾在國家層面是一個階層或群體意義上的概念，精準扶貧在國家層面是要通過幫扶低收入群眾，拉窄困難群體和富裕群體的收入差異水平，使其能夠共享改革發展的成果。這是社會主義社會建立公平正義的分配制度的必然要求，是社會主義社會制度優越性的客觀體現形式。然而，當精準扶貧政策到戶到人后，其扶助的對象就從階層和群體落到了個體。而在村落社會里，“民不患寡而患不均”是一種常態。從基層實踐經驗來看，地方政府對絕對困難的農戶基本不存在識別不出的問題，關鍵是對相對貧困農戶的識別則會經常性存有爭議。受農民樸素的公平觀念影響，游離在貧困線附近的農戶，家庭收入彼此相差無幾，誰進誰沒進貧困戶名單都會引發爭議和質疑，“收入都差不多，憑啥他家能進，我家就不能進？”由此，精準識別到戶作為國家意志的表達，卻難以“落地”得到不折不扣的執行，致使貧困戶指標均分現象在各地都屢見不鮮。

“精準扶貧在老百姓的眼中，他們會認為和民政救濟一樣的。民政（救濟）是你家窮，政府會通過低保或者其他途徑給你錢或者其他東西。在老百姓眼中，精準扶貧就是我家窮，國家要把我扶持起來，那就是要給我錢或者東西，老百姓都想要，就出現了均分的情況。……精準扶貧是2014年開始的嘛，那個時候，貧困戶（指標）基本上是平分，根據各家的情況，你們家給你2個（指標），他們家給他3個（指標）”（Y省某鄉長的訪談/20168）。

3.“差序格局”[13]的鄉村邏輯與村落內部派系政治的影響。村落社會是一個熟人社會，村民都處于由血緣關系和地緣關系編織成的復雜的社會關系網中，他們以跟自己關系的遠近來待人處事。雖然鄉土社會正在經歷史無前例的現代性入侵，但是農民的宗族觀念或“自己人”意識依然在對農民的日常行為產生影響[14]。在識別貧困戶時，無論是村組干部，還是普通村民都希望優先推薦本家族中的農戶，而這會在貧困戶指標有限時引發不同宗族間的派系競爭與派系沖突，加重政策執行的難度。即便是在2017年新一輪貧困戶識別工作不限指標的情況下，派系政治也會影響精準識別政策的落實。在一些宗族關系緊張的村落中，每個宗族的人都不愿意讓其他宗族里的農戶優先獲得貧困戶資格，使相對貧困戶基本都失去了獲得貧困戶資格的機會，從而導致這些村落由村民民主推薦產生的貧困戶數量相對較少。而在宗族關系和諧的村落中，每個宗族都可以將自認為符合條件的貧困戶推薦出來，使相對貧困戶也都能獲得貧困戶資格，從而使這些村落由村民民主推薦產生的貧困戶數量相對較多。

二、扶貧政策分級落實的三套機制與國家治理邏輯

（一）2016-2017年Y省和F省精準扶貧政策落實過程

2015年11月底，中共中央和國務院發出《關于打贏扶貧攻堅戰的決定》強調“必須在現有基礎上不斷創新扶貧開發思路和辦法，堅決打贏這場攻堅戰”。2016年，Y省按照“八個比對”原則在10月和12月連續開展了2輪精準識別“回頭看”工作，而在此之前，當地已經先后開展過三輪精準識別工作。F省則調整了精準識別政策：一是將省貧困線標準在國家貧困線人均年純收入2 855元的基礎上提高了160元;二是制訂了 “九條紅線”和“八不準”政策，增添了貧困戶識別的多維指標，提升了貧困戶的區分度。但是，Y省和F省各市、縣、鄉和村的貧困戶指標仍然采用自上而下分解劃撥的老辦法。2016年底到2017年2月，按照《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》的規定，國務院扶貧開發領導小組委托有關科研機構和社會組織，對各省的精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理成效和減貧效果進行了考核。3月底，習近平總書記主持召開中央政治局會議，聽取2016年省級黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核情況匯報，對推進脫貧攻堅工作提出明確要求：實現這個目標（農村貧困人口脫貧、貧困線摘帽、消除區域性整體貧困）是我們黨對人民的莊嚴承諾。必須把從嚴要求貫穿脫貧攻堅工作全過程、各方面，嚴格落實脫貧攻堅工作報告制度、責任制度、考核制度、督查巡查制度，確保實現脫貧攻堅工作目標任務。而在2016年省級黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核中，Y省的排名比較靠前而F省的排名則相對靠后。

2017年4月，F省強調要把精準扶貧列為當年全省重點工作之首，并將政治壓力層層傳達，逐級召開動員大會部署安排工作。F省調整了貧困戶識別原則，不再自上而下下達貧困戶規模指標，而是采取自下而上的程序由村莊開始嚴格按照“九條紅線”、“八不準”原則和人均年純收入的貧困線標準識別、上報貧困戶名單。但是，從部分市、縣核查和數據清洗的情況來看，相對前一年已經建檔立卡的貧困戶規模，貧困戶識別后的剔除比率有的高達30%～40%。如果嚴格按照新識別后確定的貧困戶名單上報指標，就在一定程度上意味著前一年的貧困戶識別出現了大比率的識別不精準問題，可能會給中央政府造成2016年F省精準識別工作不認真、失誤率高等負面印象。為此，F省很快調整政策，要求不再唯“九條紅線”和“八不準”原則，主要依據人均年純收入指標，并結合“兩不愁，三保障”原則來界定、識別貧困戶。各級地方政府再次調整政策執行標準，重新識別貧困戶，降低了貧困戶剔除率，保持了貧困戶規模穩中有降。7月，F省脫貧攻堅問題整改及任務落實成效得到了國務院扶貧開發領導小組巡查組的肯定，全省精準扶貧工作的政治壓力得到有效緩解。同時，Y省雖然在考核中取得了較好的成績，但也仍然在2017年7月開展了第六次“回頭看”的精準識別工作。從其下轄的H市的情況來看，Y省也和F省一樣遭遇到了貧困戶大進大出而不得不進行政策調整或技術處理的現象。

“通過‘最后一次’回頭看工作（‘第六次’回頭看），實際我市清退31 074萬人、新增27 549萬人。為向國扶辦交賬，省局通過技術處理，反饋我市清退家庭人數592人（我縣49人，實際清退1 943人，其中整戶清退496戶1 284人，單人清退659人），整戶新增438戶（55戶，實際整戶新增82戶310人）。在接下來的交叉檢查和國扶貧辦暗訪及以后的匯報中均以單人清退49人，整戶新增55戶為準”（Y省某縣扶貧與移民工作局內部材料《關于全市扶貧對象調整工作培訓會情況匯報》）。

（二）構建政策執行“雙軌制”：精準扶貧的政治機制

折曉葉在研究縣域政府治理模式的新變化時指出，政治機制是由行政統合權延伸出來的非常規的權力運作方式，旨在打破傳統科層制的束縛，依靠政治動員增加治理的靈活性，使組織或個人權威得以跨級跨界繞過既定規則設計而產生影響力[15]。扶貧攻堅是由黨中央、國務院決策部署，各級政府要在“十三五”期間完成的“政治任務”。因此，精準扶貧中的政治機制是由中央集權的政治體制孕育出的一種非常規的權力運作方式，由中央政府負責采用政治動員或其他非體制性的辦法，使國家意志能夠穿透傳統科層制的阻隔跨級跨界地在基層社會得到高效執行。這意味著中央政府必然要依靠而又要監督各級地方政府，克服官僚體制的內在頑疾，才能保障精準扶持政策得到貫徹落實，使國家意志得到真正執行。為此，中央政府構建起精準扶貧政策落實的“雙軌制”，為政治機制的啟動提供制度保障。

“雙軌政治”是費孝通[13]在解讀基層行政體制僵化時提出的分析概念，既有縣政與村治上下分治的治理領域（甲橛與乙橛）劃分意涵，也有政務傳遞與壓力反饋上下通達的信息溝通意涵[16]。本文中的“雙軌制”主要取后者之意，一方面中央政府將制訂的國家政策通過層層設置的地方政府傳遞到鄉村社會，使政策能夠進村入戶，直接面向分散的村民。中央政府采用技術治理機制，將法制化、規范化、標準化等技術理性原則滲透到國家政策中，統一制訂貧困人口、貧困村規模分解和控制辦法及識別標準、方法和程序，以壓縮地方政府政策變通的空間;同時，通過“數字下鄉”，建立國家扶貧開發信息系統，并將建檔立卡的貧困戶輸入信息系統，加強中央政府的信息能力建設。另一方面中央政府撇開自上而下的政治軌道，自下而上地構建了扶貧開發工作成效信息反饋軌道，采用第三方評估等辦法對各級政府的政策執行情況進行專項調查、抽樣調查和實地核查，并將之作為對省級黨委和政府工作考核的主要依據。其中，自下而上的信息反饋軌道，還包括中央政府利用國家扶貧開發信息系統中建檔立卡貧困人口的變動情況對省級黨委和政府的減貧成效進行直接考核。

國務院扶貧開發領導小組組織開展的2016年度省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核，就是借用自下而上的政治軌道，通過委托第三方直接面對貧困戶收集原始調研數據，將之與其他各部門反饋的數據資源和國家扶貧開發信息系統中的數據資源進行整合加以綜合利用開展的考核。考核后，國務院扶貧開發領導小組對省級黨委和政府主要領導進行約談，督促要求整改落實。中央政府啟動的政治機制，對省級及其下層黨委和政府產生了極大的政治威懾力，使他們必須提高政治站位，更加重視和慎重對待精準扶貧工作。

（三）變動的政策與政策的懸浮：精準扶貧的行政機制與治理機制

行政是國家意志的執行，被委托給一個個的地方政治共同體來承擔其職能[11]。雖然行政服務于政治，行政依托科層制，秉持事本主義的理性原則，遵循常規性、程序性、規范性的方式處理問題，重在政策的執行，但是承擔行政職能的地方政治共同體，他們也有自身的利益訴求，同時也經常被賦予一定的政策再規劃權限。《脫貧攻堅責任制實施辦法》明確指出：省級黨委和政府對本地區脫貧攻堅工作負總責，并確保責任制層層落實;全面貫徹黨中央、國務院關于脫貧攻堅的大政方針和決策部署，結合本地區實際制定政策措施，根據脫貧目標任務制定省級脫貧攻堅滾動規劃和年度計劃并組織實施。 因此，Y省和F省黨委和政府結合本省實際，調整了貧困戶識別標準，制訂了內容更為詳細也更具操作性的政策。本文講的行政機制主要是針對市、縣、鄉三級政府來講的，指的是地方政府依托官僚政治體制賦予的法理型權威，在上級政府下達的精準扶貧政策的制度框架內，遵循事本主義的原則執行國家政策，推進精準扶貧戰略實施。

地方政府雖然能夠感受到強大的政治壓力，但是在落實精準扶貧政策時遵循的是“政治問題行政化”的官僚體制邏輯，通過啟動常規化的行政機制來對接動員型的政治機制，從而將政治問題納入行政體制中，以他們熟悉的、慣常的行政辦法以推進扶貧工作。地方政府以上級政府下達的政策為行政依據，如果政策符合地方實際，就積極執行政策。反之，地方政府就會陷入政策執行困境，一方面必須被動執行上級政策，卻限于權力和資源困境而難以真正落實政策;另一方面還需要以層級間政府“共謀”的形式應對更高層級政府的督查巡查，以營造政策得到執行的假象，這會使自下而上的信息反饋渠道失效，造成整個行政體制的僵化。進一步講，對地方政府積極行使行政權來講，更具破壞性的是政策的頻繁變動。作為正式制度的扶貧政策可以因政府部門的決策而在頃刻間發生變化，但是從文化中衍生出的非正式制度以及舊的扶貧政策卻難以對新政策作出即時反應，成為制度變遷中的路徑依賴[17]。而地方政府尤其是直接與農民打交道的鄉（鎮）政府和村委會的威信來源于其國家權力代理人和法理型權威的身份。也就是說，鄉（鎮）政府和村委會是代表國家在執行政策。如果內容頻繁變動，政策就會失去其權威性，也會打擊地方政府執行政策的積極性，從而使政策遭遇更大的執行困境。因為，當精準扶貧政策進入村莊社會，政策落實就會成為一個治理問題，治理機制就會發生作用。

“上面的政策變動太快了，先是說只惟‘九條紅線’，不限貧困戶指標，實事求是，有多少報多少。才過了兩個星期，剛把貧困戶數據清洗完，上面就又發話說，不惟‘九條紅線’，（貧困戶）數據不能大進大出。再把剛剔除出去的貧困戶加進來，前面說的話就不當話了，你說這工作咋做？”（F省某副鎮長的訪談/20176）

行政是政府統治的一部分，其權力運作方向是自上而下的，通過運用政府的政治權威，以細化和再規劃中央政府制訂的政策并加以執行的方式來對社會公共事務實行單一向度的管理。但是，治理則與此不同。治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式對公共事務進行管理。因此，治理中的權力向度是多元的、相互的[18]。而村莊社會處于政策落實的末端，構成地方政府、村干部、非貧困戶、相對貧困戶和絕對貧困戶等不同行動者活動的場域，不同的行動者都會利用各種策略與技術來保證或改善他們在場域中的位置，不斷在場域中展開斗爭以捍衛自身權益[19]。治理機制在這里指的就是村莊社會中，不同參與主體在協同、博弈和互動基礎上的資源利用和權力運作[20]。精準扶貧中治理機制的核心是資源分配機制，而其關鍵即為貧困戶識別。由于農戶的人均年純收入難以精確測算，再加上農民樸素的公平觀念和“差序格局”的鄉村邏輯等因素的影響，貧困戶的識別就顯得非常困難，尤其是貧困戶指標自上而下層層分配的情況下更是如此，這會直接導致錄入國家扶貧開發信息系統的貧困戶信息不夠準確，從而造成政策的“懸浮”。

“村里貧困的就那么幾十個人（絕對貧困戶），評他們做貧困戶大家也沒有意見。但是給了這么多指標，評了一些大家有爭議的農戶（相對貧困戶），這些農戶和那些沒有評上貧困戶的生活差別不大，結果搞的那些沒有被評上的農戶很有意見，還不如不要這么多指標”（課題組報告《關于某省2017年貧困戶數據核實與清洗工作的建議》）。

由于農戶收入測算無法精準，而相對貧困戶之間經濟分化不明顯，多出絕對貧困戶數量的貧困戶指標就成為相對貧困戶相互競爭的資源。如何配置這些指標和配套資源，就成為鄉村基層組織面臨的一個棘手難題。從鄉（鎮）政府與村干部的關系上講，一方面，鄉（鎮）政府會從“講政治”的高度，再三給村干部強調精準識別要嚴格按照政策執行，尤其是精準扶貧款要杜絕挪用，否則就會受到處分。2017年，F省已經多次通報精準扶貧中的村干部腐敗現象。另一方面，鄉（鎮）政府還會竭力維護村干部的利益，保護他們的工作積極性，使鄉村利益共同體的關系在扶貧政策落實中得以維系。

“精準扶貧是一個‘政治任務’，誰都不能在這個問題上犯糊涂。扶貧中的一分錢，都不能挪用，誰出事，誰負責。出了事，誰也保不了你”。（F省某鎮黨委書記在全鎮村支部書記和村委會主任全體會議上的發言/20168）

“前些天，縣上領導拿著檔案到一個貧困戶家里核實數據，發現農戶說的數據跟檔案中記錄的數據有比較大的出入，要求鎮上給為那個貧困戶建檔立卡的村干部一個處分，我們到現在都沒有同意。我們提出，如果要給處分，你縣上領導隨便找個貧困戶，今天去調研問個數據，明天采用同樣的辦法再去問個數據，如果兩個數據算下來完全一樣，你要求給啥處分都行？貧困戶的收入，他們自己都說不清楚，你在不同的時間問他們，他們告訴你的數據都不一樣，村干部有啥辦法呢？”（與F省某鎮鎮長的訪談/20177）

（四）扶貧政策落實中的國家治理邏輯

精準扶貧政策分級落實中蘊藏著中國國家治理的邏輯。常規型治理和運動型治理是中國國家治理中的兩種常見的理想類型。常規性治理是常態社會中國家治理的主導模式，它依托官僚體制，建立在分工明確、各司其職的組織結構上，體現在穩定重復的官僚體制過程以及依常規程序進行的各種例行活動中[21]。精準扶貧政策分級落實中的行政機制通過自上而下的官僚體制發揮作用，是常規型治理的一種典型的表現形式。常規性治理以國家政策和法律法規等正式制度為地方政府的行政依據，而正式制度與非正式制度之間的緊張關系又客觀存在。在中國帝制時代，二者通過“準官員”踐行的“半正式治理”的基層行政實踐方式得以有機銜接，使官僚體制中的行政問題轉換成村落社會的治理問題，國家政策的執行被交由“準官員”按照非正式制度的民間方式自行解決[22]。但現在的問題是，國家越來越推崇技術治理，強調正式制度的價值，政策執行不再是單純的目標導向，而非常重視程序和規則是否得到遵循的過程，這使官僚體制中的行政問題不能再用村莊內部治理中的民間機制予以解決[14]。由此，我們看到當精準扶貧政策落實中的行政機制與治理機制無法有效銜接時，精準識別、精準退出等政策就會“懸浮”于村莊之上，政策的執行就成為鄉（鎮）政府雇人做材料或組織公職人員到網吧一起做材料等形式主義泛濫的現象，從而使精準扶貧政策無法得到真正的貫徹落實。

當常規型治理的績效不夠明顯，國家就會啟動政治機制，采用運動型治理來應對官僚制的低效率。運動式治理的典型特征是暫時打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規運作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規機制，代以自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務[21]。2014年，國務院扶貧辦在全國范圍內組織80萬人進村入戶開展精準識別工作，共識別128萬個貧困村、2 948萬貧困戶、8 962萬貧困人口。2015年8月到2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡完善工作，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬[23]。從中可見，中央政府非常重視精準識別工作。當常規型治理無法承擔精準識別任務時，中央政府就采用“高位推動”[9]策略，通過第三方考核、中央約談、巡視巡查及整改等措施，用政治機制來施壓地方政府，整治官僚體制的慣性邏輯。通過將“行政問題再政治化”的運動型治理，迫使地方政府不能再以慣常的常規型治理邏輯來應對扶貧政策的落實，這就為政策執行注入了新的動力和活力。受此影響，省級政府就要行動起來，修訂扶貧政策。而扶貧政策的頻繁變動又會激發政策分級落實中行政機制和治理機制的潛在矛盾，帶來新的執行難題。因此，精準識別政策不精準執行現象產生的體制原因在于政策分級落實中政治機制、行政機制與治理機制之間的內在張力。這種現象將會持續存在于精準扶貧政策執行的全過程，隨著三大機制內在張力的逐漸緩解而逐步變得不再普遍。

三、結論與討論

本文以Y省和F省為例，分析了精準扶貧政策分級落實中多元利益主體的行動邏輯，闡述了政治機制、行政機制和治理機制對精準識別政策執行的影響，指出行政機制意味著地方政府只會遵循官僚制的慣性邏輯，把“政治問題行政化”，將精準扶貧從一個宏觀政治層面上的戰略問題轉換成為一個官僚體制內部行政層面的政策執行問題，按照事本主義的原則落實精準識別政策;治理機制反映出村莊場域中不同利益參與主體在貧困戶指標的分配中遵循著鄉村邏輯，影響了精準識別政策的落地;行政機制與治理機制間未能建立起良好的銜接關系，造成形式主義在基層行政中的泛濫，并帶來精準識別政策的“懸浮”。這促使中央政府啟用政治機制，發起運動型治理，將“行政問題再政治化”以克服官僚體制的內在弊病，促進精準識別政策的落實。但是，接到政治壓力信號的省級政府在多重因素的影響下不得不調整政策，而政策的變動又加重了地方政府執行政策的難度，從而使識別不精準成為精準扶貧政策分級落實中的一個頑疾。

從政策分級落實的視角來看，如果精準識別政策遵循貧困戶指標自下而上和自上而下相結合的制度邏輯，由村莊場域中的農民按照共同體內部的標準識別并層層上報貧困戶指標，再由中央政府根據各省市上報的指標予以自上而下的配置資源，顯然有利于政策的推進落實。但是，即便是在理想的狀態下，以這種方式確定的貧困戶都是村莊里的絕對貧困戶，還有一批相對貧困戶，他們的生活依舊困難。再加上鄉村的貧困具有動態性的典型特征，一些農戶隨時有返貧的危機。因此，完全按照鄉村的邏輯選定貧困戶，既不利于全國統一的精準扶貧政策的制訂，也不利于真正保護貧困戶，尤其是相對貧困戶正當的生存和發展權益，因此，我們需要辯證地看待精準識別和精準扶貧政策落實難的現象。

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Hierarchical Implementation Mechanism in Policy of Targeted Poverty Alleviation and Its Practical Dilemma at Grassroots Level

ZHAO Xiaofeng

（Research Center of Collaborative Innovation for Rural Governance and Social Construction in Shaanxi Province， Northwest Aamp;F University， Yangling， Shaanxi712100， China）

Abstract： Implementation of targeted poverty alleviation policy is the key to winning the battle against poverty. So far， targeted poverty alleviation policy has formed institutional arrangement of hierarchical policy implementation. The interests of central government， provincial governments， grassroots governments and villagers are not identical. Following different action logic， they make political mechanism， administrative mechanism and governance mechanism coexist in the process of policy implementation. Administrative mechanism means that local governments only following an inertial logic of bureaucracy make targeted poverty alleviation strategy transformed from a strategic issue at a macro level to a policy implementation issue at an administrative level within bureaucracy， and carry out policy obeying the event oriented principle; governance mechanism implies that different stakeholders in village domain follow the rural logic during the process of quota allocation for identifying poor households， which affects the implementation of targeted poverty alleviation policy; the inner tension between administrative and governance mechanism leads to unchecked spread of formalism in administration at grassroots level， which makes policy “levitated” （the implementation of policy has not reached the goal）. This urges central government to start political mechanism and launches campaign styled governance that overcomes the inherent disadvantages of bureaucracy and advances policy implementation via repoliticization of administrative issue. Affected by this， provincial governments have to update and modify the policy while the change of policy increases difficulty of poverty reduction and local governments’ carrying out policy. This， consequently， forms an internal institutional logic that has thrown targeted poverty alleviation policy into the dilemma of practice at grassroots level.

Key words：targeted poverty alleviation; precise poverty identification; policy implementation; hierarchical policy implementation; policy “levitation”

（責任編輯：董應才）