精準識別政策的僵化執行及偏差分析

摘要：精準識別執行偏差影響精準扶貧政策的成效。基于山西呂梁的個案研究，發現農村執行者雖然嚴格執行上級的精準識別政策，但存在執行結果與地方實際發生偏差的問題，這一現象使人們認為精準扶貧不精準不公平。執行偏差產生的原因有三：（1）中央政策的貫徹過程實際是政策精細化的過程，精細化的政策可操作性強但相對教條;（2）基層執行者往往選擇性忽視一些不可量化、不易操作、不影響考核的彈性指標，而其中一些正是政策的內核與精髓，如動態化管理和群眾公認原則;（3）具體執行者在需要做出靈活調整時往往“一刀切”地僵化執行政策。如何保障政策的無偏差執行，又符合各地實際情況，是政策制定者和監督者應該考慮的問題。

關鍵詞：精準扶貧;精準識別;執行偏差

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0058-08

收稿日期：20180428DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.08

作者簡介：劉斐麗（1986—），女，中國社會科學院研究生院博士研究生，主要研究方向為社會人類學。

中國政府在20世紀70年代末80年代初，在全國范圍內開展了大規模的貧困治理，1994年3月國家公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，整體部署了1994-2000年的扶貧開發工作。進入21世紀后，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》以及《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》成為扶貧工作的指導性文件。2012年12月黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發擺到治國理政的重要位置，提升到事關全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的新高度，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。作為一項貧困治理的創新性工作機制，精準扶貧標志著中國的扶貧開發從區域性瞄準過渡到個體性瞄準的階段。

為了有效瞄準目標人群，中央設計一整套制度來實現扶貧開發工作的“精準性”。精準識別是精準扶貧的基礎環節，涉及到貧困的分類。國家如何劃分貧困、如何劃分幫扶的對象，這些均是牽一發而動全身的關鍵問題。老百姓最關心諸如“誰享受了精準扶貧、享受精準扶貧政策的人為什么能享受上”這些關涉精準識別的問題，人們判斷精準扶貧是否公平的依據是：國家的精準識別所認定的幫扶對象與他們心目中的預判是否一致。可見，研究精準識別問題具有重要的實踐意義。

一、問題的提出與分析框架

（一）問題的提出

國家公共政策在農村出現的執行偏差問題引起學界的廣泛關注，“變通”[1] “共謀”[2] “政策失靈”[3]“政策走樣”[4]或“政策阻滯”[5]這些概念都被用來概括執行偏差的問題。針對此現象產生的原因，目前主要有三條解釋路徑：（1）從農村執行主體的主觀性入手進行解釋，有的基于經濟理性人假設，如博弈論[6]，還有的基于實際貫徹政策的村干部的角色問題，如借用西方“街頭官僚理論”的“鎮頭官僚”[7] 理論，再如“雙重代理人”[8]理論;（2）從政策執行的制度層面，如從政府體制、權力配置、干部制度等方面[5]入手進行解釋，其中“府際關系”[9]視角說明中央地方之間的關系如何影響政策執行;（3）從國家的基層治理模式入手進行解釋，認為資源汲取型政策的執行導致基層治理中的非正式權力的運用[10]，而農村稅費取消后的基層治理模式使得資源供給型政策在執行中發生了巨大的政策目標偏移[11]。而在精準扶貧政策的執行困境中，學者也普遍認為存在執行偏差的困境，從政策本身、執行主體和社會基礎三條路徑進行解釋。（1）從政策本身出發，認為精準扶貧制度本身存在缺陷，精準識別遭遇逐級指標分配法導致部分貧困農戶被排斥，非貧困標準的采納導致識別精度下降以及識別標準附近的臨界農戶難以確認等技術困境[12]。（2）從基層政府的視角看：首先，基層政府對于精準扶貧內涵的理解不到位[13]，存在思想誤區[14]，導致政策執行有偏差;其次，基層政府有自身的邏輯，在運動式治理和官僚體制的雙重規制和壓力下，面臨著一系列的執行約束[15];再次，鄉鎮政權在項目實施中的選擇性治理，使其過度依賴精英扶貧[16]。（3）從農村社會的視角看，鄉土社會有其復雜性。農戶的收入呈現模糊性，不利于用貨幣化、數字化的方式對貧困戶進行識別，人際交往與社會關系也呈現模糊性，很難采用分類化的方法進行認知和管理[17];另外，社會變遷下的農村出現一些新情況，農村空心化趨勢導致農村扶貧中建設主體缺失、利益格局固化與群眾監督的乏力[18];項目治村、精英治村以及村鎮合并等導致鄉村政治生態發生變化[19];包括鄉村互助傳統日漸喪失與鄉村經濟自主性日漸式微的鄉村主體性逐漸喪失[20]，這些均不利于精準扶貧政策的執行。雖然相關研究成果頗豐，但是，國內對精準扶貧政策的執行偏差研究沒有形成系統的理論，多是在實踐層面泛泛而談，專門針對精準識別執行偏差的研究則并不多見。因而，目前的研究現狀不利于人們系統客觀地認識精準識別的執行偏差困境。

在實地調研中，村民普遍認為精準扶貧是一項惠農的好政策，但精準識別的執行仍然存在問題，而關鍵就在村干部身上。在他們看來，村干部是引發精準識別不“精準”的罪魁禍首，村干部這個“歪嘴和尚”把精準扶貧這部“好經”念歪了。可見，精準識別的執行與政策初衷出現了偏差，那么這一執行偏差究竟是如何發生的呢，這就是本文要研究的問題。

（二）分析框架：精準識別執行偏差的4種形式

一般而言，研究政策執行情況主要是考查村干部在執行過程中是否按照上級政策執行，而不考慮村干部的執行結果是否符合地方實際情況。然而，基于田野調查發現，一項政策執行得成功與否，不僅要考查是否符合上級、中央的政策初衷，還應該考量老百姓是否認可，因此，在研究精準識別過程的執行情況時，筆者將執行結果是否符合地方實際情況納入本研究。在這里，運用“村干部是否執行上級政策”與“村干部的執行結果是否符合地方實際情況”2個變量，筆者構建出政策執行的6種類型。如圖1所示，“是否執行上級政策”被賦值為“正確執行”“僵化執行”和“變通執行”3個值，而“村干部的執行結果是否符合地方實際情況”被賦值為“符合”和“偏離”2個值，這2個變量的不同值形成6種不同的政策執行情況。

政策執行偏差實際有4種形式：（1）變通執行政策但符合地方實際;（2）正確執行政策但偏離地方實際;（3）僵化執行政策而偏離地方實際;（4）變通執行政策同時偏離地方實際。第1和第4的變通執行是目前研究執行偏差時學者們普遍關注的，而筆者將“與地方實際的偏離”引入，從而出現第2和第3兩種新的執行偏差形式。根據田野調查，筆者發現：農村執行者進行精準識別時，雖然表面上嚴格遵照上級政策，但執行結果卻與地方實際發生偏差，從而招致村民的非議。這一現象實際是第3種形式的執行偏差，為什么會出現這一現象呢？這正是本文研究的重點。

二、實踐中的執行偏差

（一）精準識別的田野調查本文中的人名均系化名。

筆者在2017年6-7月集中對山西省呂梁市的某國家級貧困村W村進行田野調查，根據這些田野資料，分析政策執行偏差的發生機制。

W村位于L縣工業大道以西，距離鎮中心5公里，距離縣城10公里。全村總占地面積2 600余畝，總耕地面積1 700畝，下轄9個村民小組，257戶，1 007人，人均收入2 580元，屬于貧困村。2015年回頭看后確立建檔立卡貧困戶90戶，共318人，貧困發生率為315%。

W村的精準識別集中進行過兩次，分別在2013年和2015年年底進行。第一次是精準扶貧政策剛剛啟動，由于政策宣傳還不到位、政策實踐效果沒有體現，村干部、村民都沒有把它當回事。村干部接到鎮里下達的文件后，由參會人員將家人和關系好的人確定為建檔立卡貧困戶，村民根本不知道精準識別這件事情。第二次是建檔立卡“回頭看”活動，在村里掀起了不小的風波。村里由村支兩委、村民代表和第一書記組成評審小組，嚴格按照“自愿申請、民主評議、公示公告和審核”的規定程序進行建檔立卡貧困戶的確定工作。共有177戶、500人參與自愿申請，鎮里下達的指標是90戶，318人。評審小組按照“先排除‘十一不進’，再打分，然后一條龍排隊”的原則，審核申請書、打分表，嚴格把關，爭取做到公平公正。評審小組共討論了五輪，最終確定名單，進行公示。村民非常關注第二次的精準識別。他們認為精準扶貧有不少好處，都希望自己能夠成為貧困戶。第二次建檔立卡貧困戶的名單是由農村主要權力機構組成的評審小組按照民主的方式嚴格執行政策而確定的，然而，名單仍然引起許多人的不滿。經實地調查發現，第二次精準識別的執行過程基本符合上級政策要求，但是執行結果卻與地方實際發生偏差。

（二）實踐中的僵化執行偏差

當代中國地方政治運行主要是目標責任制，上級政府通過將確定的經濟發展和政治任務等“硬性指標”層層下達，由縣而至鄉（鎮），鄉再到村莊，并由村莊將每項指標最終落實到每個農民身上。在指標下達的過程中，上級還輔以“一票否決”為代表的“壓力型”懲罰措施[21]。在層層下達的各項任務中，可分為兩大類指標：一類是剛性指標，另一類指標是彈性指標。剛性指標一般可以量化，執行者會對此類指標重點關注;而彈性指標則不可量化，一般會被忽略。在山西省精準識別“回頭看”的文件里，規模指標制、整戶識別、人均年收入、“八不進”這些原則和指標成為剛性指標，被各級部門和村干部奉為金科玉律;而其他的原則如群眾公議公認、掌握全面情況、符合地方實際、精準識別動態管理等內容則成為彈性指標，被各級部門和村干部集體忽略。

1.變通完成剛性指標。第二次精準識別時，國家給W村下達90戶、318人貧困戶的指標，然而，如果以人均年收入2 800元的貧困線為標準，W村大部分農戶人均年收入都在貧困線以上，這意味著W村大部分農戶不能成為貧困戶。但是村委為了完成上級下達的指標，選擇變通實際情況，主要考慮到如果上報的貧困戶數量不夠：（1）鎮里不同意;（2）這是國家給的“待遇”，不能白白浪費;（3）即使可以按照實際情況上報，在熟人社會里，本村村民很快就會得知鄰村的名額比本村的名額多。在“當官不為民做主，不如回家種紅薯”的邏輯下，本村村民對村干部會產生強烈不滿。這樣，為了完成這個逐級下達的指標，村干部不得不“湊”人數。

國家設定的規模控制，既需要控制戶數，還要控制人數。但實際貧困戶不可能與指標完全吻合。經過農戶評議打分排隊后，如果按照戶數達到90戶計算，則人數超了318人;如果按照人數達到318人，則戶數不夠90戶。對此，村干部會重新選擇剛好能夠匹配指標人數的一戶，來替換原本在90名里排名靠后的那一戶。決定到底用哪一戶替換哪一戶，主要依據是指標里的戶數和人數的目標數字，看哪種排列組合能夠符合國家規定;在滿足主要依據的情況下，最終決定誰上誰下，還會摻雜一些個人感情的因素。這樣一來，確定貧困戶演變了紙上反復計算的數字游戲和心里來回權衡的人情游戲。毫無疑問，這個過程使得政策與地方實際發生偏差，多出來的名額成為始作俑者。

2.教條執行收入測算政策。年收入和農戶評價分數是測算農戶經濟水平的兩個重要指標。國家規定的年收入包括工資性收入、生產經營性收入、財產性收入等;農戶評價根據生產發展（25分）、勞動力條件（35分）、生活條件（25分）和教育條件（15分）4個方面的內容來為農戶打分以判斷其經濟水平。這兩個數據可以一定程度上反映出農戶的家庭經濟情況，但有一些情況在國家的“意料”之外。W村有兩條公路、一條鐵路、一個工業園區，這些占地曾給被征地農戶以一定金額的補償款，最高獲得幾十萬元的補償款，而這些特殊的補償并不在政策列表中。村干部和村民對這些款項心知肚明，但是由于不在國家的計算體系內，村干部就沒有將這個款項計算進去;這樣測算出來的家庭收入與地方實際和村民預判是不相符的。在政策計算下成為貧困戶的人可能在村民心中是暴發戶，這自然會招致村民的不滿。

3.嚴格執行政策而不顧實際情況。W村嚴格按照“先排除‘十一不進’，再打分，然后一條龍排隊”的原則進行精準識別。“十一不進”政策是經過山西省、呂梁市、L縣各級相關部門制定出來的政策，是明確規定不能成為貧困戶的條件。《山西省扶貧開發建檔立卡“回頭看”工作指導意見》規定“八不進”，L縣根據“八不進”的規定，細化為“十一不進”。W村的村支部書記、村主任、村支兩委成員、村民代表在討論識別貧困戶的工作流程時，一致認為該項規定是硬性條件，只要誰家滿足其中任一條，堅決不能進入打分的程序，也就意味著該戶沒有資格成為貧困戶。“十一不進”成為識別貧困戶的第一道門檻、是一條不能逾越的紅線。

在實際執行過程中，全村公認最窮的梁某就是因為“十一不進”里的“擁有機動車輛”這一條而被排除在外的。當時，村支兩委和村民小組代表有人提出：“全村公認的貧困戶能否成為貧困戶？”經討論大家一致認為，雖然梁某一家孩子多、教育負擔重，家庭勞動力不足，是全村最窮的家戶，但是“十一不進”是最基本的底線，誰也不能破壞這條規則。他家雖然只擁有一臺幾千元買來的二手面包車，但畢竟是“擁有機動車輛”，單單這一條就不能違背，因為上面追究下來責任，村干部們無法承擔。最終，村干部為了符合政策而不顧實際情況，把全村最貧困的一戶排除在貧困戶的名單外。

如果說梁某一戶是“應保未保”的話，那么，王某一家四口則屬于“不應保而保”的瞄準偏差。王某在W村附近的一家鐵廠打工，作為戶主的她和3個子女為農業戶口（戶口在W村），其公婆和丈夫景某屬于非農戶口。他們一家和公婆住在一起，全家7口人在W村沒有耕地。通過核算戶口本上家庭成員的人均年收入，結果在貧困線以下，而且他們4人名下無房無車。按照國家政策，該戶理應被界定為貧困戶，然而，在W村卻引起軒然大波。大家都知道景某在村里屬于村委成員，在縣里有正式工作，還在村附近的鐵廠擔任重要職務，并擁有一輛小轎車;其父是村里的赤腳醫生，在W村開農村診所，兼營零食日雜，收入不錯。在村民看來，王某與景某是一家人，自然不能算是貧困戶。但是王某一戶的情況符合國家政策中“整戶識別”原則：以戶口本上的“戶”為單位進行年均收入核算，王某與景某理論上沒關系。該事件在當地造成了一定的輿論風波，加之村干部與景某素有過節，村主任趁機上報鄉鎮，要求在貧困戶名單里刪除王某一戶。但是，鄉鎮相關負責人覺得測算是根據國家政策執行的，應該保留這戶的貧困戶資格，而具體負責精準識別的第一書記，由于個人關系與景某較好，也選擇睜一只眼閉一只眼，沒有對該戶提出異議。

上面兩個案例生動展示出村干部在精準識別中是如何嚴格執行政策中的剛性指標，進而以政策的名義忽視“群眾公議公認、符合地方實際”的彈性指標的，這種政策行為屬于“一刀切”，為了執行政策而執行政策，沒有認真思考政策的初衷和用意，沒有全面考慮群眾的輿論，從而引發“應保未保”和“不應保而保”的瞄準偏差。

三、政策執行偏差產生的原因

（一）過分追求政策的精細化和易操作性

國家制定一項統一性政策時，中央或省部級層面負責總體布局，把控的是總體性原則，一般以“決定”“意見”等形式的文件下發。而在執行和實施層面，基層政府根據國家的大政方針，在總體性原則的框架內，結合當地實際制訂具體的實施細則，形成實施方案等形式的文件。從總體性原則到實施細則的過程實際就是政策落地的過程，具有精細化的特征。地方各級政府在執行政策的過程中不斷細化國家的宏觀政策，以使政策在執行過程中更易于操作。然而，正是這一過程使得政策執行出現偏差。2014年4月2日國務院扶貧辦印發《扶貧開發建檔立卡工作方案》，這個文件是中央對精準識別的最初設計，關于貧困戶的識別標準國家層面規定相對簡單，只對國家的貧困線作了規定，至于具體的識別工作，讓各地結合實際制訂具體的識別標準。同年4月22日，山西省扶貧開發辦公室制定《山西省農村扶貧開發建檔立卡工作方案》，整體框架與中央發布的方案所差無幾，而真正不一樣之處在于：山西省對貧困戶識別的“標準”作了精細化的規定，簡稱“八不進”，明確規定了以擁有住房、商品房、機動車輛以及有固定工作和穩定收入等指標作為篩出標準。緊接著，5月4日L縣就制定《L縣農村扶貧開發建檔立卡工作方案》，整體框架依然與中央、省級部門發布的方案一致，不同之處在于該縣進一步細化“八不進”為“十一不進”，使得精準識別中的篩出機制更加便于操作。

從L縣的最終文件我們便可以發現地方政府結合實際細化中央政策的過程。（1）對一些政策的規定進行明確界定，以使政策便于操作。L縣將上級部門“八不進”規定的第一條“現有能夠滿足生活條件居住房，又新建住房的;在城鎮購買商品房（不含因災重建、國家基礎設施建設拆遷房屋）或高標準裝修現有住房的”拆分成兩條：“在縣城或集鎮購買（或建設）門面房的”和“在縣城或集鎮購買（或建設）住房的（不包括移民房、回遷房）”，將第5條“長期雇傭他人從事生產經營活動的”明確為“有經營性實體，長期雇傭他人從事生產經營活動的”，這些標準更有利于一線人員的實際操作，不易產生歧義。（2）刪除政策中可操作性差的條款，以使政策便于落實。將第2條“家庭月水電燃料費、通訊費明顯高于當地農戶的”這條規定刪掉，原因在于該規定工作量大且不好把控和解釋。（3）結合當地實際情況增加條款。如第7條“增加財產性收入（指利息、股息、股企、租金、紅利、土地征用補償）較大的”和第9條“承包土地長期撂荒且面積較大的”就是結合農村出現的新情況增加的規定。（4）結合地方實際情況，考慮到除經濟以外的其他致貧因素，規定優先評選貧困戶的情形。

通過分析這一文件的層層傳遞過程，我們可以發現中央政策是如何從政策層面落地到地方政府和基層執行者的，正是那些便于操作和執行的基層規定成為執行者僵化執行的金科玉律。精準識別中出現的“十一不進”篩出機制實際上并非中央政策的初衷，而是具有地方特色的識別貧困的政策。中央政策規定越細致，就越會有復雜多變的地方情境來與之形成偏差。一方面，隨著政策的精細化，各種指標在不斷地指導地方實際，這樣反而導致地方實際情境以各種各樣的形式來挑戰權威;另一方面，過分追求易于操作的政策，會出現另一種情況，即規定得過于死板，缺少彈性。

（二）選擇性忽視政策的有關內容

精準識別中，一些政策內核被各級政策執行者選擇性忽視了。在國務院扶貧辦頒布的《扶貧開發建檔立卡工作方案》中雖然規定了“整戶識別”的原則，但是在“規范操作程序”中，明確規定“嚴禁優親厚友，嚴禁提供虛假信息，嚴禁拆戶、分戶和空掛戶，杜絕平均分配”[22]。因為往往“上有政策，下有對策”，因此，中央層面對整戶識別這一“政策”在地方上可能出現的“對策”有所警惕和防范，但是在各級的扶貧開發建檔立卡工作方案中都沒有看到此內容。在田野的執行過程中，這一項工作要求也根本沒有被提上議程，類似這樣被忽視和遺忘的政策內容不止這一個，選擇性忽視成為政策執行偏差的主要原因之一。

1.動態化管理成為空談。在拉開精準扶貧序幕的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中首次提到動態管理，“按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統”[23]。在2014年4月國務院扶貧辦制訂的《扶貧開發建檔立卡工作方案》中只是重復引用了以上《意見》中的話，并未對動態管理進行詳細規定;在同年5月公布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》中，國家對建檔立卡工作做了詳細安排，但只是說明建檔立卡要實現動態管理，每年更新，具體如何執行并沒有相應的安排。時隔兩年后，精準扶貧進入新階段，國家出臺《“十三五”脫貧攻堅規劃》，對脫貧手段、任務、措施等進行了詳細的規定，但是，對建檔立卡動態管理工作的部署仍過于簡單。

貧困是動態的，有的家戶可能會因為疾病、自然災害、意外等因素返貧，有的家戶可能因為找到工作、生意好轉等因素脫貧，因而國家要求精準識別建立動態化管理機制，這樣更符合扶貧的實際情況。但是，從目前搜集到的文件來看，國家對動態化管理的安排略顯不足，沒有規定細節和要求，只是作為一種理念和提法。在基層鄉鎮一級，也會要求農村進行“有進有出”的管理：日常的統計報表和系統錄入均要求農村上報新增貧困人員和新增脫貧人員兩項內容。但是，在農村這一操作層面，能體現動態管理的進出登記流于形式。W村以2015年“回頭看”確定下來的名單為基礎，錄入系統的戶數原則上不隨意增加，即使真的遇到大災大難。村干部的理由是如果真的存在遇到大災難的家戶，村里有救濟款，可以從那里面支出給予幫助，而增加精準扶貧戶太麻煩，增加一戶其他戶也會要求加入。于是，為了完成上級統計報表，村干部主要關注一年內既有貧困戶是否添丁進口，如新生兒、娶媳婦、新近遷入戶等，這些客觀上增加的人就成為村干部確定增補的主要對象。減貧則主要依靠政策，根據上級下達的指標進行減貧人數的確定，而不是根據實際情況。因而，在精準識別的實際執行中，所謂的動態化管理成為空談，沒有實質性作用。

2.群眾公認原則留于紙面。《山西省扶貧開發建檔立卡“回頭看”工作指導意見》的第2條原則提到要以群眾公認為根本原則，要嚴格核實群眾有異議的農戶。這說明國家雖然要求根據指導意見評定貧困戶，但還是給予下級政府一定的空間，要求綜合考慮各種情況，最終的判斷依據是群眾公認。山西省提出的指導意見與中央的理念是一致的，在國務院頒布的《扶貧開發建檔立卡工作方案》中提到，“由于區域分布的不同，收支結構的差異性，對農戶收入水平的測算不能簡單地統一標準，要以當地群眾公認的方法為準”，這說明中央和省級政府在精準識別上都給予了一定的靈活性空間，但是仔細分析，又發現沒有具體的操作指導，只是紙面的、表面上的靈活，基層在執行政策時很難靈活掌握。

在精準識別的執行過程中，被選擇性忽視掉的政策具有三個特點：（1）往往是一些彈性指標，在實際操作過程中難以量化，可操作性差;（2）往往是一些難以考核或者不被考核的政策，也就是說，即使基層執行者沒有執行這些被選擇性忽視掉的政策也不會有受處分的風險;（3）國家對這些政策的規定往往不夠具體細致。基層執行者在執行政策時，傾向于抓住可量化、易操作、會影響考核的硬性指標，而選擇性忽視掉這些不可量化、不易操作、不影響考核的彈性指標。實際上，有些被選擇性忽視掉的政策卻關涉政策內核，關涉是否接地氣、是否符合地方實際，是否順應民心，這些關乎政策靈魂、精髓的規定卻最容易被各級政策執行者選擇性忽視。

（三）政策執行“一刀切”

不斷細化的各級政府的政策并非完全脫離地方性知識，也有許多舉措非常接地氣，但是執行結果還取決于具體執行者的行動。如果具體執行者是人民群眾的代言人，本著“識真貧、真扶貧”“為老百姓辦實事”的原則完成精準識別，那么就會考慮實際情況和民意。但如果具體執行者只是國家的代理人，一切照章辦事，只負責根據國家的政策分解，而不考慮農村實際，這樣的執行勢必會脫離實際，引起群眾的不滿。

“政策一統性與執行過程靈活性之間的一個組織學悖論：國家政策越明確一統，它與地方實際條件的差異就越大，政策決策過程與執行過程的分離就越大，其執行過程就不得不更加允許靈活應變。”[2]從精準識別的各級文件里，我們均能看到政策給予靈活調整的空間，但是基層卻僵化地執行政策。究其原因，主要有四：（1）國家雖然給予靈活調整的空間，但是沒有明確規定如何靈活掌握。因為一旦靈活，可能會給一些群體提供可趁之機，使得扶貧資源重新被“精英俘獲”，進而達不到“精準”的目的。（2）政策規定中的指標分為剛性指標和柔性指標，對剛性指標的追求容易使柔性指標被忽視，一方面人們沒有看到柔性指標，另一方面，國家沒有規定如何柔性、彈性處理。（3）執行者更容易重視可量化指標，從而使不可量化指標被遺忘。（4）壓力層層傳導的過程中，基層具體執行者沒有得到靈活執行的“尚方寶劍”，不敢隨意靈活，怕追究責任。比如《L縣扶貧開發建檔立卡“回頭看”工作實施方案》要求嚴肅追究責任。對識別結果存在問題的，要倒查責任，按照誰調查、誰登記、誰審核、誰負責的原則，嚴格追究相關人員的責任。這些規定都成為懸在基層執行者頭上的利劍，使得執行者傾向于“照章辦事”，明哲保身。

四、結語

精準識別的執行困境中，“精準”恰恰成為掣肘政策和政策執行的關鍵結點：基層政府為了“精準”，制定了一系列精細化和便于操作的規則，并且在“選擇性忽視”的機制下忽略掉中央政策的一些內核，具體執行者則在需要靈活調整時僵化執行政策。認識和掌握政策執行的邏輯，有助于我們在政策落實的過程中監督和規范政策執行。如何使政策執行既符合各地實際情況，又不與政策發生偏差，是政策制定者和監督者都應該重視的問題。只有認識和厘清政策執行自身的邏輯，才有可能解決這一組織學上的難題。

政策與政策執行實際上是兩個不同的問題，二者的區別在于“誰是主體”。政策是國家制訂的，國家是主體，遵循的邏輯是國家視角;而在政策執行中，地方是主體，不得不面對地方文化。在精準扶貧政策的制訂過程中，國家是主體，受扶對象成為政策的客體;而在精準識別的實際執行過程中，基層執行者成為主體，國家的政策成為地方政策執行的對象，即客體。這樣的轉化過程，是國家政策執行出現偏差的根本原因：國家政策沒有考慮到政策執行主體的文化環境，國家視角與地方文化之間的張力使得政策在執行過程中效果不理想，即使嚴格根據政策執行也依然難以獲得老百姓的認同。于是，國家在制定政策的時候，應該保證地方基層在正確貫徹政策的前提下，根據地方情境和地方文化靈活變通，使政策和政策執行之間上傳下達充分。

致謝：在論文寫作過程中，導師羅紅光研究員給予了精心指導，李煒老師提出了寶貴意見，謹致謝忱！

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Research on Rigid Execution and Deviation in Accurate Identification Policy

LIU Feili

（Department of Sociology， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract： Implementation deviation in the process of accurately Identifying will affect the actual effect of the Targeted Poverty Alleviation policy. Based on a case study in Luliang， Shanxi province， it was found that although rural executives strictly implemented the superior identification policy， there was a problem that the implementation resulted deviate from the local reality. This phenomenon made people thought that precision poverty alleviation was inaccurate and unfair. The author focuses on analyzing the three mechanisms of this implementation deviation. First， in the process of implementing the central government policy， the policies are constantly refined to be easy to operate， which leads to form overly rigid policies to make the implementation results deviate from the local reality. Second， the grassroots executives are often apt to selectively ignore some nonquantifiable， difficult to operate， and not to affect examination results flexible indexes， some of which are the kernel and essence of the policy. Dynamic management and the principle of masses accepting were ignored in the practice of accurate identification. Third， specific executors often rigidly implement the policy in a one size fits all manner when they need to adjust the policy flexibly. It is an important issue for policy makers and supervisors to make the implementation of the policy not deviate from the policy， but also conform to the actual situation in various places.

Key words：targeted poverty alleviation; accurate identification; implementation deviation

（責任編輯：馬欣榮）